Особенности осуществления финансового контроля федеральными органами

Министерство финансов Российской Федерации

 

Министерство финансов Российской Федерации осуществляет нормативное и методическое обеспечение деятельности по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований (ст. 165 БК РФ).

В соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30.06.04 N 329 (в ред. от 10.03.09), указанное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства.

Таким образом, Министерство финансов Российской Федерации путем издания соответствующих нормативных правовых актов может устанавливать для указанных органов порядок осуществления той или иной формы финансового контроля. Так, например, приказом Минфина России от 25.12.08 N 146н утверждено Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля.

Федеральное казначейство (ст. 267 БК РФ) осуществляет в основном контроль за непревышением:

- лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;

- бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями;

- кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;

- кассовых выплат, осуществляемых администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над доведенными до них бюджетными ассигнованиями.

Кроме того, Федеральное казначейство осуществляет контроль за соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета; наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Министерством финансов Российской Федерации, возникновение у него денежных обязательств.

В Положении о Федеральном казначействе, утвержденном постановлением Правительства РФ от 01.12.04 N 703 (в ред. от 27.01.09), конкретизированы упомянутые полномочия, установленные ст. 267 БК РФ.

 

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор)

 

Виды финансового контроля, осуществляемого Росфиннадзором, указаны в ст. 268 БК РФ.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 08.04.04 N 198 Росфиннадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Данная служба находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации и ее основными функциями, в частности, являются:

- проведение ревизий и проверок правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов;

- проведение мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере;

- осуществление надзора за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

- осуществление в пределах своей компетенции контроля за соответствием проводимых в Российской Федерации резидентами и нерезидентами (кроме кредитных организаций и валютных бирж) валютных операций законодательству Российской Федерации, условиям лицензий и разрешений, а также за соблюдением ими требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля.

Указанные полномочия также зафиксированы в Положении о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденном постановлением Правительства РФ от 15.06.04 N 278 (в ред. от 27.01.09).

Для более предметной характеристики работы Росфиннадзора как одного из основных органов ГФК приведем некоторые результаты проверки отдельных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (получателей бюджетных средств), заключивших соглашения о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации.

Росфиннадзором выявлены, в частности, следующие нарушения:

- в бюджетах субъектов Российской Федерации не учитывались средства, получаемые в виде арендной платы за сдачу во временное пользование имущества, находящегося в государственной собственности, доходы от продажи имущества, дивиденды по акциям (нарушение п. 1 ст. 42 БК РФ);

- в бюджетах субъектов Российской Федерации не отражены доходы бюджетных учреждений, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (нарушение п. 2 ст. 42 БК РФ);

- отдельные республиканские финансовые органы осуществляли централизованное перечисление средств коммунальным предприятиям на оплату коммунальных услуг, оказанных республиканским бюджетным учреждениям. Сумма средств, подлежащая перечислению, определялась на основе расчетных лимитов без учета объема фактически потребленных услуг, что привело к многочисленным случаям возникновения у республиканских бюджетных учреждений необоснованных дебиторских или кредиторских задолженностей по коммунальным платежам (нарушение ст. 158, 219 БК РФ).

Выявленные проверками факты нецелевого использования бюджетных средств связаны в основном со следующим:

- предоставлением льгот, компенсаций и осуществлением выплат гражданам, не имеющим права на их получение;

- направлением средств резервных фондов на проведение мероприятий, не предусмотренных положениями о резервных фондах субъектов Российской Федерации;

- несанкционированным перераспределением средств с одной подстатьи бюджетной классификации на другую;

- финансированием организаций, не являющихся получателями средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Нарушения в части переплаты и перерасхода денежных средств и материальных ценностей связаны в основном со следующим:

- оплатой фактически невыполненных объемов работ;

- оплатой выполненных работ по завышенной стоимости;

- предоставлением жилищных субсидий гражданам без документов, подтверждающих право на их получение.

Наиболее существенными фактами в части неэффективного использования средств и материальных ресурсов являются:

- перечисление авансовых платежей сверх установленных законодательством Российской Федерации размеров;

- неиспользование приобретенного оборудования в течение длительного срока;

- приобретение оборудования и других материальных ценностей при отсутствии потребности в них.

Другие финансовые нарушения выразились в следующем:

- непринятии мер по взысканию неустойки, задолженностей по арендной плате;

- принятии денежных обязательств сверх утвержденных лимитов бюджетных обязательств;

- осуществлении расчетов между юридическими лицами наличными денежными средствами в размере, превышающем установленный;

- превышении окладов республиканских государственных гражданских служащих по сравнению с окладами федеральных государственных гражданских служащих;

- невыполнении обязательств, принятых субъектами Российской Федерации по софинансированию расходов;

- предоставлении субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям на возмещение части затрат на уплату процентов по инвестиционным кредитам без документов, подтверждающих целевое использование кредита, по мере использования кредита;

- недоплате надбавки за выслугу лет к заработной плате.

Нарушения принципа целевого использования бюджетных средств в основном могут быть вызваны как объективными причинами, например нехваткой денег на мероприятия, требующие безотлагательного финансирования, так и неправомерными действиями со стороны компетентных органов власти.

