История развития законодательства в области уголовной ответственности за экологические преступления

При решении проблемы уголовно-правовой охраны окружающей природной среды необходимо учитывать развитие уголовного законодательства, условия его формирования, тенденции и перспективы. Применение метода исторического анализа способствует более эффективному прогнозированию путей дальнейшего совершенствования уголовного закона.

Представление о необходимости охраны природы мы находим еще в законодательстве античных государств. В трактате Платона "Законы" земля рассматривалась как государственная собственность. Забота граждан о земле должна быть сильнее, чем любовь детей к матери. Запрещалась охота ночью, с помощью силков, тенет, добыча рыбы с помощью отравляющих веществ - "соков, мутящих воду", и т.д.

В России первые правовые нормы природоохранительного характера связывались с защитой частновладельческих прав на природные ресурсы. Впервые такие нормы появились еще в «Русской Правде». Так, ст. 69 «Пространной правды» за промысел («покражу») бобра предусматривала штраф в 12 гривен, что было равно наказанию за убийство холопа. Бобры и многие ценные пушные звери считались собственностью князя.

Законодательство России XV-XVI веков охраняло природные объекты великокняжеских, монастырских и общинных владений от посягательств на них со стороны иных лиц.

Уголовное право в России как система стало формироваться с конца XVII века в Уложении 1649 г. Охрана природной среды нашла отражение в разделе об ответственности за имущественные преступления, и касалась она в основном вопросов ограничения охоты и охраны лесов.

При Петре I также принимались меры по охране животных - объектов охоты. Особой охране подлежали лоси. В 1721 г. Петр I издал Указ об ограничении добычи жемчуга в северных реках России. [56]

Многие статьи Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. предусматривали ответственность чиновников лесного хозяйства и служащих за разрешение самовольной порубки леса или за участие в таких деяниях (штрафы, заключение в тюрьму, ссылка в Сибирь). Однако и эти меры не могли остановить интенсивное истребление лесов. Согласно отчету Министерства юстиции за 1860 г. за незаконную порубку казенных лесов было предъявлено обвинение 17 641 человеку, что составляло 25% от общего числа всех обвиняемых за различные преступления (72 489). 5 виновных были приговорены к ссылке и 34 - направлены в арестантские роты.

До конца XIX века в России не было закона об охоте. Такой закон был принят 3 февраля 1892 г. С его принятием были внесены изменения в ст. 949 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. Она стала предусматривать, что «полевые, лесные и охотничьи сторожа, уличенные в ложном показании, подвергаются сверх наказаний, определенных в ст. 943, «удалению от должности с лишением всех прав на занятие».

Несмотря на наличие в законодательстве России XVII-XIX веков некоторых природоохранительных уголовно-правовых норм в целом развитие их существенно отставало от развития законодательства об охране и использовании природных ресурсов. Только в петровский период было принято 60 указов об охране природы, в постпетровский период - более 140 законов, а в период александровских и предреформенных преобразований - более 300 законов. Однако законотворческая деятельность не соответствовала практике применения закона, поскольку казенные ведомства, крупные частные промышленники не были заинтересованы в его реализации, так как оно лишало бы их основных доходов. Гарантией соблюдения норм природоохранительного законодательства было бы установление уголовной ответственности за наиболее опасные его нарушения. Вялотекущий процесс реализации уголовно-правовых установлений и запретов затянулся более чем на 100 лет. [46, c. 54-56]

Процесс создания советского уголовного законодательства об охране природы берет свое начало с принятого на Втором съезде советов Декрета о земле, заложившего основы природопользования в стране. Первоначально в сферу уголовно-правовой охраны попали те ресурсы, которые в условиях гражданской войны и разрухи стали объектом наиболее интенсивного разграбления: леса и животный мир.

Для защиты лесов общегосударственного значения уже в 1917 г. был принят Декрет, объявивший преступными лесопорубки без надлежащего разрешения. В 1918 г. была издана норма, устанавливающая ответственность за нарушения порядка производства лесных заготовок.

Уголовная ответственность за посягательства на фауну основывалась на Декрете СНК «О сроках охоты и праве на охотничье оружие» и Декрете об охоте.

