Основные положения проекта Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств»

Предметом законодательного регулирования проекта Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» (далее — законопроект) являются отношения между гражданами, юридическими лицами, государством по поводу организации и осуществления обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств. Предмет законопроекта относится к гражданскому законодательству Российской Федерации, и затрагивает вопросы законодательства о безопасности дорожного движения, административного законодательства, ряда других правовых отраслей и институтов.

1. В соответствии со статьей 1079 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих (использование транспортных средств, механизмов, электрической энергии высокого напряжения, атомной энергии, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т.п.; осуществление строительной и иной, связанной с нею деятельности и др.), обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности. Более того, особенностью возмещения такого вреда является то, что он подлежит возмещению даже при отсутствии вины причинителя, что в общем случае не влечет ответственности. ГК РФ предусматривает исключения лишь для тех владельцев источников повышенной опасности, которые доказали, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего.

Таким образом, ГК РФ устанавливает повышенную ответственность для владельцев источников повышенной опасности, наиболее распространенными из которых являются транспортные средства. Данные законодательные положения направлены на защиту интересов лиц, которые могут пострадать от указанных объектов.

Вместе с тем, существует проблема, так как повышенная ответственность за причинение вреда при использовании транспортных средств не подкреплена реальными мерами, обеспечивающими получение потерпевшими причитающегося им возмещения. Число погибших на дорогах за 1999 год составило около 30 тысяч человек, а ранено более 182 тысяч. Около 10 % потерпевших составляют дети. Ввиду отсутствия единой статистики, невозможно точно определить сумму вреда, причиненного имуществу но по экспертным оценкам, основанным на статистических исследованиях, сумма подлежащего возмещению имущественного вреда составляет около 6 млрд. рублей в год. На настоящий момент законодательство Российской Федерации не содержит положений, которые бы обеспечили оперативное и полное возмещение вреда потерпевшим в ДТП. Как следствие, ежегодно тысячи судебных решений по соответствующим делам оказываются неисполненными, либо исполненными лишь частично.

По данным Минюста России, в суды обращаются только 8 процентов потерпевших, и при этом по искам о причинении вреда фактически взыскивается в пользу потерпевших-граждан около 40 % присужденных сумм, а в пользу юридических лиц — около 35 %.

Можно с уверенностью сказать, что на практике отношения между виновниками ДТП и потерпевшими в подавляющей части лежат вне правового поля.

Законопроект призван защитить интересы потерпевших в ДТП, обеспечив возмещение причиненного им вреда. С юридической точки зрения, законопроектом устраняется явное противоречие между провозглашенной повышенной ответственностью владельцев транспортных средств и фактической необеспеченностью этой нормы конкретными правовыми инструментами.

Мировая практика содержит детально разработанный и широко используемый в большинстве стран мира инструмент решения указанной проблемы. Имея некоторые различия в разных странах, его суть сводится к требованию об обязательном предоставлении владельцами автотранспорта финансовых гарантий на случай причинения вреда третьим лицам, то есть к обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств. Законопроектом также реализуется этот подход.

Из европейских стран соответствующий закон не принят пока только в России и Армении хотя в нашей стране вопрос о его введении обсуждался уже в 1924 году, затем в начале 70-х, в начале 80-х, а с провозглашением независимости России — практически постоянно находился в плане законодательной работы Государственной Думы.

Законопроект представляет собой качественно переработанную и дополненную редакцию проекта, ранее внесенного на рассмотрение Государственной Думы группой депутатов Государственной Думы второго созыва. В тексте законопроекта учтены замечания Правительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, организаций и граждан. В целом, в результате доработки законопроект приобрел большую социальную направленность, был дополнен большим числом конкретных норм, защищающих права владельцев транспортных средств и потерпевших, более полно учитывает экономические и территориальные особенности субъектов Российской Федерации, содержит конкретные меры по практической реализации определенных законопроектом принципов.

2. Одним из центральных положений законопроекта является предоставление потерпевшим гарантий возмещения вреда, причиненного их жизни или здоровью, а также обеспечение возмещения вреда имуществу. Указанные гарантии реализуются за счет совмещения двух механизмов — обязательного страхования ответственности владельцев транспортных средств (далее — обязательное страхование) и осуществления компенсационных выплат в счет возмещения вреда жизни и здоровью, производимых из средств создаваемого в соответствии с законопроектом Федерального автотранспортного гарантийного агентства (далее — Агентство). В рамках первого из указанных механизмов, потерпевшие смогут получить возмещение от страховой организации в виде страховой выплаты по обязательному страхованию. Второй же механизм обеспечит права потерпевших в тех случаях, когда причинитель вреда не исполнил своей обязанности по страхованию, либо неизвестен, либо скрылся с места ДТП (статья 18 законопроекта). Права потерпевших по возмещению вреда, причиненного имуществу, обеспечиваются путем обязательного страхования.

Принципиальным моментом законопроекта является подход к минимальным размерам страховых сумм по обязательному страхованию и застрахованным страховым рискам. Проблема состоит в том, что необходимо найти оптимальное соотношение между размером страхового взноса по обязательному страхованию и предоставляемой по этому страхованию страховой защитой. Очевидно, что при установлении высоких величин гарантий, и, соответственно, значительных размеров минимальных страховых сумм по обязательному страхованию, возрастает и размер стоимости такого страхования, то есть страховой взнос, который должен уплатить автовладелец. С другой стороны, если ориентироваться на низкие страховые взносы, то соответствующая страховая услуга не предоставит реальной защиты ни потерпевшим, ни потенциальным причинителям вреда.

С целью установления оптимального соотношения, законопроектом определены минимальные страховые суммы отдельно по возмещению вреда жизни или здоровью, а также имущественному вреду. При этом разработчики проекта исходили из принципа разумной достаточности гарантий и опирались на средние показатели доходов граждан, а также на данные об определяемых судами размерами возмещений по соответствующим основаниям.

Исходя из этого, предельная величина страховой выплаты в части возмещения личного вреда составляет 160 тыс. рублей на одного потерпевшего, а по возмещению вреда имуществу — 120 тыс. рублей. При этом, если в результате ДТП вред был причинен нескольким потерпевшим, указанные суммы увеличиваются до 240 и 160 тыс. рублей соответственно.

Такие размеры минимальных страховых сумм по обязательному страхованию позволят полностью защитить имущественные интересы большей части потерпевших, прежде всего наименее обеспеченных.

Указанные величины представляют собой размер предельную величину страховых выплат по обязательному страхованию на одного потерпевшего. Фактический же размер возмещения определяется в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Оно может быть как ниже этих величин, так и выше них. В последнем случае, разницу между размером подлежащего возмещению вреда и размером страховой суммы причинитель вреда возмещает самостоятельно (статья 1072 ГК РФ).

При необходимости получить страховую защиту в большем размере, чем это определено по обязательному страхованию, владелец транспортного средства может осуществить дополнительное страхование в добровольном порядке (статья 950 ГК РФ).

Мерой, направленной, в том числе и на снижение размера страхового взноса по обязательному страхованию, является поэтапное введение закона в действие, предусмотренное законопроектом «О введении в действие Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» (далее — проект вводного закона). Данное положение было внесено по предложению Правительства Российской Федерации, содержащемся в заключении на предыдущую редакцию законопроекта. На первом этапе предполагается осуществление обязательного страхования только в отношении причинения вреда жизни или здоровью потерпевших. Такая мера позволит решить наиболее острую социальную задачу, сократив при этом размер страхового взноса по обязательному страхованию. Поэтапное введение обязательного страхования позволит также обеспечить сбор необходимой статистики по имущественному вреду, причиняемому в ДТП, с целью последующего установления на ее основе адекватных страховых тарифов.

3. Согласно законопроекту, обязанными страховать свою гражданскую являются владельцы транспортных средств. Владельцами признаются собственник транспортного средства, арендатор, лица, владеющие транспортным средством на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, или на ином законном основании.

Вместе с тем, гражданское законодательство относит к владельцам транспортного средства не каждого, кто им фактически управляет. Так, не являются владельцами лица, управляющие транспортным средством в силу исполнения своих трудовых или служебных обязанностей. Согласно статье 1068 ГК РФ ответственность за причиненный в этом случае вред несет работодатель. Аналогично, в соответствии со статьей 697 ГК РФ, ссудодатель отвечает за вред, причиненный третьему лицу в результате использования транспортного средства, предоставленного его пользователю (ссудополучателю) в безвозмездное пользование. Очевидно, что в последнем случае на ссудополучателя не может распространяться обязанность по страхованию, поскольку отсутствует объект страхования — ответственность.

Пунктом 7 статьи 2 проекта Федерального закона «О введении в действие Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» (далее — проект вводного закона) предлагается устранить коллизию статей 697 и 1079 ГК РФ. Как указано выше, согласно первой из них ссудодатель отвечает за причиненный безвозмездным пользователем (ссудополучателем) вред. С другой стороны, согласно статье 1079 ГК РФ, лицо, управляющее транспортным средством на основании доверенности, несет ответственность за причиненный вред. Таким образом, неясно, кто отвечает на причиненный вред в случае, если ссудополучатель управляет транспортным средством на основании доверенности на право управления.

Необходимо также учитывать, что доверенности на право управления транспортным средством в подавляющем числе случаев являются суррогатами договора купли-продажи, либо безвозмездного пользования, либо аренды. Выдача доверенности, как односторонняя сделка, в этих случаях должна быть признана притворной (пункт 2 статьи 170 ГК РФ), а сама доверенность — недействительной. Предлагаемая к исключению оговорка о доверенности в статье 1079 ГК РФ лишь стимулирует практику выдачи доверенностей и дезориентирует стороны соответствующих сделок относительно действительных последствий их совершения. С введением обязательного страхования, необходимость в этой оговорке отпадает еще и потому, что при управлении транспортным средством ссудополучателем сохранится действие страховой защиты по обязательному страхованию, осуществленному владельцем транспортного средства, поскольку ответственность за вред будет лежать на последнем.

При сохранении действующей редакции статьи 1079 ГК РФ, это было бы невозможным, поскольку ответственность за вред, а соответственно и обязанность по страхованию будет лежать на самом ссудополучателе. Очевидно, что требование о заключении договоров страхования при каждом предоставлении транспортного средства в пользование другим лицам, практически нереализуемо, что лишает права потерпевших на страховое возмещение.

4. Законопроектом предусматривается, что обязательное страхование должно осуществляться в соответствии с едиными страховыми тарифами, утверждаемыми федеральным органом исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью (пункт 1 статьи 9). При этом, реализованный законопроектом подход к страховым тарифам основан на ряде принципиальных положений. Во-первых, в соответствии с пунктом 2 статьи 954 ГК РФ страховой тариф определяется с учетом объекта страхования и характера страхового риска. Законопроектом (пункт 2 статьи 9) установлено, что единственным основанием для расчета страхового тарифа являются данные страховой статистики за предшествующие периоды. Данная норма призвана не допустить произвольного понижения или повышения страховых тарифов по иным основаниям, чем степень риска, так как в противном случае обязательное страхование может превратиться в косвенный налог. Во-вторых, разделение тарифов по категориям должно учитывать ряд закрепленных законопроектом факторов: региональные особенности; характеристики транспортного средства и характер его использования (юридическими лицами, гражданами в личном пользовании и т.п.); характеристики владельца транспортного средства, в том числе совершение им грубых нарушений правил дорожного движения или ДТП, повлекших осуществление страховой выплаты в предшествующий период страхования.

Соответствующая система повышающих и понижающих коэффициентов должна обеспечить соответствие между уплачиваемым страховым взносом и степенью риска, а с точки зрения безопасности дорожного движения — являться финансовым стимулом безопасного поведения на дорогах.

