Модель целевой комплексной программы развития регионов

 

 

При разработке комплексной и функциональных программ нужно руководствоваться идеями, общим замыслом концепции регионального развития. В концепции заложены критерии отбора и ранжирования территориальных проблем, поставлены главная цель и цели других порядков. Руководствуясь концептуальными положениями, для каждого региона разрабатываются комплексная и функциональные целевые программы. Комплексная программа направлена на решение узловой социально-экономико-экологической проблемы, функциональные - на решение частных проблем: социальных, экологических, экономических и т.д.

 Комплексные целевые программы отличаются долгосрочностью и призваны решить задачи региональной политики. Их выполнение позволит улучшить условия, повысить уровень и качество жизни населения, осуществить кардинальные структурные изменения, увеличить эффективность региональной экономики и социальной сферы, обеспечить социально-экономическую и экологическую безопасность, рациональное природопользование.

 Целевые программы разрабатываются в виде единого документа, который обычно включает следующие разделы:

- Содержание проблемы и необходимость её решения программно-целевыми методами.

- Основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы.

- Совокупность программных мероприятий.

- Ресурсное обеспечение программы.

- Механизм реализации программы.

- Организация управления программой и контроль за ходом её реализации.

- Оценка ожидаемой эффективности, социальных, экономических, экологических последствий от выполнения программы.

- Паспорт программы.

Схематическая модель целевой комплексной программы развития регионов состоит из пяти блоков: целевого, ресурсного, процессуального, координирующего и обеспечивающего (рис.1).

 

 

 

Рис. 1. Схематическая модель целевой комплексной программы

 

Целевой блок включает анализ проблемной ситуации и определение целей первого, второго и последующих порядков. Проблемная ситуация, выявленная в концепции территориального развития, анализируется и диагностируется. Актуальность проблем служит основой для определения порядка целей. Для этого строится «дерево целей» – ориентированный граф, который позволяет учесть взаимообусловленность целей и очерёдность их достижения.

 Ресурсный блок отражает внутренний потенциал региона и включает природно-ресурсные, биоэкологические, производственные, демографические, социальные, инновационные, инвестиционные и другие факторы. На основе анализа первичной информации и диагностических расчётов разрабатываются материальные, финансовые, трудоресурсные балансы. Балансовый метод даёт определить сроки и выбрать рациональные варианты реализации программы.

 Процессуальный блок включает все процессы регионального развития, начиная с технологических, промышленных, аграрных и заканчивая социальными и духовными. Он является связующим между целевым и ресурсным блоками. На основе сетевых графиков и ориентированных графов осуществляется взаимоувязка всех процессов по времени, ресурсам и исполнителям. Особое внимание обращается на сочетание действующих и вновь создаваемых экономических, инфраструктурных и других объектов. Широко используя балансовые расчёты и учитывая ограничения в ресурсах (в первую очередь, финансовых) определяется очерёдность ввода в действие новых объектов, наращивание и трансформация всех процессов.

Координирующий блок позволяет сбалансировать цели и ресурсы, подпрограммы и программу в целом, определить заказчиков и организовать работу исполнителей. В этом блоке раскрываются все «нити» взаимодействия между элементами программы, координируется деятельность исполнителей, объёмы и сроки выполнения взаимосвязанных мероприятий.

Обеспечивающий блок выполняет важную роль при разработке и реализации программы. Он включает методологическое, нормативно-правовое, финансовое, научно-техническое, информационное обеспечение. Особо следует выделить научное, в том числе и географическое, обеспечение, позволяющее наиболее конструктивно разрабатывать и выполнять программы с учётом инновационных достижений.

Комплексные программы социально-экономического развития регионов становятся необходимыми документами в «пакете» программ межфункционального и функционального профиля. В этом «пакете» делается попытка увязать содержание программ друг с другом, с материальными и финансовыми ресурсами.