Процессу создания и развития уголовного законодательства об охране природы были присущи все противоречия становления советского законодательства в этот период: неустойчивость возникающих отношений, отсутствие опыта законодательной деятельности, отсутствие общих теоретических представлений о путях развития права при необходимости ломки дореволюционного законодательства.

Не было какого-либо подобия системы, отвечающей традиционным представлениям о нормах права, и в уголовном законодательстве об ответственности за посягательства в сфере охраны ресурсов природы.

Уголовно-правовые нормы содержались в актах административно-правового характера, направленных на организацию пользования природными ресурсами.

В качестве критерия криминализации деяния выступало нарушение правомочий государства на пользование природными ресурсами. Этим определялась общественная опасность деяния. Характер и степень ее, как правило, не зависели от размеров причиненного природе ущерба и экологических свойств элемента природной среды.

Оценивая направление уголовной природоохранительной политики государства 20-х годов, следует отметить, что оно было определенным шагом назад. Дореволюционное уголовное законодательство содержало положения о признании объектов природы общечеловеческими ценностями (как мы указали бы сейчас) и соответствующем ограничении прав собственника на них. Например, Соборное Уложение 1649 г. разрешало «служивым людям» пользоваться лесом для личных нужд, устанавливая одновременно ответственность за порубку лесов в помещичьих и вотчинных угодьях. Устанавливались в законодательстве XVII-XVIII веков и иные формы собственности на леса (общинная, царская, государственная, частная), тем самым устанавливался и определенный объем правоограничений для каждой формы собственности. Статьи 246, 247 Уголовного Уложения 1903 г. уже конкретно предусматривали, что ответственность за нарушение правил охоты и рыбной ловли мог нести и владелец местности, на которой производится охота, не подчиняющийся установленным в законе ограничениям этого способа пользования своей собственностью. Аналогично решался вопрос и в отношении лесных пользований (ст. 255-257 Уложения). Причем, указанные нормы имели публичный характер, тогда как самовольное пользование природными ресурсами, нарушающее права собственника, преследовалось в уголовном порядке только по жалобе лица, права которого были ущемлены.

Дальнейшее послеоктябрьское развитие уголовного природоохранительного законодательства было связано с его кодификацией. Немаловажную роль сыграла отмена многих чрезвычайных мер и введение НЭПа, переход от сугубо административных мер управления социальными процессами к применению некоторых экономических методов. Так, устранялись абсолютные ограничения на производство охоты в ряде регионов. Позднее был разрешен лов рыбы для собственного потребления гражданами. Однако эти меры не улучшили состояние охраны природных ресурсов. В одной из докладных записок "О нуждах охраны природы в РСФСР" Государственного комитета по охране памятников природы, направленной во ВЦИК, подчеркивалось, что дело охраны природы в РСФСР находится в самом критическом положении.

С учетом сложившегося положения в УК 1922 г. была закреплена уголовная ответственность за нарушение правил охраны природы. Она предусматривалась в одной статье, но за три вида преступных посягательств: несоблюдение соответствующих законов и постановлений, принятых в целях сбережения лесов; охоту в недозволенном месте, в недозволенное время, недозволенными орудиями, способами и приемами; разработку недр с нарушением установленных правил (ст. 99).

Поскольку вопрос о систематизации уголовно-правовых природоохранительных норм в те годы не возникал, особенностью УК РСФСР 1922 г., сохранившейся до принятия в 1996 г. УК Российской Федерации, явилось то, что некоторые нормы об охране природы помещались в статьи, посвященные в целом охране иных социальных ценностей. Так, самовольный лов рыбы в районах государственной монополии рассматривался как одно из нарушений государственных монополий, ответственность за которые предусматривалась ст. 136 УК. Как умышленное уничтожение или повреждение имущества путем поджога (ст. 197 УК) рассматривались действия, вызвавшие лесные пожары. По этой же статье предлагалось квалифицировать истребление рыбы путем отравления воды.

До 30-х годов в уголовном кодифицированном законодательстве преобладала тенденция смягчения общих положений, определяющих преступность и наказуемость. Начиная с 30-х годов в нормах как Общей, так и Особенной частей стали отчетливо проявляться признаки расширения сферы преступного и усиления ответственности.

