Становление и развитие государственно-частного партнерства в России

Становление и развитие государственно-частного партнерства обусловлено действием нескольких базовых факторов. Так, В. Варнавский [5] выделяет следующие факторы, способствующие усилению роли партнерских форм хозяйствования в рыночной экономике на современном этапе. Во-первых, одним из важнейших направлений либерализации экономики, курс на которую был взят большинством стран мира в 1980-1990 гг. является приватизация государственных активов. И здесь ГЧП имеет огромное значение, поскольку государственно-частное партнерство означает частичную приватизацию государственной и муниципальной собственности и общественных услуг. Во-вторых, национальные правительства не имеют в достаточных объемах финансовых ресурсов, чтобы модернизировать, обслуживать и расширять производственную и социальную инфраструктуру. Вовлечение бизнеса в воспроизводственный процесс создает основу для его структурной трансформации, направленной на развитие инновационно-инвестиционного комплекса. В-третьих, бизнес в значительно большей степени, чем государство обладает мобильностью, быстротой принятия решений, способностью к нововведениям, использованию технических и технологических новаций. Государство же может обеспечить поддержку государственно-частных предприятий, в том числе за счет экономических рычагов. В нашей стране рост интереса к механизму ГЧП обусловлен необходимостью осуществления структурной трансформации системы общественного воспроизводства. Многочисленные примеры удачного взаимодействия бизнеса и государства в развитых странах позволяют надеяться на положительный результат применения данной формы взаимодействия в нашей стране, особенно в контексте ее использования в процессе модернизации основных сфер и отраслей экономики. Следует заметить, что сам термин государственно-частное партнерство трактуется многочисленными исследователями по-разному. Так, согласно экономическому подходу, механизм государственно-частного партнерства отождествляют с косвенной приватизацией [6]. Речь идет о перераспределении полномочий между государством и бизнесом в стратегических отраслях, которые не могут быть приватизированы, но для которых у государства отсутствуют средства на развитие. При этом важными условиями эффективности ГЧП являются степень участия бизнеса в реализуемом проекте и сохранение за государством существенной степени хозяйственной активности и некоторых правомочий собственности. Имеется и другая точка зрения, согласно которой ГЧП - это не приватизация. Так, М. Джеррард пишет: "Партнерства создаются и действуют на границе государственного и частного секторов хозяйства, не являясь вместе с тем ни национализированными, ни приватизированными активами и услугами. Таким образом, политически, они представляют собой третий путь, с помощью которого правительства могут предоставлять, населению некоторые общественные услуги" [7]. Очевидно, третий путь в его понимании представляет собой непосредственно смешанную экономику. Правомерным, на наш взгляд видится и подход к определению ГЧП как механизма взаимодействия власти и бизнеса не только в экономической сфере, но и в других сферах общественной жизни - политике, культуре, науке и т.д. Что касается мировой практики, то государственно-частное партнерство понимается, как правило, в двух смыслах. Во-первых, это система отношений государства и бизнеса в договорной (контрактной) форме, которая широко используется в качестве инструмента национального, международного, регионального, городского, муниципального экономического и социального развития и планирования. Во-вторых, это конкретные проекты, реализуемые различными государственными органами и бизнесом совместно или только частными компаниями на объектах государственной и муниципальной собственности. В то же время, несмотря на довольно четкое определение предмета ГЧП за рубежом, впрочем, как и в России, нет общепринятого толкования данного явления хозяйственной жизни. Так, например, в США, ГЧП понимается как "закрепленное в договорной форме соглашение между государством и частной компанией, позволяющее последней определенным образом участвовать в государственной собственности в большей степени по сравнению с существующей практикой. Такое соглашение обычно предполагает наличие контракта соответствующего правительственного агентства с частной компанией, предметом которого выступает реконструкция, строительство объекта государственной собственности и (или) его эксплуатация, управление и т.д." [8].

В российской экономической литературе наиболее удачным, на наш взгляд, выглядит определение, данное М.В. Вилисовым: "Государственно-частное партнерство - это правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления" [8]. Правда, как нам видится, определение стало бы более корректным, если бы в нем отсутствовало указание на "равноправие" государства и бизнеса. Рассуждение о равноправии государства и бизнеса в осуществлении крупномасштабных проектов не будет столь острым, если ввести в анализ такое емкое понятие как суверенность, когда в качестве суверена рассматривается именно государство. Присущее государству свойство суверенности означает, что оно выступает как единый и единственный субъект и публично-правовых (носитель власти) и гражданско-правовых (участник хозяйственного оборота) отношений. Государство при всех условиях остается субъектом публично-правовых отношений, что является существенным обстоятельством, поскольку государство и в гражданско-правовых отношениях как суверен уже не может выступать как рядовой субъект гражданского права. Именно поэтому, как считают многие исследователи, нельзя ставить вопрос об изначальном равноправии государственного и частного секторов в проектах ГЧП [8]. Такое равноправие наступает только тогда, когда на основе суверенных прав государства в соглашении о ГЧП определены условия и особенности реализации гражданско-правовых отношений.

Предполагается, что государство участвует в гражданском обороте не в своих специфических интересах, а в целях наиболее эффективного отправления публичной власти. В этой связи проекты ГЧП представляют собой не простое сложение ресурсов, а совершенно особую конфигурацию интересов и соответствующих правомочий партнеров. Государство как одна из сторон партнерства выступает в роли носителя общественно значимых интересов и целей, причем исполняет не только целеполагающую, но и контролирующую функции. Выступая в роли участника хозяйственного оборота, оно заинтересовано как в эффективности общих результатов проекта ГЧП, так и в обеспечении собственного коммерческого эффекта. Частный же партнер, как всякий нормальный предприниматель, ориентирован на получение максимальной прибыли. Поэтому в сегменте коммерческих интересов между партнерами вполне уместен торг о возможном разделе возникающих рисков, о характере делегируемых правомочий и условиях их передачи и использования.

Для России эти аспекты ГЧП особенно важны, потому что в нашей правовой системе отсутствует корректное разделение на публично-правовые и гражданско-правовые отношения, что уже сказывается на реализации и мегапроектов, и Федеральных целевых программ, и отдельных инвестиционных проектов. Как свидетельствует мировой опыт ГЧП, мера конкретного участия государства и частного бизнеса и условия их сочетания могут существенно различаться, что определяется в большинстве случаев формой взаимодействия государства и бизнеса.