Общие механизмы, направленные на повышение качества регулирования, действующие в России

 

Все методы, так или иначе направленные на контроль за качеством принимаемых нормативных актов, можно разделить на две группы:

· общие процедуры, которые должны соблюдаться для всех нормативных актов;

· специальные процедуры. В данном случае речь идет прежде всего о процедурах, введенных законом «О техническом регулировании». Мы считаем, что модель, заложенная в данном законе, является хотя и не идеальной, но приближенной к системе, обеспечивающей существенное повышение качества регулирования. Поэтому анализу положений данного закона и вопросам его практического применения посвящен отдельный параграф.

Общие процедуры можно рассматривать как систему «фильтров», действующих на разных стадиях процесса принятия решений – на стадии разработки и принятия нормативных актов разного уровня, введения их в действие. Для разных типов нормативных актов действуют разные процедуры.

 

Судебный надзор

 

В настоящее время реально основная роль по проверке соответствия принимаемых нормативных актов действующему законодательству принадлежит судебной системе.

Система судебного надзора за единообразием законотворческой и правоприменительной деятельности в Российской Федерации состоит из нескольких уровней.

Конституционный контроль. На федеральном уровне единственным органом конституционного контроля является Конституционный суд Российской Федерации. Он решает исключительно вопросы права и разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:

· федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;

· конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

· договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

· не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

Правом на обращение в Конституционный суд для возбуждения конституционного судопроизводства обладают Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Также Конституционный Суд проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, по жалобам граждан на нарушение их конституционных прав и свобод и по запросам судов.

Наконец, Конституционный суд – это единственный орган, который имеет право давать официальное толкование Конституции РФ (ст. 125 Конституции РФ, ст.ст. 1, 3, 36 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-фкз «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Конституционный (уставный) контроль на уровне субъектов Российской Федерации. На уровне субъектов РФ действуют конституционные или уставные (в зависимости от правового статуса субъекта федерации) суды, полномочия которых схожи с полномочиями Конституционного суда Российской Федерации. Однако, если Конституционный суд действует (1) на территории всей России, (2) в пределах вопросов, относимых к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, и (3) оценивает соответствие вышеперечисленных актов Конституции РФ, то конституционные (уставные) суды субъектов РФ действуют на территории только одного субъекта РФ и разрешают дела о соответствии конституции или уставу субъекта законов и иных нормативных правовых актов, принятых по вопросам исключительного ведения данного субъекта РФ.

Нормативный контроль судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Арбитражные суды и суды общей юрисдикции также играют определенную роль в осуществлении контроля за единообразием нормотворческой деятельности органов законодательной и исполнительной власти всех уровней, а также органов местного самоуправления.

В силу положений ст. 11 Гражданского процессуального кодекса РФ (ГПК РФ) и ст. 13 Арбитражного процессуального кодекса РФ (АПК РФ) арбитражные или общие суды, установив при разрешении конкретного дела, что нормативный правовой акт не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяют нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу. При этом, в соответствии с ч. 3 ст. 13 АПК РФ и Постановлением Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 № 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, если при рассмотрении конкретного дела суд придет к выводу о несоответствии закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом деле, Конституции Российской Федерации, суд обязан обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона.

Использование судебных механизмов при осуществлении нормативного контроля со стороны прокуратуры, органов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления и общественности. Еще один способ участия судов в надзоре за единообразием законотворческой деятельности закреплен в главе 24 ГПК РФ «Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части».

Суд возбуждает подобное дело по заявлению гражданина или организации, считающих, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также по обращению прокуратуры. В случае, если нормативным актом нарушается компетенция Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления или главы муниципального образования, эти органы или должностные лица тоже вправе обратиться в суд с заявлением о признании такого акта противоречащим закону полностью или в части.

В соответствии со ст.ст. 24, 26 и 27 ГПК РФ Верховный суд российской Федерации рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и иных федеральных органов государственной власти, Верховный суды республики, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономного округа рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а районные суды рассматривают дела об оспаривании всех остальных нормативно-правовых актов.

Надзор за единообразием правоприменительной практики. Помимо участия в осуществлении контроля непосредственно за нормотворческой деятельностью, Верховный суд РФ и Высший Арбитражный суд РФ дают разъяснения по вопросам применения норм права в судебной практике, которые многими специалистами признаются обязательными для всех нижестоящих судов. Таким образом осуществляется судебный надзор за единообразием применения законодательства на всей территории Российской Федерации.

