Бюджетный финансовый контроль

В 1992 г. Верховный Совет Российской Федерации своим постановлением от 07.02.92 N 2299/1-1 образовал специальный орган финансового контроля - Контрольно-бюджетный комитет при Верховном Совете Российской Федерации. Его создание было важным шагом в восстановлении системы государственного финансового контроля в стране на новой качественной основе. В компетенцию указанного Комитата входило, в частности, проведение анализа денежного обращения, уровня цен, эффективности налогообложения и других финансовых вопросов, связанных с доходами и расходованием бюджетных средств, а также контроль за соблюдением законности и повышением эффективности расходования государственных средств, выделяемых на финансирование бюджетных организаций, сферы материального производства, обороны и правоохранительных органов.

Таким образом, уже в те годы была осознана необходимость получения достоверных сведений не только о законных формах используемых государственных средств, но и степени эффективности такого использования.

Указом Президента РФ от 08.12.92 N 1556 "О Федеральном казначействе" была образована единая централизованная система органов Федерального казначейства (Казначейства), включающая Главное управление Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации и территориальные органы. В целях обеспечения эффективного бюджетного контроля органам Федерального казначейства были предоставлены необходимые права.

Конституция Российской Федерации, принятая в декабре 1993 г., установила норму о создании независимого от Правительства Российской Федерации органа государственного финансового контроля - Счетной палаты Российской Федерации, которая была образована 11 января 1995 г.

Из других важных нормативных правовых актов, касающихся рассматриваемого вопроса, следует отметить Указ Президента РФ от 25.07.96 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" (в ред. от 18.07.01 N 872). Данный документ был подготовлен для обеспечения надлежащего контроля за формированием государственных доходов и их рациональным использованием. Еще одна немаловажная цель, которую он преследовал, улучшение взаимодействия и координации деятельности контрольных органов в Российской Федерации. Данным Указом было установлено, что государственный финансовый контроль (далее - ГФК) включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджета федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. По сути это является конкретным определением самого понятия ГФК, которое в более поздних актах уже не приводилось.

Указом Президента РФ N 1095 ГФК возлагался на несколько органов: Счетную палату Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации (Главное управление Федерального казначейства и Контрольно-ревизионное управление), Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет Российской Федерации, Федеральную службу России по валютному и экспортному контролю, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

Как видим, с момента принятия данного Указа изменились не только названия ряда упомянутых в нем государственных органов, но также их статус и полномочия. Так, в принятом позднее Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее - БК РФ) приводится уже иной перечень органов, правомочных осуществлять ГФК. Среди указанных органов не упомянут преемник Министерства Российской Федерации по налогам и сборам - Федеральная налоговая служба, хотя это не означает, что налоговый контроль не является частью финансового. Так, по мнению многих экспертов, бюджетно-финансовый контроль является лишь частью финансового контроля в целом, а бюджетные правоотношения по своему содержанию шире финансово-контрольных отношений в бюджетной сфере.

И, видимо, замечая некоторую неоднозначность, возникающую при проведении контрольной деятельности упомянутых органов, некоторые эксперты полагают целесообразным упорядочить классификацию видов финансового контроля в зависимости от специфики подотраслей финансового законодательства, введя более точные понятия бюджетного, налогового, валютного, таможенного контроля, банковского надзора, страхового надзора, финансового контроля на рынке ценных бумаг.

В настоящее время действующее законодательство уже содержит соответствующие определения некоторых из указанных понятий. Другой вопрос, насколько точными и исчерпывающими являются эти определения, чтобы исключить имеющееся дублирование в действиях некоторых органов при осуществлении ими соответствующих контрольных мероприятий.

Так, в соответствии со ст. 82 НК РФ налоговым контролем признается деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном НК РФ. Указанный контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сборов, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), а также в других формах, предусмотренных НК РФ. При этом ст. 9 НК РФ предусмотрено, что участниками отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, являются и таможенные органы.

В свою очередь, ст. 11 Таможенного кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) определено, что таможенный контроль - это совокупность мер, осуществляемых таможенными органами в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства. Согласимся, что это понятие трактуется очень широко. Следует также отметить, что ст. 366 ТК РФ определены десять видов форм таможенного контроля, многие из которых также используются и другими контролирующими органами, в том числе налоговыми. К этим видам относятся, в частности, проверка документов и сведений, устный опрос, получение объяснений, осмотр помещений и территорий. Положением о Федеральной таможенной службе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26.07.06 N 459 (в ред. от 10.03.09), предусмотрено осуществление данной службы функций по регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функций агента валютного контроля и специальных функций по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями.

Валютный контроль проводится с целью обеспечения реализации единой государственной валютной политики, а также устойчивости валюты Российской Федерации и стабильности внутреннего валютного рынка (Федеральный закон от 10.12.03 N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле (в ред. от 22.07.08).

При этом Закон N 173-ФЗ не содержит самого понятия валютного контроля, хотя и определяет его принципы (ст. 3). Валютный контроль осуществляется Правительством Российской Федерации, органами и агентами валютного контроля. При этом к числу агентов валютного контроля отнесены также таможенные и налоговые органы (ст. 5).

Следует также отметить, что приказом Минфина России от 06.11.07 N 98н утвержден Административный регламент Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по исполнению государственной функции органа валютного контроля.

Как видим, при осуществлении валютного контроля действуют несколько органов исполнительной власти, имеющие самые разнообразные полномочия в данном вопросе.

Под бюджетным контролем обычно понимается система мероприятий по проверке законности, целесообразности и эффективности действий по формированию, распределению и использованию финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении федерального правительства, а также региональных и местных органов власти. Такие мероприятия проводятся на различных этапах бюджетного процесса государственными органами финансового контроля, состав и полномочия которых закрепляются в бюджетном законодательстве страны.

Эффективность бюджетной политики государства предполагает целый комплекс мер по ее обеспечению, в частности:

- оптимизацию функционирования системы управления государственными финансами;

- прозрачность финансовых потоков, четкое законодательное регламентирование процесса их аккумуляции и движения;

- необходимый уровень объективности в формировании доходной части бюджета.

В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетный процесс - это регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Учитывая обширность рассматриваемой темы и многообразие органов ГФК, мы рассмотрим особенности осуществления ГФК только теми федеральными органами, которые указаны в БК РФ.

Рассмотрим в связи с этим наиболее важные положения БК РФ в рамках затронутой темы.

Соответствующие бюджетные полномочия установлены БК РФ для следующих федеральных органов:

- Министерства финансов Российской Федерации (ст. 165);

- Федерального казначейства (ст. 166.1);

- Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (ст. 166.2);

- Счетной палаты Российской Федерации (ст. 167.1).

Этой же статьей БК РФ уточнено, что указанная Палата обладает бюджетными полномочиями, установленными не только БК РФ, но и Федеральным законом от 11.01.95 N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (с изм. и доп. от 09.02.09).

Следует отдельно обратить внимание на то, что законодательные (представительные) органы осуществляют такие формы финансового контроля, как:

- предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;

- текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами.

При этом контроль законодательных (представительных) органов предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов на создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов) - ст. 265 БК РФ.

Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств (ст. 266 БК РФ).