Российское законодательство в области туризма.

Внутреннее туристское законодательство основывается на следующих нормативных актах:

24 апреля 1994 года был принят Указ Президента Российской Федерации «О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма»[18].

22 декабря 1995 года Указом Президента Российской Федерации «О реорганизации и развитии туризма в Российской Федерации» была одобрена Концепция реорганизации и развития туризма в Российской Федерации. Главная цель концепции создание в России современного высокоэффективного и конкурентоспособного туристического комплекса, обеспечивающего, с одной стороны, широкие возможности для удовлетворения потребностей российских и зарубежных граждан в туристических услугах, а с другой - значительный вклад в развитие экономики страны, в том числе за счет увеличения количества рабочих мест, налоговых поступлений в федеральный бюджет, притока иностранной валюты, сохранения и рационального использования культурного и природного наследия

26 февраля 1996 года Постановлением Правительства Российской Федерации была утверждена Федеральная целевая программа «Развития туризма в Российской Федерации»[19]. Эта Программа основывается на законах и иных правовых актах, в ней также учтены решения и рекомендации Всемирной туристской организации (ВТО) - она положила начало фактическому государственному регулированию туристской деятельности, определила основные направления развития туристской отрасли в стране.

24 ноября 1996 года появился основной Закон в сфере туризма Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»[20]. Впервые туристскую деятельность регулирует правовой акт, обладающий высшей юридической силой. Закон определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, и регулирует отношения, возникающие при реализации прав граждан, формировании и продвижении туристского продукта, безопасности туристских путешествий, страховании жизни, здоровья и имущества туристов. Несмотря на то, что в целом Закон стал единственной правовой основой отношений в сфере туризма, его содержание требует дальнейшего совершенствования.

 В современной периодике Закон постоянно подвергается критике со стороны специалистов туристской индустрии и образования. Основные критические замечания состоят в отсутствии четкости определений основных понятий Закона[21], несоответствии части положений Закона Гражданскому Кодексу РФ и Конституции РФ, например, в части разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами[22], в противоречивости. С подобными критическими замечаниями можно согласиться и признать их полностью или частично обоснованными, однако необходимо учитывать, что в течение семи лет существования данного туристского Закона неоднократно предпринимались попытки внести изменения или дополнения, к сожалению, ни одна из них не увенчалась успехом.

Представляется, что принятие нового Закона или дополнение действующего туристского Закона могло бы принести реальную пользу в развитии туристской деятельности в Российской Федерации. 

Губенко Н.Н., Председатель Комитета Государственной Думы по культуре и туризму, считает, что весьма актуальной является консолидация нормативных актов, в которых содержатся нормы законодательства о туристской деятельности. В связи с этим своевременным становится проект нового закона о туризме как попытка создания такого комплексного нормативного акта.

Подобный проект был разработан депутатами Государственной Думы: Алексеевым А.А., Бенедиктовым Н.А., Гамзатовой Х.М., Говорухиным С.С., Губенко Н.Н., Драпеко Е.Г., Кобзоном И.Д., Никифоренко Ю.В., Омаровым Г.З., Пешковым В.П., Родионовым Ю.Н., Сафроновым В.А.,Семеновым В.О., Сорокиным Н.Е.. Если говорить о концепции самого законопроекта, то его первая задача - защитить права и интересы туристов. Вместе с тем, положения законопроекта содержат значительное число норм, направленных на защиту турфирм от недобросовестных потребителей. В проекте достаточно подробно рассмотрены вопросы гражданско-правового регулирования туристской деятельности. Приведены в соответствие с ГК РФ договорные отношения между туристом и турфирмой. Рассматриваются договора на экскурсионное обслуживания и гостиничное обслуживание. При этом все виды договорных отношений между клиентом /туристом, постояльцем, экскурсантом/ и фирмой /туристской, экскурсионной, средства размещения/ отнесены к договору возмездного оказания услуг в полном соответствии с ГК РФ.

Важным является и то, что в законопроект внесена Глава о разграничении компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования туризма.

В проекте есть нормы о финансовом обеспечении ответственности туроператоров, об обязательном медицинском страховании туристов, что решает ряд проблемных вопросов, возникших в результате применения Закона «Об основах туристской деятельности в РФ».

Тем не менее, законопроект не является полностью доработанным.
Думается, что в законопроекте недостаточно полно освещены вопросы регулирования отдельных видов туризма, например социального, спортивного, самодеятельного. К недостаткам законопроекта, возможно отнести, неприятие положений разработанных в теории туризма, например, в общих положениях при определении понятий, используемых в туризме и данном проекте, не учтены теоретические и практические наработки по основным туристским терминам. Большинство определений носят спорный характер и ранее в теории туризма не применялись.

Вызывают спор положения законопроекта о замене туриста третьим лицом, где указывается, что «не позднее десяти дней до начала путешествия турист вправе произвести замену его в путешествии на третье лицо…». В этом случае не ясно как будет решаться вопрос с заменой туриста по зарубежным туристским маршрутам, ведь вопросы получения визы и оформления выездных документов требуют значительно больше десяти дней.

Не менее спорными являются вопросы ограничения и освобождения туристской фирмы от ответственности, не внесение в общие положения договора на туристское обслуживание существенных условий ранее определенных в Законе. Названный законопроект не был подписан Президентом РФ и вновь направлен на доработку.

К настоящему моменту межфракционное депутатское объединение «Туризм России» Государственной Думы РФ подготовило очередной законопроект «О туризме и туристской индустрии»[23]. О степени разработанности и готовности проекта к принятию говорит его название. Во-первых, понятие туристской индустрии подразумевает «совокупность гостиниц и иных средств размещения, средств транспорта, объектов общественного питания, объектов и средств развлечения, объектов познавательного, делового, оздоровительного, спортивного и иного назначения, организаций, осуществляющих туроператорскую и турагентскую деятельность, а так же организаций, предоставляющих экскурсионные услуги и услуги гидов-перевозчиков». Представляется, невозможным в рамках одного акта рассмотреть вопросы правового регулирования столь разноплановых отраслей как транспорт, развлечение, размещение, общественное питание и др., без ущерба для содержания и качества правового регулирования. Во-вторых, за время существования Федерального Закона «Об основах туристской деятельности в РФ» специалисты в области туризма и туристы только начали привыкать к пониманию и использованию термина «туристская деятельность», в законопроекте предлагается новый термин для всеобщего использования – «туристская индустрия». С точки зрения стабильности развития туристской деятельности изменение основных понятий во время становления отрасли является нежелательным.

Первая попытка упорядочить стихийное, неконтролируемое развитие туризма была предпринята в 1995 году, посредством разработки плана мероприятий содержащегося в Концепции реорганизации и развития туризма в Российской Федерации, призванного обеспечить прогрессирующее становление туристкой индустрии в России. Среди основных мер развития туризма следует назвать следующие: 

- включение туризма в перечень основных направлений структурной перестройки российской экономики;

- создание нормативно - правовой базы развития туризма, соответствующей мировому опыту и правовой практике;

- формирование экономических механизмов стимулирования развития иностранного и внутреннего туризма;

- введение жесткой системы сертификации и лицензирования туристической деятельности;

- обслуживания и развития материально - технической базы отрасли.

В 1996 году в целях конкретизации и дополнения положений Концепции российское Правительство утвердило Федеральную целевую программу «Развитие туризма в Российской Федерации»[24].

В 1999 году Правительство России утверждает Мероприятия реализации второго этапа Федеральной целевой программы «Развитие туризма в Российской Федерации»[25].

11 июля 2002 г. распоряжением Правительства Российской Федерации была одобрена и принята Концепция развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года, которая «направлена на обеспечение в стране правовой, организационной и экономической среды для формирования современной туристической индустрии»[26].

В числе плановых мероприятий определенных в Программе и Концепции развития в сфере нормативно-правового обеспечения туризма предусматривались:

1. Подготовка проекта ФЗ «О туризме» для формирования правовой среды в сфере туризма. Это плановое мероприятие было реализовано 24 ноября 1996 года, когда был принят Федеральный Закон «Об основах туристкой деятельности в Российской Федерации». Однако, на сегодняшний момент поставлена новая цель - подготовка проекта нового федерального закона о туризме в Российской Федерации.

2. Подготовка проекта Постановления Правительства Российской Федерации «О мерах по развитию въездного и внутреннего туризма», которое должно стать правовой базой для стимулирования внутреннего туризма.

3. Подготовка предложений к проектам федеральных целевых, межгосударственных целевых, отраслевых и региональных программ в части касающейся развития туризма. Необходимо отметить, что разработка и принятие региональных программ развития туризма продолжается в настоящее время.

4. Создание нормативной базы стандартизации и сертификации туристских услуг. В течение первого этапа реализации программы были приняты необходимые государственные стандарты в сфере туризма и создана действующая система обязательной и добровольной сертификации туристских услуг.

5. Подготовка проектов межправительственных соглашений с зарубежными странами о сотрудничестве в области туризма. Российская Федерация является активным участником различных межправительственных соглашений в сфере развития туризма.[27]

В 2007 году был принят Федеральный Закон «О Внесении изменений в ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ», закрепивший новые механизмы государственного регулирования туристской деятельности и окончательно установивший замену лицензирования туроператорской и турагентской деятельности на финансовое обеспечение.

2.3 Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в РФ».

Несмотря на наличие специального федерального закона – ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» и около 40 законов субъектов РФ, законодательство о туризме как отдельной отрасли законодательства так и не сформировалась. Одной из главных причин этого является отсутствие четкого разграничения компетенции РФ и субъектов РФ в области туризма. Отсутствие правового регулирования на федеральном уровне приводит к тому, что субъекты РФ, восполняя правовой вакуум, устанавливают собственные формы и способы государственного контроля над деятельностью экскурсоводов, а также правила предоставления ими услуг. Это не всегда соответствует нормам федерального законодательства, а иногда создает определенные ограничения на перемещение услуг на территории РФ, что противоречит п. 3 ст. 1 Гражданского кодекса РФ. Таким образом, в настоящее время некоторые законы и правовые акты субъектов РФ противоречат федеральному законодательству, что является недопустимым при построении правового государства и противоречит Конституции РФ. [28]

Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", принятый в 1996 году, легализовал отношения в сфере туризма, оформил новую отрасль экономики. В то же время, за минувшие годы изменились социально-экономические условия и политическая ситуация в стране, а также выявились недостатки действующего закона.

Специалисты туристского бизнеса отмечают некоторые недостатки настоящего закона, которые существенно тормозят развитие этой отрасли. Так, в законе дано определение всего лишь восемнадцати основным понятиям, которых в реальной практике гораздо больше, нет четкого определения взаимоотношений туроператора и турагента. Более того, соглашения, которые заключают между собой турагенты и туроператоры, согласно Закону, отражают в основном интересы операторов.

В Законе также не оговорена правовая защита турфирм перед клиентом – как операторских, так и агентских. Если между турфирмой и клиентом наступает судебное разбирательство, то в 99 случаях из 100, суд принимает решение в пользу клиента. Это происходит потому, что права клиента защищают: закон о рекламе, о защите прав потребителей, о туризме и Гражданский кодекс РФ. Права турфирм не защищены практически ничем.
Существенным недостатком Закона является и то, что он плохо защищает отечественный туристский рынок от иностранных туристских компаний, которые создают свои представительства в нашей стране, но налогов в российский бюджет не платят, создают дополнительную конкуренцию российским турфирмам, предлагая напрямую свой турпродукт по более низким ценам. [29]

Слабым звеном ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» является и то, что предметом правового регулирования является преимущественно туроператорская и турагентская деятельность. Он не распространяется на производителей услуг в сфере туризма: гостиницы, санаторно-курортные организации, перевозчиков, экскурсионные бюро и т. д., а также не определяет специфику отношений между всеми участниками туристской деятельности. Недостатком данного закона является и противоречие его Гражданскому кодексу РФ и ФЗ «О защите прав потребителей». В частности, отдельные нормы ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» ухудшают положение туриста как потребителя по сравнению с нормами ФЗ «О защите прав потребителей», а отношения в области оказания услуг по туристическому обслуживанию определяются в законе о туристской деятельности как разновидность розничной купли-продажи. [30]

По оценкам специалистов ВТО потенциальные возможности России позволяют при соответствующем уровне развития туристкой инфраструктуры принимать до 40 млн. иностранных туристов в год, что может явиться дополнительным источником поступлений в бюджет РФ. Однако на сегодняшний день количество приезжающих в РФ иностранных гостей с деловыми, туристскими и частными делами не соответствует ее туристскому потенциалу, составляя всего 6,8 млн. человек. И это несмотря на тот факт, что государство признает туристическую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики РФ.

В целом, анализируя законодательство РФ, регулирующее отношения в сфере туризма, необходимо отметить, что для нормального правового существования турбизнеса в РФ необходимо принятие соответствующего кодифицированного закона.

В определенной степени улучшает правовую ситуацию в туристской деятельности на региональном уровне, например, Закон Краснодарского края от 25 октября 2005 года № 938-КЗ «О туристской деятельности в Краснодарском крае».