История бюрократии как социального института

Бюрократия как специфическая группа людей, занимающих властные позиции в обществе, определенный тип и характер взаимоотношений между ними, система норм и правил поведения, своеобразный стиль руководства и образ жизни, наконец, как социальный институт зародилась в глубокой древности на заре государства и зачатков политической системы. Величайшие цивилизации древности Египет времен строителей пирамид, крито-микенская культура, Шумер, так называемая «III династия Ура» классические образцы бюрократической структуры, достигшей наивысшего расцвета в условиях централизованно-командного управления. Специалисты сходятся во мнении, что элементы бюрократических отношений присутствуют, В той или иной степени, в любой системе управления.

Общие интересы бюрократов подталкивают их к солидарным действиям и сотрудничеству. Они стоят на страже своих корпоративных интересов, оказывая членам своей социальной страты явную и неявную поддержку. В результате возникает не только разветвленная бюрократическая система управления, но и совершенно особый социокультурный феномен корпоративная культура и этика бюрократии.

Исторический опыт развития государственно-политических систем показывает, что общество тяготеет к динамичным, подвижным формам управления, не только противостоящим, но и сосуществующим с бюрократическим консерватизмом. В то же время история знает немало примеров, когда в силу обстоятельств чаша весов склонялась в сторону тотальной бюрократизации управленческого аппарата. Подобные структуры управления не только нежизнеспособны, но, что еще страшнее, пытаются конкурировать на управленческом рынке, вытесняя, поглощая или подчиняя себе небюрократизированные организации.

Социологическая трактовка бюрократии

Первоначально термин «бюрократия» использовался Вебером для обозначения рациональной организации, предписания и правила которой создают фундамент эффективной работы и позволяют бороться с фаворитизмом. По мнению Вебера, жестко формализованный характер бюрократических отношений, четкость в распределении ролевых функций, личная заинтересованность бюрократов в достижении целей организации приводят к принятию своевременных и квалифицированных решений, основанных на тщательно отобранной и проверенной информации.

Идеальный тип управления организацией, разработанный Вебером, представляет собой наиболее эффективную машину управления, основанную на строгой рационализации. Ее характеризуют жесткая ответственность за каждый участок работы, координация во имя достижения организационных целей, оптимальное действие безличных правил, четкая иерархическая зависимость.

По мнению американских социологов (Р. Мертон и А. Гоулднер) наиболее распространенной дисфункцией, порождаемой бюрократией, является перенос акцента с целей деятельности на ее средства, в результате чего жесткая иерархия, неукоснительное исполнение инструкций, строгая дисциплина и т.п. превращаются в тормоз на пути рациональности. Иными словами, рациональное устройство воспроизводит внутри себя элементы иррационального.

В модели Мертона деятельность бюрократии начинается с требований контроля над элементами социальной структуры организации. Эти требования сводятся к попытке выработать нормы необходимого поведения членов организации и мотивацию на выполнение порученных заданий. В этих условиях руководитель-бюрократ начинает заботиться, прежде всего, о безопасности своего положения (сохранении статусаь и карьере), в связи с чем, предпочитает опираться на формальные правила и формальную власть. За правилами он не видит реальных исполнителей и все более утрачивает контроль над ситуацией, что заставляет его еще больше заботиться, об упрочении и защите своего служебного положения.

Развивая идеи М. Вебера, американский социолог А. Гоулднер – выделил в современном обществе два типа бюрократии

– представительную (здесь власть опирается на знания и умения)

– авторитарную (при которой бюрократия возникает вследствие дисфункций, когда повиновение превращается в самоцель, а власть узаконивается самим фактом пребывания в должности).

Аппаратная бюрократия

Со времени изучения бюрократии Вебером она претерпела существенные изменения, развиваясь вместе со структурами организаций. В настоящее время различают три вида бюрократии.

Аппаратная (классическая) бюрократия полностью соответствует модели Вебера. При таком типе бюрократии работники управления весьма мало используют профессиональные знания, поскольку их основная обязанность – выполнение общих управленческих функций. Такому чиновнику-бюрократу все равно, чем руководить, ибо он владеет навыками и знаниями общего управления в очень узкой области, ограниченной рамками своей роли в организации.

Главным достоинством аппаратной бюрократии является стабильность функционирования организации и работы органов ее управления. Четкое разделение труда, стандартизация и унификация всей деятельности снижают вероятность ошибок и, следовательно, в значительной степени сокращают время ролевого обучения работников управления. Формализация обеспечивает стабильность и слаженность работы, а централизация гарантирует надежность управления.

Вместе с тем аппаратной бюрократии присущи весьма существенные недостатки, самым главным из которых следует признать опасность возникновения бюрократизма. Кроме того, в условиях аппаратной бюрократии отсутствует достаточная мотивация, а умственные способности и психологические особенности работников учитываются и используются не полностью. Наконец, аппаратная бюрократия неэффективна в изменяющихся условиях и при возникновении нестандартных ситуаций, поскольку зачастую принимает неадекватные и несвоевременные управленческие решения.

Классическая (аппаратная) бюрократия составляет основу управления в министерствах, ведомствах и большинстве учреждений государственного или муниципального управления, а также может быть основой организаций со стабильной структурой и мало изменяющимися отношениями с внешней средой.