В сфере ответственности за нарушение правил природопользования в основном изменения коснулись ответственности за лесонарушения. Причем усиление ее было связано не столько с изменением редакции ст. 85 УК, сколько с квалификацией умышленного уничтожения или повреждения леса и лесных насаждений путем поджога, порубки леса, совершаемой «в организованном порядке» или «с контрреволюционным умыслом для подрыва общественной социалистической собственности или классово враждебными элементами» по Закону «Об охране имущества государственных предприятий, колхозов и кооперации и укреплении общественной собственности» от 7 августа 1932 г.

Вновь была введена уголовная ответственность за незаконную охоту (ст. 88.1 УК).

Следует отметить, что действие УК 1926 г. специальными постановлениями было распространено на Киргизию, Казахстан, а затем и на Прибалтийские республики до издания собственных уголовных кодексов. После принятия УК РСФСР 1922 г. на его основе были приняты уголовные кодексы в УССР, БССР, Грузинской ССР и Азербайджанской ССР, а после 1926 г. были введены в действие УК еще 5 республик.

В УК среднеазиатских республик, где водные ресурсы представляют большую ценность, была установлена уголовная ответственность за самовольный захват воды, нарушение правил водопользования и др. Лишь в УК Узбекской ССР существовала норма об ответственности за загрязнение воды.

Дальнейшее развитие уголовного законодательства об охране природы связано с принятием новых уголовных кодексов республик СССР в 1959-1961 гг. [24, c. 308-309]

Уголовный кодекс РСФСР был принят в 1960 г. Вначале он содержал 12 норм об ответственности за посягательства, которые могли затрагивать отношения по охране природной среды. Это нарушение ветеринарных правил (ст. 160 УК), нарушение правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений (ст. 161), незаконное занятие рыбным и другими водными добывающими промыслами (ст. 163), незаконный промысел котиков и морских бобров (ст. 164), производство лесосплава и взрывных работ с нарушением правил охраны рыбных запасов (ст. 165), незаконная охота (ст. 166), незаконная разработка недр (ст. 167), незаконная порубка леса (ст. 169), умышленное причинение вреда природным объектам, взятым под охрану государством (ст. 230), умышленное уничтожение или существенное повреждение лесных массивов путем поджога (ч. 2 ст. 98), уничтожение или повреждение лесных массивов в результате небрежного обращения с огнем или источниками повышенной опасности (ст. 99), загрязнение водоемов и воздуха (ст. 223 УК). [7, c. 274]

По сравнению с УК 1926 г. УК РСФСР 1960 г. дополнился четырьмя нормами, содержащими составы загрязнения водоемов и воздуха, производства лесосплава и взрывных работ с нарушением правил охраны рыбных запасов, причинения вреда природным объектам, взятым под охрану государства, и незаконной разработки недр. [7, c. 103]

Расширение круга норм об охране природы связано с началом осознания опасности неконтролируемого воздействия на окружающую среду в процессе расширения хозяйственной деятельности и усиления антропогенного давления. Был принят Закон «Об охране природы в РСФСР», который определил основные направления государственной политики в сфере природопользования. Однако он не вышел на необходимое для того периода понимание характера экологических проблем и последствий негативного воздействия НТР на природу. Опасность экологических нарушений рассматривалась, прежде всего, с точки зрения экономических потерь от нерационального природопользования.

Не случайно, в УК РСФСР большинство экологических преступлений было помещено в главу «Хозяйственные преступления», не было в УК их понятия и научно обоснованной системы.

Между тем уже в 1962 г. на специальной сессии ООН было обращено внимание на угрожающие для человечества масштабы антропогенного воздействия на окружающую среду. Для решения вопросов охраны природы от загрязнения на международном уровне и координации усилий государств в деле охраны природы была создана в рамках ООН международная организация (ЮНЕП).

Однако в рассматриваемый период наряду с расширением сферы преступного вновь отмечается общая тенденция к сужению объема принуждения, к смягчению его форм, к усилению воспитательной работы и все более широкому использованию силы общественности. Естественно, она коснулась и преступлений против природы.