В-третьих, законопроектом предусматривается жесткая регламентация допустимой величины прибыли страховщиков, а также структуры страхового тарифа (пункты 3 статьи 9, пункт 3 статьи 22). Данные нормы направлены на снижение стоимости страхования, исходя из его социальной направленности. Необходимо отметить, что подобные положения содержатся в соответствующих законодательных актах многих стран. Предусмотренный законопроектом механизм возврата излишней прибыли призван также служить дополнительным стимулом для автовладельцев, не совершивших ДТП в предшествующий период страхования.

5. В описанном выше подходе к страховым тарифам законопроектом делается исключение для льготных категорий граждан (статья 17), которые осуществляют страхование в отношении принадлежащих им транспортных средств с применением льготных скидок.

Средства для финансового обеспечения страхования льготных категорий граждан аккумулируются Агентством за счет поступлений от всех страховщиков и направляются страховщикам, осуществляющим страхование льготников.

6. Учитывая, что страхование является обязательным, законопроектом (статья 5) предусматривается, что отказ со стороны страховой организации в предоставлении страховой услуги не допускается. Соответствующий договор страхования является публичным (статья 426 ГК РФ). При этом должны применяться установленные в соответствии с законопроектом тарифы и типовые правила страхования. При несогласии с ними со стороны владельца транспортного средства, страховщик не обязан заключать договор обязательного страхования на предложенных страхователем условиях (пункт 2 статьи 927 ГК РФ).

В соответствии с пунктом 2 статьи 426 ГК РФ, цена и иные условия публичного договора устанавливаются одинаковыми для всех потребителей. Исходя из пункта 1 статьи 424, синонимами понятия «цена» являются тарифы, расценки, ставки и т.п. Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 954 ГК РФ, страховые тарифы определяют страховую премию, взимаемую с единицы страховой суммы, с учетом объекта страхования и характера страхового риска. Как указывалось выше, в соответствии со статьей 9 законопроекта, страховые тарифы устанавливаются едиными для всех потребителей.

7. Как указывалось выше, одним их факторов, существенно влияющих на величину страхового риска, является характер использования транспортного средства.

Статьей 16 законопроекта специально выделены два случая, относящиеся к характеру использования транспортного средства гражданами в потребительских целях. Это случаи ограниченного использования транспортного средства — по кругу лиц и по периоду использования. Если транспортное средство используется только в течение определенного сезона, или только строго фиксированным кругом лиц, страховщик по заявлению гражданина учитывает эти обстоятельства, и страховая премия уплачивается в соразмерно уменьшенном объеме.

Такой подход позволяет учесть интересы малообеспеченных автовладельцев, ограниченно эксплуатирующих свои автомобили, и одновременно соблюсти принцип непрерывности страхования. В случае необходимости, владелец автотранспортного средства может увеличить период использования транспорта, либо расширить круг пользователей, уведомив об этом страховщика. Страховщик вносит в страховой полис соответствующие изменения.

В случае, если транспортное средство эксплуатируется в нарушение условий об ограниченном использовании, виновное лицо привлекается к административной ответственности, а возмещенный страховщиком вред подлежит взысканию с этого лица в порядке регресса.

8. Компенсационные выплаты потерпевшим в счет возмещения вреда жизни или здоровья, осуществляются также по ущербу, причиненного скрывшимися, либо незастрахованными владельцами транспортных средств, а также в случае банкротства страховой организации, обязанной осуществить выплату (статья 18).

Благодаря институту компенсационных выплат, система обязательного страхования приобретает завершенность и позволяет обеспечить эффективную защиту прав потерпевших во всех случаях.

Компенсационные выплаты осуществляются из средств Агентства. Формирование финансовых ресурсов, необходимых для выполнения Агентством своих функций, и в первую очередь для производства компенсационных выплат, осуществляется за счет отчисления страховщиками на основании соответствующих договоров, заключаемых страховщиками с Агентством, части получаемых страховых премий по обязательному страхованию (пункт 3 статьи 9, пункт 4 статьи 21, пункт 1 статьи 25).

