Опыт Германии решения проблем Рурской области.

Региональная политика в Руре начала проводиться с конца 1950-х гг., когда кризис охватил сначала угольную, а затем сталелитейную промышленность. По степени вмешательства государства в экономику региона выделяют три этапа региональной политики: 1) этап активного вмешательства со стороны федерального правительства, которому предшествовало пассивное следование проявлениям кризиса; 2) период активных действий земельных властей и 3) перенесение региональной политики на муниципальный уровень, то есть фактически отказ от государственной региональной политики.

Германский экономист Манфрид Шрадер (Manfried Schrader) также выделяет три этапа региональной политики[9]:

1. Послевоенное время — 1960-е гг. Этап «секторальной структурной политики» (sektorale Strukturpolitik) – технологически ориентированная программа помощи (специально разработанные технологические программы для горной промышленности, сталелитейной отрасли). Итогом этой политики стал вывод о том, что структурная политика скорее мешает, чем помогает кризисной экономике, так как снижает мобильность производительных факторов, способность к приспособлению предпринимателей и ведет к консервации уже существующей структуры.

2. Конец 1960-х — конец 1970-х гг. Этап так называемой «региональной структурной политики» (regionale Strukturpolitik). Инициативу по ее проведению взяла на себя земля Северный Рейн-Вестфалия с финансовой поддержкой федеральной власти. Это был этап реиндустриализации, то есть возрождения старой промышленности на основе новых технологий.

3. Конец 1970-х – начало XXI в. Реализуется расширенная региональная структурная политика, ориентированная на инновации, осуществляется так называемая неоиндустриализация.

Характерной особенностью Рура является то, что кризис и депрессия в регионе совпали с подъемом национальной экономики, поэтому у государства имелись достаточные финансовые возможности для разработки и реализации разнообразных региональных программ.

Несмотря на продуманные и ориентированные на перспективу антикризисные мероприятия, существует точка зрения об изначальной неэффективности региональной политики в депрессивных регионах, о провальности большинства этих мер, в Руре в частности. В настоящее время дефицит финансов вынудил правительство ФРГ пересмотреть основные положения теории региональной политики в сторону сближения ее с экономической политикой государства.

Главные цели современной региональной политики ФРГ — экономическое стимулирование эндогенного потенциала, поощрение частного предпринимательства, уменьшение ассигнований на региональную политику и сближение ее с экономической политикой, расширение полномочий местных и региональных органов власти, сведение региональной политики к районной планировке, поддержка частного капитала, мелкого и среднего бизнеса, НИОКР, создание «технологических парков», «предпринимательских зон».

Проведём анализ основных аспектов германской региональной политики в Руре. К ним относятся: поддержка стагнирующих отраслей, создание интегрированных многопрофильных концернов, стимулирование развития НИОКР, диверсификация производства, защита экологии, деятельность в образовательной сфере, мероприятия по улучшению инвестиционной привлекательности региона.

Анализируя антикризисные мероприятия, можно сделать вывод о том, что в целом по сравнению с предыдущими этапами развития региональная политика практически не изменилась. Как и прежде, государство пыталось преодолеть кризис путем протекционизма, картелирования, концентрации и диверсификации производства. На каждом этапе в силу специфики исторических и экономических условий эти меры находили свое выражение, сохраняя тем не менее неизменным содержание.

Политика протекционизма выражалась в установлении льготных таможенных пошлин, высоких внутренних цен или особого («пфенниг на уголь») налога, гарантированного сбыта и др. Все эти меры решали проблемы поверхностно, не давали развиться естественному кризису, который в условиях рынка «очистил» бы регион от излишних мощностей и позволил бы диверсифицировать промышленность. Итогом поддержки государством кризисных отраслей становилось, как правило, не сокращение, а наращивание и без того избыточного промышленного потенциала.

Региональная политика использовалась как одно из антициклических средств, призванных оттянуть и сгладить наступление очередного кризиса капиталистического воспроизводства. С этой целью в бедствующих районах государство предоставляло помощь частному капиталу для развития малорентабельных для него отраслей промышленности (горно-добывающая, металлургическая, первичная нефтепереработка) и инфраструктуры, способствовало расширению внутреннего рынка.

Следующим шагом стало создание мощного интегрированного концерна «Рурколе АГ». Германская антикризисная политика на протяжении трех этапов пыталась решить проблемы тяжелой промышленности путем концентрации, картелирования. Однако даже собственный германский неудачный опыт предыдущих лет не стал препятствием для повторения ошибок. Несомненно, государству было легче контролировать распределение средств, оценивать результаты региональной политики во взаимодействии с крупным полугосударственным концерном. Однако без внимания оставался тот факт, что без этих средств и помощи концерны оказались бы неконкурентоспособны. Создание государственного концерна «Рурколе АГ» и других аналогичных гипертрофированных, нерыночных структур загоняло кризисные явления в экономике региона в жесткие рамки. Такие концерны нежизнеспособны в условиях свободной рыночной конкуренции. Несмотря на некоторые положительные результаты от существования таких объединений, проблемы преодоления кризиса они не решили, а только оттянули его наступление. Объединение предприятий разного профиля, которые в обычных условиях не пошли бы на такой шаг, привело к размыванию активов профильных отраслей. Логика экономистов очевидна: инновационные отрасли помогут модернизировать устаревшую, неконкурентоспособную тяжелую промышленность. Однако ожидаемого импульса роста отрасли «третичного» и «четвертичного» секторов экономики не дали.

Стимулирование диверсификации промышленности привело к обратному эффекту. Крупные концерны, специализировавшиеся прежде на добыче угля и сталелитейной промышленности, переквалифицировались на более прибыльное производство. В общем объеме продаж «стальных магнатов» Рура — Тиссена, Круппа и Маннесмана — на долю продукции черной металлургии к концу 1980-х гг. приходилось не более трети. «Маннесман» прекратил угледобычу, перенес акцент на отрасли «хай-тек» — машиностроение, электронику, производство гидравлических систем, строительство ультрасовременных промышленных объектов, причем преимущественно в южной части ФРГ. «Тиссен» и «Крупп» резко расширили масштабы своей зарубежной деятельности. Таким образом, диверсификация рурских концернов почти не оказала воздействия на экономику самого Рура, который по-прежнему остается «районом бедствия» с высоким уровнем безработицы.

В конце 1990-х гг. были объединены концерны «Тиссен» и «Крупп». В наследство от прежних владельцев новое объединение получило долги на сумму более 8 млрд евро. Около двух миллиардов евро этого долга возникло за счет приобретения новых предприятий (например, американской фирмы по производству лифтов).[10] Для сокращения задолженности одним из первых мероприятий была запланирована продажа убыточных, не относящихся к основному производству предприятий сферы услуг и т. д. Показательным является тот факт, что в данной ситуации, тяжелой для традиционных гигантов рурской индустрии, государство занимает выжидательную позицию и не вмешивается во внутренние дела концернов. Это подтверждает мнение о том, что инструменты региональной политики меняются. Фактически государство, отказавшись от поддержки крупных концернов, признало неэффективность и тупиковость этого пути развития.

Кроме того, Германию затронула проблема урегулирования межбюджетных отношений. Введение различных финансовых льгот для регионов — ареалов помощи в рамках государственной региональной и промышленной политики способствовало усилению конкуренции между ними, «спекуляции» на рынке инвестиционных льгот, при которой местные органы власти стремились любой ценой привлечь филиалы крупных компаний. Появление предприятий новых отраслей не только не смягчило острого структурного кризиса старых отраслей промышленности, но и усугубило сложные социальные проблемы угольно-металлургических районов, на решение которых изначально и была направлена региональная политика.

Предоставляемыми в рамках стабилизационных мероприятий льготами в кризисных регионах воспользовались многие крупные фирмы, открывшие свои филиалы в ареалах помощи. Однако ожидаемого эффекта диверсификации данный аспект региональной политики не дал. Искусственное вживление в отраслевую структуру изначально чуждых данным регионам автомобильной, электронной, электротехнической и других отраслей промышленности не внесло качественных изменений. Данные отрасли так и не стали импульсами роста, не заменили стагнирующую промышленность. Крупные компании, ориентированные на новые направления, учитывая комплекс проблем (безработица, дефицит земли, плохая экология), не размещали свои филиалы в очагах кризиса, на которые акцентировала свое внимание региональная политика властей, а располагались в близлежащих, более благополучных регионах. Предоставление практически безвозмездных кредитов, субсидий, льгот породило иждивенческую психологию у руководителей предприятий — объектов помощи. При составлении бюджета на следующий год они отдельной строкой в рамках предполагаемой прибыли прописывали сумму ожидаемых дотаций. Региональная политика, вместо того чтобы стимулировать стагнирующие отрасли хозяйства развиваться более динамично, осваивать новые рынки сбыта и новые технологии, выступала гарантом от экономических потрясений, что еще больше усугубляло проблемы.

Эта политика способствовала не выравниванию, а дальнейшему росту внутренних экономических и социальных различий между старыми частями этих районов, продолжающими переживать острый кризис, и значительно более благоприятными центрами и подрайонами, ставшими главными объектами филиализаций.

Интернационализация и рост экспансии транснациональных компаний ведут к ослаблению возможностей национального государства осуществлять региональное планирование. Местные органы власти имеют скудную собственную экономическую базу, поэтому зависимы от крупного капитала как главного работодателя и инвестора. Отсюда следует неспособность самостоятельных социально-экономических преобразований и обострение борьбы местных властей за привлечение филиалов, штаб-квартир и исследовательских центров крупных фирм. Таким образом, на примере Рура можно сделать вывод, что очередное широко разрекламированное как панацея от депрессии мероприятие региональной политики потерпело провал.

Для Рура была разработана система так называемых узлов и осей развития, основанная на использовании сети городской электрички. Предусматривалась упорядоченная концентрация производительных сил в ведущих железнодорожных узлах, имеющих достаточный уровень развития инфраструктуры, торговли, транспорта и являющихся региональными центрами среднего и высшего уровня (по функциям снабжения, числу предоставленных рабочих мест и т. д.). Цель выделения таких узлов и осей развития — ограничение бесконтрольного расползания полицентрической рурской агломерации и предохранение от поглощения застройкой и без того немногочисленных зеленых массивов, а также содействие развитию менее заселенных периферийных районов.

Отдельного рассмотрения заслуживает попытка создания на территории депрессивных регионов технологических, инновационных парков. Данное мероприятие задумывалось как попытка преодолеть разрыв между научным изобретением и внедрением его в производство. Новейшие достижения науки и техники должны были помочь устаревающей тяжелой промышленности преодолеть технологическое отставание, стать конкурентоспособной. Было решено использовать инфраструктуру, научный потенциал Рурской области для создания инновационных парков. Однако, несмотря на колоссальную помощь государства, решить проблему технологического отставания и неконкурентоспособности в полном объеме не удалось.

Существуют различные мнения о результатах существования технологических парков в старопромышленных регионах.

Э. Штаудт считает, что научная сфера подчиняется законам рынка и именно рынок предопределяет интенсивность и направленность технического прогресса. Главный порок концепции парков, по его мнению, заключается в том, что они игнорируют законы рыночной экономики, поэтому не только не способны решить поставленных проблем, но и неизбежно порождают новые. Научная сфера, внедряясь в рыночную экономику, должна исходить из принципа экономической целесообразности.[11]

Все государственные программы помощи, в чем бы они ни выражались, принимаются в условиях дефицита средств и поэтому неизбежно имеют избирательный характер. В условиях слабости прогностической базы, предвзятости экспертов, склонности к конформному поведению предпринимателей этот выбор приводит к тому, что в фокусе поощрения оказывается крайне узкий круг направлений.

Следствием поддержки слабых предприятий стала их консервация. В итоге сильные, активные предприятия, действующие в условиях жесткой конкуренции, не получили поддержки государства. Зато стабильная, долговременная опека со стороны государства лишила переживающие кризис отрасли стимулов и способности выживать в конкурентной борьбе.