       Таким образом, в соответствии с действующим законодательством судебная власть имеет весьма широкие полномочия по отмене нормативных актов, не соответствующих Конституции РФ или федеральным законам. Однако объективно судебный механизм контроля является хотя и необходимым, но явно недостаточным для предотвращения принятия нормативных актов, ущемляющих права граждан или юридических лиц и/или являющихся незаконными.

В целом, положение судебной власти в процессе нормотворческой деятельности можно назвать довольно пассивным. С одной стороны, это соответствует демократической теории разделения властей, которая стоит в основе государственной системы управления в России, а с другой стороны, резко сужает возможность судьи непосредственно воздействовать на законодателя с целью унификации системы регулирования. Это нелогично, так как именно судья, повседневно применяя действующие нормы, имеет более точное представление о правовых коллизиях и пробелах в законодательстве. Однако единственным случаем, когда суд может выступать в качестве инициатора рассмотрения дела о признании нормативного акта недействующим, – это запрос в Конституционный суд РФ о проверке конституционности закона, подлежащего применению в конкретном деле. Дела же о признании недействующими нормативных правовых актов всех других видов возбуждаются только по инициативе других лиц.

Другая важная проблема связана с тем, кто может быть инициатором отмены того или иного нормативного акта в судебном порядке. Заявителем, как правило, может быть только лицо, прямо и непосредственно пострадавшее от незаконного нормативного акта. Причем заявителю придется доказывать, что ему был нанесен ущерб вследствие принятия того или иного нормативного акта. Таким образом, очевидный факт противозаконности нормативного акта сам по себе не может стать предметом судебного разбирательства. Такие иски сразу отклоняются судами на том основании, что судебный процесс не предусматривает возможности «абстрактного нормоконтроля».

Еще одной проблемой, которая в определенной мере сведет на нет даже предоставление судам более широких полномочий в сфере нормативного контроля, является общая гражданская пассивность судей. В стране не хватает судейских кадров, поэтому действующие судьи перегружены работой, им не хватает времени даже для соблюдения процессуальных сроков по текущим делам. Большинство гражданских дел в судах общей юрисдикции длятся более года, а иногда и по 2, 3, 5 лет, и не всякий судья пойдет на дополнительное затягивание процесса, которое неминуемо последует, если он направит запрос в Конституционный суд, производство в котором также не отличается оперативностью. Поэтому можно предположить, что даже при законодательном закреплении более активной роли судов в сфере надзора за единообразием законодательства, подавляющее большинство судей не воспользуется предоставленными им возможностями.

Нельзя сбрасывать со счетов и длительность судебного разбирательства. Даже если иск об отмене того или иного нормативного акта подается сразу после его вступления в силу, судебный процесс неминуемо займет несколько месяцев, а то и лет.

 

 «Фильтры» в системе законодательной власти

В рамках законодательной власти основной фильтр, который может ограничивать принятие «некачественны» законов, обеспечивается последовательным принятием федерального закона Государственной Думой, его последующим утверждением Советом Федерации и подписанием Президентом. Соответствующие правила установлены на уровне Конституции РФ. Причины, по которым Совет Федерации отказывается утверждать тот или иной закон, а Президент его подписывать, могут быть весьма разнообразны.

Порядок внесения законопроектов в Государственную Думу, их рассмотрения и принятия регулируется Регламентом Государственной Думы, утвержденный Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года N 2134-II ГД (последние изменения внесены 23 мая 2003 года). Регламент оговаривает вопросы, связанные с обеспечением «юридической чистоты» законопроекта (в частности, обязательность экспертизы законопроектов со стороны Правового управления Аппарата Государственной Думы). Кроме того, в Регламенте заложены определенные меры по обеспечению публичности обсуждения законопроектов, учету мнения заинтересованных сторон.