Таким образом, уголовное природоохранительное законодательство, формировавшееся в 1960-1970 гг., испытывало влияние различных, порой противоречивых социальных процессов, что обусловило и специфику критериев криминализации того периода, и пути развития законодательства. [42, c. 356]

В период с 1980 по 1991 г. существенных изменений в содержании норм об экологических преступлениях в УК РСФСР и в УК других республик не произошло.

С распадом СССР единая система правовой охраны природы огромной территории распалась.

С провозглашением в декабре 1991 г. России суверенным государством начался процесс интенсивного обновления всех отраслей права, в том числе в сфере охраны природы. 19 декабря 1991 г. был принят Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», задуманный как комплексный, головной нормативный акт прямого действия, в ст. 85 которого было сформулировано определение экологического преступления.

Уголовно-правовые нормы экологического характера до принятия в 1996 г. нового УК Российской Федерации существенных изменений не претерпели.

В условиях роста преступности, включая экологическую, появления новых ее форм шло параллельное, а иногда и с опережением изменение УК РСФСР 1960 г. Особенно интенсивно процесс обновления пошел с 1993 г. Только в 1994 г. было изменено и дополнено более 70 статей. С 1991 г., т.е. с момента, когда в России процессы обновления социально-экономических условий жизни общества стали происходить наиболее быстро, изменениям подверглись 167 статей (62% от имевшихся в УК), принято новых 38 (14,1%) и 42 статьи были исключены (15,1%). Самым существенным изменениям подверглась глава «Хозяйственные преступления», в которой наряду с преступлениями экономического характера содержалось большинство норм об охране окружающей природной среды.

В 1996 г. был принят вступивший в законную силу с 1 января 1997 г. новый УК РФ, закрепивший в главе 26 нормы об уголовной ответственности за экологические преступления. Само ее появление в УК следует считать важным шагом по совершенствованию правовой охраны природной среды. Ее введение является одной из новелл УК.

С позиции правовой науки и правоохранительной практики уголовно наказуемые деяния в сфере экологии имеют свои специфические родовые и видовые особенности, позволяющие определить их как самостоятельную группу преступлений. Именно поэтому выделение в специальную главу Уголовного кодекса экологических преступлений следует оценивать как весьма плодотворное достижение в области совершенствования уголовно-правового регулирования охраны природной среды и повышения ответственности за вред, причиняемый естественной основе существования человека.

Раньше в УК преобладали нормы, предусматривающие ответственность за незаконное завладение природными ресурсами, тогда как число норм об ответственности за гораздо более опасные деяния, состоящие в причинении вреда природной среде и здоровью человека, было незначительно, да и то они практически не применялись.

В новом УК число норм о преступлениях, связанных с причинением вреда природной среде, увеличилось более чем втрое (с 4 до 14).

Важнейшими направлениями в обновлении уголовного законодательства об охране природы следует считать: усиление его превентивной роли; дальнейшую гуманизацию с одновременным учетом новых методов совершения экологических преступлений, новых видов этих посягательств, возрастания их общественной опасности, качественного изменения экологической преступности, требований международных правовых норм и Конституции РФ, включая нормы о правах и свободах человека на жизнь, здоровье, экологически благоприятные условия проживания и развития, на информацию экологического характера, возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции РФ). [21, c. 14]

Эти направления реализованы через сужение круга уголовно-правовых норм путем декриминализации ряда малозначительных экологических преступлений, граничащих по степени общественной опасности с административными проступками, а также путем сохранения и расширения института депенализации (установление ​условий, при которых принудительные меры, связанные с совершением ​преступления, не применяются), изменения в санкциях статей соотношения лишения свободы и других мер наказания, расширения числа альтернативных санкций, установления новых видов наказаний, не связанных с изоляцией осужденного от общества.

Одновременно усилены меры наказания в отношении лиц, совершивших опасные экологические преступления, организаторов и активных участников групповой преступности. Конкретно реализованы эти направления в уголовной политике государства путем введения квалифицирующих признаков, отражающих новое качественное состояние экологических преступлений (организованные формы преступности, использование новейших достижений НТР и т.д.), и путем установления уголовной ответственности за общественно опасные деяния, посягающие на экологическую безопасность общества, ранее не считавшиеся преступными (например, загрязнение и отравление земли, нарушение правил захоронения и утилизации ядерных отходов и других опасных веществ, нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ, нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов).