Многообразие социально-экономического развития регионов и проблемы бюджетного федерализма

Самостоятельным направлением реформирования бюджетно-налоговой системы является перестройка отношений бюджетного федерализма. Этот процесс особо актуален для государств федеративного типа, когда относительная независимость и автономность территориальных бюджетов накладывается на независимость и специфичность государственного устройства.

Бюджетный федерализм предполагает, что финансовые взаимоотношения субъектов РФ с федеральным центром нацелены на эффективное формирование и использование общегосударственных финансовых ресурсов. Взаимоотношения между федеральным центром и субъектами федерации строятся с учетом влияния многообразных факторов исторического, географического, политического, экономического и этнокультурного значения.

Децентрализация финансовых ресурсов целесообразна в той мере, в какой она позволяет выполнять функции государства на всех уровнях с максимальной эффективностью использования государственных финансовых ресурсов. Ряд функций государства носит общегосударственный характер (оборона, госбезопасность и др.), поэтому децентрализация финансовых ресурсов для их осуществления нецелесообразна. Затраты на финансирование этих функций должны раскладываться на все субъекты РФ. Это достигается расщеплением системы налогов и формированием федерального бюджета.

Взаимоотношения бюджетов субъектов РФ с федеральным центром охватывают следующие направления:

1) распределение налогов по уровням бюджетов;

2) бюджетное выравнивание;

3) ссудно-управленческие отношения;

4) адресно-целевые отношения.

К основным направлениям реформирования модели бюджетного федерализма относятся:

- реформирование действующей модели разграничения прав ведения и расходных полномочий между федеративным центром и субъектами федерации;

- реформирование действующей модели разграничения налоговых полномочий и применяемой схемы сглаживания вертикального дисбаланса в системе бюджетного федерализма;

- создание модели сглаживания горизонтального финансового дисбаланса, формирование схемы выравнивающих платежей;

- формирование программных схем долгосрочного выравнивания уровней социально-экономического развития субъектов федерации.

Проблемы бюджетного федерализма особо актуальны для России с ее размерами, географической протяженностью, исторической и национальной спецификой отдельных регионов. К началу проведения рыночных реформ Россия представляла и в значительной степени сейчас представляет высокоцентрализованное, но слабо управляемое государственное образование, несмотря на официальное декларирование ее как федеративного государства и активный переговорный процесс по заключению договоров о разграничении предметов ведения между федеративным центром и субъектами федерации.

Завышенный уровень централизации имеет место практически во всех элементах системы бюджетного федерализма. В налоговой системе это проявляется:

1) в доминировании федеральных налогов в доходах бюджетов всех уровней;

2) по большинству налогов субъектов федерации и местных налогов и сборов формирование налоговой базы и границы налоговых ставок также регулируются федеральным законодательством;

 3) в России активно используется модель распределения налоговых доходов (НДС, подоходного налога), жестко привязывающая бюджеты центра и субъектов Федерации друг к другу.

В области используемых механизмов сглаживания горизонтального финансового дисбаланса и системы финансового выравнивания доминирование федерального начала проявляется:

 1) в сохранении значительных перераспределительных финансовых потоков, замыкающихся на федеральном бюджете;

2) в построении системы трансфертов, при которой на федеральном уровне производится постатейный учет не только доходов бюджетов субъектов федерации, но и их расходов;

3) в скрытом перераспределении через систему трансфертов доходов от собственных и фактически закрепленных источников.

Наиболее болезненным компонентом межбюджетных отношений является распределение прав ведения и расходной ответственности. Действующая Конституция РФ определяет права ведения Федерации и права совместного ведения федеративного центра и субъектов федерации. Вопрос о правах субъектов однозначно не рассмотрен. В исключительной федеральной юрисдикции находятся расходы на финансирование национальной обороны, международной деятельности и обслуживание государственного долга. В исключительной юрисдикции субъектов федерации - расходы на содержание ЖКХ. Все остальные категории расходов осуществляются за счет бюджетов обоих уровней.

При этом просматриваются следующие тенденции:

- доля федерального бюджета в общем объеме дотаций сельскому хозяйству незначительна. Основную нагрузку здесь несут бюджеты субъектов федерации;

- основная нагрузка по дотированию промышленности лежит на федеральном бюджете;

- имеет место финансирование в скрытой форме за счет федерального бюджета части расходов отдельных субъектов федерации на ЖКХ.

Это касается тех субъектов федерации, где собственные доходы бюджета не покрывают даже этой одной статьи расходов;

- недофинансирование отдельных категорий расходов за счет федерального бюджета приводит к тому, что некоторые статьи, находящиеся в полной компетенции федерального уровня, начинают финансироваться за счет бюджетов субъектов федерации. [8]

Основным направлением реформирования модели разграничения расходной ответственности становится четкое и однозначное распределение ответственности по финансированию конкретных категорий расходов за счет бюджета соответствующего уровня и недопущение как скрытого перераспределения полномочий в пользу субъектов федерации, так и переложения обязанностей субъектов федерации по финансированию расходов на федеральный бюджет.

В мировой практике широко применяются три основные модели распределения налоговых полномочий в системе бюджетного федерализма: распределение налоговых источников и их раздельное использование; последующее разделение части полученных федеральным бюджетом от раздельного использования этих источников доходов; совместное использование одной и той же налоговой базы.