Однако в целом процедура принятия федеральных законов, описанная в Регламенте Государственной Думы, не гарантирует от принятия законов, имеющих негативные социально-экономические последствия. Во-первых, в этом документе жестко оговорена необходимость только юридической экспертизы. Так, финансово-экономическое обоснование требуется только для законопроектов, реализация которых требует материальных затрат (при этом на практике в качестве материальных затрат рассматривается, как правило, только необходимость прямого финансирования из государмтвенного, а отнюдь не дополнительные издержки, которые вынуждены нести хозяйствующие субъекты или потребители). В соответствии с Конституцией только при наличии заключения Правительства Российской Федерации могут быть внесены законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Соответственно для других законопроектов заключения Правительства строго обязательным не является.

Во-вторых, все механизмы, связанные с публичностью обсуждения законопроектов, фактически не являются обязательными. Вопрос, с кем консультируется Дума при разработке и принятии того или иного закона, полностью оставлен на усмотрение соответствующих комитетов.

В-третьих, и это самое главное, Регламент Государственной Думы является документом, принятым самой Думой. Несоблюдение Регламента не является препятствием к принятию законов – Дума имеет право по своему усмотрению отступать от принятого регламента. Если первые два недостатка системы могут быть устранены путем внесения соответствующих изменений в регламент, последняя проблема неустранима, поскольку положение о том, что Государственная Дума сама определяет порядок собственной работы закреплено в Конституции РФ.

 

«Фильтры» в системе федеральных органов исполнительной власти

           

В системе федеральных органов исполнительной власти существует несколько процедур, так или иначе направленных на повышение качества регулирующих решений, принимаемых нормативными актами разного уровня. Процедуры связаны с деятельностью Правительства в качестве субъекта законодательной инициативы, с принятием постановлений и распоряжений Правительства в пределах его компетенции, с принятием нормативных документов отдельными федеральными органами исполнительной власти.

       Общие полномочия Правительства по регулированию социально-экономической деятельности определены Конституций РФ и Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изменениями, внесенными 31.12.1997 и 19.06.2004).

Более детально вопросы подготовки и рассмотрения проектов нормативных актов регулируются Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. №260. Надо отметить, что в новом Регламенте Правительства вопросы подготовки нормативных актов разного уровня прописаны более подробно, чем в предыдущей версии этого документа.

В частности, Регламентом Правительства предусмотрены:

· Общая норма, в соответствии с которой проекты актов, требующих решения Правительства, вносятся в Правительство с пояснительной запиской, содержащей необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений (п. 53 Регламента);

· Система согласований вносимых нормативных актов с органами исполнительной власти по вопросам их компетенции. При наличии разногласий проводятся согласительные совещания. Проект акта Правительства может быть внесен в Правительство с разногласиями только вместе с протоколом согласительного совещания и подлинниками замечаний, подписанными соответствующими руководителями, имеющими разногласия (пп. 57-59 Регламента);

· Проекты федеральных законов, указов Президента Российской Федерации нормативного характера и постановлений Правительства после их согласования и до внесения в Правительство направляются на заключение в Министерство юстиции Российской Федерации, которое дает оценку проекта нормативного акта на предмет его соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений, а также соблюдения правил юридической техник (п.60 Регламента);

· Проекты нормативных актов, оказывающих влияние на доходы или расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов направляются на заключение в Министерство финансов, а проекты нормативных актов, регулирующих отношения субъектов предпринимательской деятельности или их отношения с государством, а также оказывающих влияние на макроэкономические показатели развития страны - в Министерство экономического развития и торговли.

Вопросы, связанные с подготовкой законопроектов в органах исполнительной власти, конкретизированы в Постановлении Правительства РФ от 15 апреля 2000 года N 347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» (с изменениями на 20.08.2004) и Постановлении Правительства РФ от 02.08.2001 N 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» (с изменениями на 20.08.2004).

       Для методического обеспечения законотворческого процесса приказом Министерства юстиции Российской Федерации и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации от 10 января 2001 года N 3/51 утверждены «Методические правила по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти». Правила носят достаточно общий характер и фактически еще раз повторяют, какие документы и в каком порядке должны готовиться при разработке законопроекта. В предыдущей главе излагалось, насколько подробными являются методические материалы по подготовке отчета о регулирующем воздействии в Австралии. Для сравнения приведем выдержку из «Методических правил» Минюста, описывающую, как готовить документы, сопровождающие законопроект (врезка 2.1).