В целях повышенной защиты интересов владельцев транспортных средств и потерпевших в ДТП, законопроектом предусмотрены меры по приоритетному удовлетворению требований кредиторов по договорам обязательного страхования в части возмещения вреда жизни или здоровью при банкротстве страховщика.

9. Осуществление компенсационных выплат является центральной функцией Агентства. Кроме указанной функции, Агентство принимает уведомления от потерпевших о страховых случаях и информирует их о страховщиках, которым потерпевшие могут направлять требования о страховой выплате (так называемое «Бюро сообщения»), а также реализует предусмотренные законопроектом меры по обеспечению исполнения страховщиками обязательств по договорам обязательного страхования и созданию организационных, экономических и иных условий, необходимых для осуществления обязательного страхования (статья 24) .

Необходимо отметить, что Агентство не осуществляет страховую деятельность. Выплаченные пострадавшим суммы подлежат взысканию с причинителя вреда ( в том числе, если он был обнаружен после произведенной Агентством выплаты), либо из средств страховщика, находящегося в стадии банкротства (статья 20 законопроекта).

10. Существенная часть норм законопроекта посвящена вопросам дополнительного обеспечения финансовой устойчивости страховщиков и системы обязательного страхования в целом. Соответствующие нормы законопроекта лежат в двух основных областях.

Первая часть указанных норм касается дополнительных требований к лицензированию страховщиков. Первое требование состоит в необходимости наличия у страховщика региональной сети, обеспечивающей рассмотрение требований потерпевших о страховых выплатах и их осуществление на территории всех субъектов Российской Федерации (статья 21). Данное положение направлено на реализацию предусмотренного пунктом 4 статьи 931 ГК РФ права потерпевшего предъявить непосредственно страховщику требование о страховой выплате по обязательному страхованию. Законопроектом (пункт 1 статьи 13) предусматриваются меры, обеспечивающие реализацию указанного права на территории субъекта Российской Федерации по месту проживания (нахождения) потерпевшего. Второе дополнительное лицензионное требование заключается в отсутствии в течение не менее 2 лет серьезных нарушений законодательства (пункт 3 статьи 21).

Вторая часть норм, затрагивающих вопросы обеспечения надежности и устойчивости страховщика, касается повышенных мер контроля за финансовым состоянием страховщиков и принятия мер по обеспечению исполнения обязательств по договорам обязательного страхования в случае нарушения его финансовой устойчивости. При отзыве лицензии у страховщика, договоры обязательного страхования могут быть переданы другому страховщику по инициативе Агентства (статья 23). Помимо этого, Агентство осуществляет функции по оперативному мониторингу финансового состояния страховщиков (пункт 4 статьи 21, пункт 3 статьи 24) и наделено правом при наличии достаточных обстоятельств ходатайствовать об ограничении, приостановлении и отзыве их лицензии, а также обращаться в арбитражный суд с иском о признании страховщиков банкротами (пункт 4 статьи 24 законопроекта).

При этом, законопроектом решается ряд задач:

обеспечение своевременного рассмотрения требований потерпевших и полного осуществления страховых выплат; обеспечение финансовой устойчивости деятельности страховых организаций по обязательному страхованию; недопущение недобросовестной конкуренции и преднамеренного банкротства; обеспечение равных конкурентных условий для деятельности общефедеральных и региональных страховых организаций; обеспечение мер по ведению единой статистики и обеспечению информационного взаимодействия с государственными органами и Агентством; обеспечение мер по финансированию Агентства.

Законопроектом предусматриваются дополнительные требования к деятельности страховщиков по обязательному страхованию в части мер по ведению единой статистики (статья 30), осуществлению информационного взаимодействия с органами внутренних дел Российской Федерации (статья 31) и с иным страховыми организациями (статья 15).