В различных странах используются различные модели. Так, в германской модели бюджетного федерализма доминирует разделение получаемых налоговых доходов между федеральным бюджетом и бюджетами земель, в США и Канаде разделение налоговых доходов не применяется. Эти страны строят налоговые системы федерации и субъектов независимо и используют модели распределения налоговых источников и раздельного использования налоговых баз и совместного (параллельного) использования налоговых баз.

В настоящее время в РФ формально используются все три основные формы распределения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы, но роль этих трех форм не одинакова. Однозначно доминирует разделение федеральных налогов между бюджетами всех уровней, второй по значимости формой является совместное использование доходной базы, а роль раздельного использования источников крайне незначительна.

Результатом существенной завышенности статуса многих федеральных налогов является необходимость распределять практически все федеральные налоги между федеральным центром и субъектами федерации. Как следствие возникают значительные перераспределительные потоки, мощные встречные потоки финансовых ресурсов, постоянные конфликты по поводу зачисления налогов и нормативов их распределения. [1]

Основными направлениями реформирования системы бюджетного федерализма в части распределения налоговых полномочий становятся следующие:

- однозначное определение налогов, по которым может иметь место совместное использование налоговой базы со стороны федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов;

- однозначное определение налоговых источников, полностью закрепленных за субъектами федерации в качестве источников доходов соответствующих уровней. Представляется целесообразным по этой категории налогов передать в юрисдикцию субъектов определение облагаемой базы и ставок, оставив за федеральным уровнем лишь установление общих принципов налогообложения данных субъектов;

- однозначное урегулирование права собственности в отношении различных видов природных ресурсов со всеми субъектами федерации. Это урегулирование должно включать не только обобщающую формулировку о совместной или общей собственности на те или иные ресурсы, но и режим их эксплуатации, право на налогообложение, режим использования доходов от собственности на ресурсы и т.д;

- закрепление допустимости или недопустимости переноса различных элементов экономического (в частности, налогового) бремени за пределы юрисдикции субъекта федерации.

Один из главных недостатков существующей модели бюджетного федерализма - острая вертикальная несбалансированность бюджетной системы, состоящая в значительном превышении объема фактически сложившихся расходных полномочий консолидированных бюджетов субъектов Федерации по сравнению с их бюджетной обеспеченностью.

Гипертрофированный рост расходной нагрузки на субфедеральный уровень бюджетной системы вызывает последующее перераспределение средств между звеньями этой системы, ведет к созданию встречных финансовых потоков, создает искусственную дотационность территориальных бюджетов и увеличивает число регионов-получателей финансовой поддержки. Речь идет об отказе от политики “кнута и пряника” и формировании новой, стимулирующей межбюджетной политики, перспективной как для территорий-доноров и реципиентов.

Необходимость выравнивающих трансфертов предопределяется значительной степенью дифференциации субъектов федерации по уровню экономического развития, финансовому потенциалу, бюджетным доходам на душу населения. В РФ показатель ВВП на душу населения варьирует от минимума к максимуму в пределах 14,5 раз (в Австралии 1,4 раза, Канаде - 1,8 раза, Швейцарии - 2,2 раза, Бразилии - 8,3 раза.

Действующая модель трансфертов за счет федерального фонда финансовой поддержки регионов несмотря на ее постоянное совершенствование пока не отвечает требованиям эффективного развития экономики страны как реально федеративного государства. Заложенные в основу данной модели положения не соответствуют требованиям российских реалий. Выравнивание производится практически по всей совокупности доходных источников без учета статуса этих источников. Это приводит к косвенному скрытому перераспределению доходов от фактически закрепленных или собственных источников от одного субъекта федерации другим. Тем самым ликвидируется стимул для субъектов федерации к расширению собственной доходной базы, поскольку любой прирост доходов по сравнению со средними для субъектов федерации, получающих трансферт, подлежит перераспределению. И только в том случае, если субъект федерации вообще не получает трансферт, для него прирост его бюджетных доходов над средней величиной имеет смысл, поскольку остается в его распоряжении.

Выравнивание бюджетов по уровню доходов в условиях существенной объективной дифференциации уровня доходов населения и уровня цен в регионах не ведет к реальному выравниванию финансовых возможностей регионов по обеспечению населению определенного стандартного набора государственных услуг. Попытки ввести корректировку на соотношение душевых расходов (по экономическим районам или группам регионов) однозначно заинтересовывают субъекты федерации в наращивании текущих расходов в ущерб расходам капитального характера. Учет текущих расходов и обеспечение субъектам федерации доходов, достаточных для покрытия определенного уровня расчетных текущих расходов планового периода, вносит элемент субъективизма.

Представляется целесообразным пересмотреть подход к определению трансфертов и впредь понимать под финансовым выравниванием не чисто выравнивание доходов бюджетов субъектов федерации, а финансовый механизм выравнивания финансовых возможностей представления определенного стандартного (или минимально гарантированного) уровня государственных услуг населению.

Стрежнем реформирования модели горизонтального выравнивания могло бы стать принятие Закона о бюджетном выравнивании, согласованного со всеми субъектами федерации. Именно закон, а не ежегодно пересматривающаяся методика должен регулировать принципы и механизмы предоставления регионам выравнивающих трансфертов. Таким образом, нормализация межбюджетных отношений требует создания и законодательного закрепления четкого и прозрачного механизма горизонтального выравнивания, не допускающего скрытого перераспределения полномочий и функций.

Практика трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ не только не привела к выравниванию уровня социально-экономического развития регионов, но и усугубила их различия. Зависимость регионов от помощи федерального бюджета нарастает. В этих условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивание доходной базы регионального и федерального бюджетов, ускорение социально-экономических реформ.