Также способствуют совершению финансовых нарушений такие причины, как:

- несоответствие принятых нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации нормативным правовым актам Российской Федерации;

- отсутствие мер ответственности за нарушение установленного порядка.

 

Счетная палата Российской Федерации

 

Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему.

Основными задачами Счетной палаты Российской Федерации, в частности, являются:

- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

- определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

Исходя из изложенного, следует, что фактически проверками эффективности использования бюджетных средств и имущества в настоящее время занимаются только Счетная палата Российской Федерации и некоторые региональные контрольно-счетные палаты. В то же время практика показывает, что простое расходование бюджетных средств, не ориентированное на достижение определенных результатов, зачастую приводит хотя и к законному (целевому), но либо ненужному для государства и налогоплательщиков расходованию публичных средств, либо к их расточительному использованию, т.е. освоению средств ради самого процесса их освоения. В результате финансовые средства нередко направляются на цели, достичь которых просто невозможно.

 

2.2. Организация и проведение государственного финансового контроля

 

Для осуществления ГФК используются различные методы, к числу которых относятся и те, которые применяются практически всеми контролирующими органами, а именно:

- проверки (документальные и камеральные);

- обследование;

- экономический анализ;

- ревизия.

Что касается особенностей осуществления ГФК органами, указанными в БК РФ, этот вопрос связан с соответствующими полномочиями данных органов, изложенными в БК РФ и положениях об упомянутых органах, утвержденных Правительством Российской Федерации.

Из других нормативных правовых актов целесообразно привести следующие.

Приказом Минфина России от 25.12.08 N 146н утверждено Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля. Указанное Положение распространяется на деятельность федеральных органов исполнительной власти (далее - субъект финансового контроля) при организации и осуществлении ими финансового контроля в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения. При этом действие Положения не распространяется на финансовый контроль, осуществляемый Федеральным казначейством и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

Контрольная деятельность осуществляется субъектом финансового контроля в порядке, установленном в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

Субъект финансового контроля устанавливает критерии оценки результативности контрольной деятельности в целом, а также работы каждого работника финансового контроля.

При осуществлении контрольной деятельности работники финансового контроля должны руководствоваться следующими принципами:

- независимости;

- профессиональной компетентности;

- должной тщательности.

При проведении контрольного мероприятия должны быть получены достаточные надлежащие надежные доказательства, подтверждающие выводы, сделанные по результатам этого мероприятия. Доказательством является информация, полученная при проведении контрольного мероприятия, и результат ее анализа, которые подтверждают выводы, сделанные по результатам этого мероприятия. При этом к доказательствам относятся первичные учетные документы, регистры бухгалтерского учета, бюджетная, статистическая и иная отчетность, результаты процедур контроля, проведенных в ходе контрольного мероприятия, заключения экспертов, письменные заявления должностных лиц объектов финансового контроля, а также документы и сведения, полученные из других достоверных источников.

Среди других нормативных правовых актов, имеющих отношение к рассматриваемой теме, отметим:

- приказ Минфина России от 04.09.07 N 75н "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности";

- приказ Росфиннадзора от 06.08.07 N 91 "О должностных лицах центрального аппарата Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, уполномоченных составлять протоколы в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, при осуществлении функций по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере";

Соглашение от 27.12.06 "О сотрудничестве и информационном взаимодействии Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства при осуществлении контроля за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации" (в ред. протокола Казначейства РФ и Росфиннадзора от 11.03.09 N 1).

 

Особенности квалификации бюджетных правонарушений в условиях комплексного нормативного правового регулирования ответственности за их совершение

 

За нецелевое использование бюджетных средств в настоящее время предусмотрена бюджетная, административная и уголовная ответственность.

В соответствии со ст. 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления - уголовные наказания, предусмотренные УК РФ.

Статьей 15.14 КоАП РФ предусмотрено, что использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 4000 до 5000 руб., на юридических лиц - от 40 000 до 50 000 руб. Аналогичное нарушение при использовании средств государственных внебюджетных фондов получателем средств государственных внебюджетных фондов влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 4000 до 5000 руб., на юридических лиц - от 40 000 до 50 000 руб.

Статьей 285.1 УК РФ, в частности, предусмотрено, что расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере, наказывается штрафом в размере от 100 000 до 300 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

При крупном нецелевом расходовании средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2 УК РФ) соответствующее должностное лицо наказывается штрафом в размере от 100 000 до 300 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

При квалификации правонарушения, связанного с несвоевременным представлением проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов, следует иметь в виду, что сама процедура представления таких проектов детально урегулирована нормами ст. 145, 149, 185, 192, 264.5, 264.10 БК РФ, а ст. 292 БК РФ установлена ответственность за непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением. Однако в указанной статье содержится ссылка на Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, который утратил силу в связи с введением КоАП РФ, в котором аналогичный состав правонарушения не предусмотрен.

При этом следует иметь в виду, что ст. 19.7 КоАП РФ установлена ответственность за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности.

Аналогичная ситуация сложилась с такими статьями БК РФ, как 303 "Несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов", 304 "Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов", 305 "Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств" и 306 "Несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам": во всех этих статьях сделаны ссылки на утративший силу Кодекс РСФСР об административных правонарушениях.