Среди функциональных программ наиболее приоритетными являются социальные, демографические, экистические, промышленные, аграрные, экологические, инфраструктурные, строительные, инновационные, научно-технические и др. Приоритеты обычно уточняются и могут варьироваться по территориям, циклам и стадиям развития конкретных сфер жизнедеятельности людей. В каждом регионе разрабатываются такие программы, которые являются наиболее актуальными и одновременно ресурсообеспеченными, способными прямо или косвенно повлиять на жизнедеятельность населения. Они также должны соответствовать интересам и потребностям территориальных общностей людей. В регионах наиболее распространёнными являются программы «жильё», «образование», «здоровье» и др.

Основой целевых программ является система мероприятий, заданий, включающая социальные, производственные, технологические, организационные и другие работы (третий блок рис.1). Система мероприятий должна быть направлена на достижение программных целей и согласована по ресурсам, исполнителям и срокам. Для повышения эффективности программ очень важна последовательность, постадийность и комплексность намечаемых работ. Для соблюдения принципов системности, последовательности и сбалансированности намечаемых мероприятий можно использовать конструкции энергопроизводственных и воспроизводственных циклов. В первом случае четко прослеживается экономико-технологическая цепочка производств от добычи сырья и топлива (энергии) вплоть до получения готовой продукции и потребления. Во втором случае просматривается весь воспроизводственный процесс от научной идеи до создания новых и реконструкции существующих производств. Совокупность мероприятий по технологическому и воспроизводственному признакам позволит сбалансировать не только региональную экономику, но и все сферы жизнедеятельности людей.

При разработке программ особо тщательно нужно рассчитать и сбалансировать ресурсное обеспечение. В структуре обеспечения выделяются финансовые, информационные, инновационные, конституционные и другие ресурсы. Финансовые затраты складываются из затрат на разработку программ и затрат на ее реализацию. Стоимость научных исследований и разработок включает не только текущие расходы, но и расходы на оплату труда, содержание органов, регулирующих процесс реализации программ, транспортных услуг и связи, командировок и т. д.

Финансовое обеспечение региональных программ осуществляется за счет бюджетных и внебюджетных средств. В первую очередь обычно ориентируются на собственные бюджеты субъектов Федерации, а также на федеральный бюджет и бюджеты заинтересованных муниципальных образований. Внебюджетные источники включают собственные средства предприятий и фондов, кредиты банков, частных инвесторов и др. В связи с ограничением финансового обеспечения очень важным моментом является отбор приоритетных проектов и программ, энергопроизводственных цепочек производств.

Инструмент реализации целевых программ включает все рычаги региональной политики. По отношению к объектам региональной собственности это может быть прямое финансирование и многочисленные проявления кредитно-денежного механизма, а также льготы по налогам, экспортно-импортным пошлинам. По отношению к объектам других форм собственности действуют косвенными экономическими методами (льготные кредиты, налоговые послабления и др.).

Открытие финансирования реализации целевых программ должно быть согласованным с другими видами ресурсного обеспечения. Каждый запланированный объект, удачно «вписывая» в региональную структуру, следует «обеспечить» рациональным местом на территории региона и в геоэкологическом пространстве, природными и трудовыми ресурсами, инфраструктурным обслуживанием. Размещение новых хозяйственных объектов, реконструкция и модернизация существующих должны осуществляться на основе согласования интересов «производителя» и «хозяина» территории. У каждого из них обычно имеется «пакет» требований: у «производителя» конкретные требования к территориальным ресурсам, у «хозяина» - к технико-экономическим параметрам хозяйственных объектов. После нахождения компромиссов можно приступать к реализации проектов и подпрограмм.

В связи с разнообразием объектов разных форм собственности и финансирования необходима организация управления целевой программой. Функции управления может взять на себя исполнительная власть региона, или они возлагаются на специально созданные органы: исполнительная дирекция, координационный совет и т. д.

На всех этапах реализации целевой программы исполнительные и особенно законодательные региональные властные структуры осуществляют контрольные функции, позволяющие установить зависимость между конечными результатами и затратами на программу, выработать действенные меры воздействия, которые обеспечат ее выполнение (четвёртый блок рис.1). В программе обычно определен круг показателей, необходимых для осуществления контроля и оценки ее реализации. Среди показателей наиболее объективными являются: степень выполнения программных мероприятий, объемы использованных ресурсов, соответствие срокам выполнения работ. Желательно создать мониторинговые наблюдения и информационные центры, в которых будут осуществляться сбор, хранение, обработка и представление всей информации по целевой программе.

Оценка эффективности целевой программы производится при ее разработке и в процессе реализации. Оценка определяется сопоставлением фактических и целевых показателей программы, а также отношением программных результатов к затратам на их достижение. Помимо экономической оценки эффективности программы желательно произвести оценку социальной, экологической, научно-технической эффективности. Индикаторами таких оценок могут стать увеличение продолжительности жизни, улучшение структуры питания, повышение уровня жизни, создание новых рабочих мест, оздоровление окружающей среды, повышение качества продукции, рост доли интеллектуального труда и т. д.

 Оценка последствий реализации программы включает выявление запланированных и незапланированных конечных экономических, социальных, экологических, культурных, научно-технических и других результатов. Для учета всех последствий осуществления программы необходимо провести региональные, аналитические, диагностические и прогнозные исследования. Эти исследования должны носить комплексный характер и иметь более широкие хорологические и хронологические параметры, т. е. они будут охватывать не только социально-экономическое развитие самого региона, но и прилегающих территорий, а также временные рубежи, превышающие программные сроки. Оценка последствий осуществления целевых программ должна учитываться в процессе проведения региональной политики.

Программирование, ставшее основным звеном регионального планирования, регулирования и управления, одним из методов региональной политики из концептуальных соображений, нуждается в дальнейшем методологическом и методическом совершенствовании. Целевые программы, разрабатываемые на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, должны быть согласованы между собой по целям и задачам, ресурсам и средствам приведения их в действие, срокам и исполнителям. Согласование программ, заложенное в стратегии и концепциях развития регионов, прерогатива не только управленческих структур, но и независимой экспертизы и контролирующих органов, обеспечивающих сбалансированность межрегионального, регионального и межмуниципального функционирования

Заключение

 

В настоящее время программно-целевое бюджетирование осуществляется в форме государственных целевых программ. По своей масштабности они подразделяются на федеральные, региональные и местные целевые программы. Федеральные целевые программы реализуются только на территории Российской Федерации. Из них следует выделить региональные целевые программы, направленные на развитие конкретного экономического региона и имеющие общенациональную значимость. Местные целевые программы, представлены городскими и муниципальными целевыми программами. В соответствии с концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации инструментом программно-целевого бюджетирования на уровне министерств и ведомств являются ведомственные целевые программы.

Федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (далее - целевые программы), представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.

Методика оценки эффективности целевой программы разрабатывается государственными заказчиками (государственными заказчиками-координаторами) с учетом специфики программы и должна служить приложением к тексту программы.

Независимая экспертиза проектов целевых программ осуществляется рабочей группой, формируемой Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации на конкурсной основе из независимых экспертов.

В ходе экспертизы устанавливается соответствие проектов целевых программ предъявляемым к ним требованиям, предусмотренным настоящим Порядком, в случае необходимости формируются рекомендации по доработке проектов целевых программ.

Результаты специализированной и независимой экспертиз учитываются при рассмотрении и принятии решения по проекту целевой программы.

 

 

 

 

Список использованной литературы

 

 

1. Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация", утвержденном постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 года № 594.

2. Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2004 г. N 842 "О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация"

3. Государственное управление в условиях социальной трансформации российского общества: Учебно-методическое пособие/Под ред. В.П. Торукало. –М.: Изд. РАГС,2007.

4. Капканщиков С.Г. Государственное регулирование экономики: Учебное пособие.-М.: КноРус,2006.

5. Кистанов В.В., Копылов Н.В. Региональная экономики России: Учебник.-М.: Финансы и статистика,2005.