11. Учитывая обязательность страхования и широкий круг обязанных лиц, в законопроекте значительно внимание уделяется мерам контроля за исполнением владельцами транспортных средств обязанности по страхованию, за обеспечением исполнения положений по ведению статистики и расчету страховых тарифов, по обеспечению финансирования Агентства и иным вопросам.

Практика введения аналогичных законопроектов в ряде стран показывает, что несовершенные меры контроля разваливают всю систему гарантий потерпевшим. Наиболее ярким и свежим является пример Украины.

Статьей 2 вводного законопроекта предусматривается внесение в Федеральный закон Российской Федерации «О безопасности дорожного движения» ряда изменений и дополнений, суть которых заключается в запрете эксплуатации транспортного средства на дорогах общего пользования при отсутствии обязательного страхования. Аналогичное положение непосредственно закреплено и в статье 33 законопроекта. Исходя из этого положения, контроль за наличием обязательного страхования предполагается осуществлять при регистрации и организации ежегодного технического осмотра транспортных средств, при лицензировании деятельности, связанной с их эксплуатацией, а также при осуществлением контроля на дорогах. Контрольные полномочия реализуются соответствующими государственными органами в рамках их компетенции по вопросам допуска транспортных средств к эксплуатации, контроля за соблюдением правил дорожного движения и осуществления лицензирования.

Нарушение требований об осуществлении обязательного страхования влечет ответственность, установленную законодательством. Кроме того, проектом вводного закона (статья 2) вносятся дополнения в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, которыми устанавливается ответственность лиц, осуществляющих управление транспортными средствами без документов, свидетельствующих об осуществлении обязательного страхования, а также на владельцев транспортных средств, в отношении которых обязательное страхование не осуществлено. Статьей 2 проекта вводного закона предусматривается наделение органов милиции соответствующими полномочиями.

В целях обеспечения контроля, законопроектом предусматривается осуществление обязательного страхования отдельно в отношении каждого транспортного средства, введение единой формы страхового полиса по обязательному страхованию, а также специального знака, предназначенного для размещении на транспортном средстве в целях осуществления визуального контроля (статья 15). Кроме того, страховые организации предоставляют в органы внутренних дел Российской Федерации данные о договорах обязательного страхования, с целью организации последующего учета в рамках информационных систем.

Предусмотренные статьей 31 законопроекта нормы в части организации информационного взаимодействия призваны регламентировать его порядок, вопросы создания и использования соответствующих информационных ресурсов и не допустить дискриминации в доступе к этим ресурсам. Международная практика показывает необходимость подобного регулирования, что становится все более актуальным в связи с глобальным повышением роли сетевых информационных ресурсов.

Одним из важных положений законопроекта является комплекс мер, направленных на организацию ведения единой статистики (статья 30). Статистические данные являются единственным основанием для расчета страховых тарифов, что, в свою очередь, требует обеспечения точности и полноты статистических данных. Учитывая, что статистика складывается из данных страховых организаций и Агентства, по произведенным им выплатам, именно Агентство осуществляет сбор и обобщение статистической информации. Законопроектом (статьи 24, 30, 31) Агентство наделяется необходимыми для этого полномочиями. При этом важно иметь в виду, что представление страховщиками статистики осуществляется на основании заключаемых с Агентством договоров, и соответственно, указанные функции Агентства не имеют формального отношения к ведению официального статистического учета, находящегося в ведении предусмотренных законодательством органов исполнительной власти.

12. Статьей 32 законопроекта оговаривается право Правительства Российской Федерации в предусмотренном законодательством порядке принимать решения о вступлении России в европейскую систему «Зеленой карты», а также в иные подобные системы. Учитывая, что содержание обязательств, связанных с членством в указанных системах, определяется их внутренними актами, законопроектом предусматривается единственное требование, заключающееся в неущемлении прав потерпевших в Российской Федерации при осуществлении страхования в рамках международных систем страхования.

В целом, в законопроекте учтены практически все замечания субъектов законодательной инициативы на предыдущие редакции проектов по данному вопросу, а также проведена его значительная доработка на основе изучения международного опыта.