Разработчики инновационной политики в Рурской области и других старопромышленных регионах не учли важного момента: отрасли тяжелой промышленности не являются массовыми потребителями новых технологий. Поэтому большая часть открываемых и поддерживаемых государством в технологических парках фирм не могут обеспечить технологического прорыва даже в узкой отрасли специализации.

Исследователи выделяют определенные условия для успешного осуществления инновационной политики в регионе:[12]

- присутствие научно-исследовательского учреждения высокого класса,

- наличие квалифицированных специалистов,

- возможность приобретения или найма в аренду на льготных условиях земельного участка или производственных помещений,

- наличие зрелой технологической инфраструктуры и развитой индустрии деловых услуг,

- доступ к источникам рискового капитала.

При выборе места размещения фирмы необходимо стремиться к тому, чтобы она органично вписывалась в исторически сложившуюся отраслевую структуру региона. Для внедренческих фирм, которые в основном выпускают инвестиционные товары, важно встроиться в технологический процесс местных производителей.

Государство, вмешиваясь в условиях рыночной экономики в хозяйственную жизнь региона, нарушило в итоге естественную конкуренцию между отраслями, фирмами, предприятиями. Предоставляемая помощь была направлена на поддержку только определенных отраслей, а в пределах отрасли — на наиболее крупные предприятия с высокой долей государственной собственности. Мелкий и средний бизнес, который изначально планировалось стимулировать и который несет в себе мощный заряд для оздоровления экономики, был поставлен в неравные условия по сравнению с крупным.

Таким образом, на примере инновационной политики, как способа преодоления технологического отставания, можно наглядно убедиться в нецелесообразности заимствования, копирования зарубежного опыта. Германия и другие европейские страны пытались создать на своих территориях аналог Силиконовой долины США. Однако специфические местные условия не позволили совершить революционный прорыв в области новейших технологий. Инновационная региональная политика не достигла ожидаемых результатов и была пересмотрена в сторону уменьшения субсидий.

В то же время, несмотря на слабую эффективность региональной политики, нельзя оценивать ее однозначно как негативную. Эффективность региональной политики не поддается количественному измерению (уровень безработицы, душевого ВНП, сальдо миграций). В условиях отсутствия региональной политики пространственные диспропорции были бы еще острее, что региональная политика оказывает косвенное воздействие и вносит существенный вклад в единство страны, достижение социальной стабильности, снижение уровня преступности, сокращает зависимость государства от ввоза. Таким образом, изменение методов и форм проведения региональной политики свидетельствует не об ее упадке, а о идущей адаптации к новым условиям функционирования.

Анализируя все предпринимаемые сегодня меры антидепрессивной региональной политики на Урале, можно сравнить современное положение Урала с первым этапом антикризисных мероприятий в Руре, когда акцент делался на поддержку уже существующих производств. Чтобы избежать ошибок, которые допустили политики Рура, необходимо не только восстанавливать промышленность, но и внедрять новейшие технологии, делать ее конкурентоспособной, определить свою нишу в производстве, системно осуществлять уникальные разработки. Сильно затрудняют прогрессивные мероприятия традиционные «болезни» российской экономики: инерционность менталитета, затянувшийся переход к рыночным отношениям, коррумпированность, общегосударственная нестабильность.

В современной ситуации очень важно создать инвестиционную привлекательность региона, акцентируя внимание прежде всего на его достоинствах и его потенциале, а не на кризисных явлениях. Следует учитывать зарубежный опыт антидепрессивной региональной политики, которая до последнего десятилетия оперировала макроэкономическими показателями. Неудачи данного подхода заставили политиков спуститься на уровень конкретного региона, муниципалитета, предприятия. Государство не должно напрямую вмешиваться в условиях рынка в деятельность хозяйствующих субъектов. Роль государства в российских условиях должна сводиться к обеспечению экономической стабильности, созданию жесткой правовой базы, улучшению имиджа, инвестиционной привлекательности. Региональная политика может выражаться в добровольном объединении субъектов для координации деятельности, в сотрудничестве руководителей крупных предприятий по недопущению форс-мажорных обстоятельств, особенно в социальной сфере, на подведомственных территориях (массовая безработица, миграция трудоспособного населения, повреждение жизненно важных коммуникаций).