 

Врезка 2.1.Подготовка документов, прилагаемых к законопроекту (выдержка из «Методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти»)

 24. К тексту законопроекта прилагаются: пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование, проект распоряжения Правительства Российской Федерации о внесении законопроекта в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и назначении официального представителя Правительства Российской Федерации при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания Российской Федерации.

25. В пояснительной записке к законопроекту требуется в краткой форме изложить следующие сведения:

- обоснование необходимости разработки законопроекта;

- предмет, цели и основные положения законопроекта;

- условия реализации законопроекта;

- прогноз социально-экономических и иных последствий реализации законопроекта, его место в системе действующего законодательства;

- перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или разработке в связи с принятием данного законопроекта.

26. В случае разработки законопроекта, реализация которого потребует финансовых или материальных затрат, необходимо вместе с законопроектом представить его финансово-экономическое обоснование.

Обоснование должно основываться на тщательном финансовом, экономическом, статистическом анализах и содержать точные расчеты и сведения об источниках финансирования реализации законопроекта на текущий и (или) последующие годы.

       В целом следует отметить, что в структуре исполнительной власти действующие процедуры направлены, прежде всего, на обеспечение «юридической чистоты» разрабатываемых документов, но не из экономической целесообразности. Требования к обоснованию последней носят предельно общий характер.

       Кроме того, существует та же проблема, что и в органах законодательной власти: нарушение процедур не является абсолютной гарантией того, что нормативный акт не будет принят.

       Помимо процедур, действующих в процессе подготовки проектов нормативно-правовых актов, для актов органов исполнительной власти есть два дополнительных «фильтра», которые могут привести к их отмене (невступлению в силу).

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации.  

Для нормативных актов «низшего порядка» определенным фильтром служила их регистрация в Министерстве юстиции. На основании п. 5 ст. 6 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1313, Минюст осуществляет государственную регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также актов иных органов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В соответствии с п. 10 Указа Президента от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» те нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, которые подлежат государственной регистрации, но ее не прошли, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Фактически решение о том, подлежит какой-либо ведомственный нормативный акт государственной регистрации или нет, принимает Министерство юстиции РФ. В соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, Минюст осуществляет регистрацию ведомственных нормативно-правовых не только в заявительном порядке, когда соответствующий орган исполнительной власти сам предоставляет нормативный акт на государственную регистрацию, но и принудительно. Согласно подпункту 15 п. 7 Положения Минюст осуществляет проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти по отбору нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации, и при необходимости запрашивает нормативные правовые акты в целях их государственной регистрации. Запросы Минюста обязательны для исполнения.

При отказе в государственной регистрации Минюст возвращает нормативно-правовой акт издавшему его органу с указанием причин отказа. В течение 10 дней со дня получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта, в регистрации которого отказано, и направляет его копию обратно в Министерство юстиции.

В отношении нормативных актов субъектов РФ Минюст проводит юридическую экспертизу на предмет их соответствия федеральному законодательству (подпункт 17 п. 7 Положения о Минюсте). При выявлении в акте положений, не соответствующих Конституции Российской Федерации и (или) федеральному законодательству, в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший акт, направляется экспертное заключение для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений. Экспертное заключение может быть также направлено в прокуратуру соответствующего органа для последующего обжалования нормативного акта в судебном порядке.

К плюсам механизма регистрации нормативных актов в Минюсте относится, безусловно, его превентивный характер. При прочих равных условиях акт, содержащий грубые нарушения действующего законодательства, просто не вступает в силу.

Однако эффективность этого способа ограничения ведомственного нормотворчества также оставляет желать лучшего. Во-первых, критерии регистрации достаточно расплывчаты. Хотя Минюст и имеет право затребовать любой нормативный акт для проверки, есть риски, что часть актов, подпадающих под установленные критерии, все равно «проскочит» через данный фильтр. Очень часто Минюст возвращается к вопросам оценки допустимости регистрации того или иного акта не по собственной инициативе, а с подачи заинтересованных лиц. С нашей точки зрения, целесообразно было бы наделить соответствующий орган полномочиями по регистрации всех нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, применимых вне самих органов исполнительной власти.

Во-вторых, Минюст проверяет исключительно «юридическую чистоту» нормативно-правового акта, а не его экономическую целесообразность. Нередки случаи, когда нормативные акты, которым было отказано в регистрации, несколько видоизменялись, но при этом проблема их негативного воздействия на хозяйствующих субъектов отнюдь не решалась.

       Таким образом в системе исполнительной власти, также как и в системе власти законодательной, в настоящее время не предусмотрено эффективных механизмов учета социально-экономических последствий вводимого регулирования и рассмотрения альтернативных вариантов решения проблемы. Существующие «фильтры» являются необходимыми, но отнюдь недостаточными для повышения качества регулирующих решений.

 

Функции федерального антимонопольного органа

       В структуре органов исполнительной власти существует один «фильтр», направленный на проверку не только «юридической чистоты», но и экономического содержания нормативных актов.

В соответствии со ст. 12 Федерального закон от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» федеральный антимонопольный орган вправе выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления и иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям, а также их должностным лицам предписания:

· об отмене или изменении принятых ими актов, противоречащих антимонопольному законодательству;

· о прекращении нарушений антимонопольного законодательства;

· о расторжении или об изменении соглашений, заключенных ими и противоречащих антимонопольному законодательству;

· о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции

Предписания антимонопольного органа являются обязательными для исполнения в соответствии с законом.

Требования к актам и действиям органов государственной власти в части неограничения конкуренции определены ст.ст. 7-8 закона «О конукренции…».

Основанием для возбуждения и рассмотрения дел, принятия решений и выдачи предписаний антимонопольным органом являются представления государственных и местных органов власти и самоуправления, заявления организаций и физических лиц, а также инициатива антимонопольного органа (п. 1.1 Правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, утвержденных приказом ГАК России от 25.07.1996 № 91 с изменениями на 25 ноября 2003 года).

Решение или предписание антимонопольного органа может быть обжаловано в течение трех месяцев. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные наделенные функциями или правами указанных органов власти органы или организации (их должностные лица) обжалуют решения и предписания федерального антимонопольного органа в арбитражном суде (ст. 28 Федерального закона от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»).

В случае неисполнения предписания федерального антимонопольного органа на виновных должностных лиц в системе государственной службы (это все органы, кроме местного самоуправления) могут быть наложены дисциплинарные взыскания вплоть до освобождения от занимаемой должности в соответствии с Указом Президента РФ от 06.06.1996 № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы». Однако в самом законе «О конкуренции…» санкции за нарушение соответствующих статей не прописаны. Достаточно затруднен и процесс компенсации вреда хозяйствующим субъектам, пострадавшим от решений/действий должностных лиц, ограничивающих конкуренцию.

 

       Само по себе наличие соответствующих полномочий у федерального антимонопольного органа представляется чрезвычайно важным. Именно конкурентное законодательство составляет основу реформы регулирования во многих странах, именно на него опирается система анализа регулирующего воздействия.

       В России следует отметить две проблемы, связанные с применением данного механизма. Во-первых, положения закона «О конкуренции…» распространяются только на акты, действия и соглашения федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Они не применяются к законодательству. Не очень понятно, насколько подпадают под действие статей 7 и 8 закона «О конкуренции…», например, действия Центрального Банка (входит ли он в состав «иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций»). Во-вторых, существуют проблемы правоприменения: недостаточная активность федерального антимонопольного органа в данной сфере и отсутствие значимых санкций к нарушителям. В- третьих, антимонопольные органы вступают в игру уже после принятия нормативных актов. Иными словами, существует та же проблема, что и в случае судебного обжалования: пока идет рассмотрение дела, соответствующий нормативный акт продолжает действовать. Хотя сроки рассмотрения дел в антимонопольном органе не так велики, как в суде, но все равно среднее рассмотрение занимает несколько месяцев. С учетом того, что фактически не отработаны процедуры компенсации вреда хозяйствующим субъектам, пострадавшим вследствие нарушений антимонопольного законодательства, можно констатировать, что наличие подобного «фильтра» полностью не решает проблему ограничивающих конкуренцию регуляций.

       С нашей точки зрения, положения антимонопольного законодательства, направленные на недопущение действий государственных органов, в частности, принятия нормативных актов, ограничивающих конкуренцию, нуждаются, во-первых, в некоторой конкретизации и расширении, в частности по вопросу санкций за их неисполнение и компенсации вреда, а во-вторых, в действиях по более активному их применению, в том числе со стороны хозяйствующих субъектов.