Совершенствование региональной структуры государственных органов статистики

Существующая в странах СНГ территориальная структура национальных статистических служб дос­талась в наследство от бывшего Советского Союза и отражала потребности централизованного плани­рования в условиях применения метода сплошного статистического наблюдения. Она неоднократно менялась в процессе совершенствования структу­ры государственного управления и полностью от­ражала административно-территориальное деление страны,

В развитых странах официальная статистика стала необходимым элементом информационной системы демократического общества, обеспечивая правительство, экономические круги и обществен­ность данными об экономическом, демографичес­ком, социальном и экологическом положении. Та­кая роль официальной статистики закреплена в составе первого из десяти принципов официальной статистики в специальном документе Статистичес­кой комиссия ООН, принятом единогласно на спе­циальной сессии 11-15 апреля 1994 года. Высокая значимость статистики соответствует переживае­мому в настоящее время переходу человеческой цивилизации от индустриальной экономики к эко­номике информационной, в которой основным потребляемым ресурсом становится информация.

В странах переходного периода реформирова­ние официальной статистики также сопровождает­ся повышением ее роли в информационном обес­печении потребностей общества, что наряду с дру­гими внешними и внутренними факторами приво­дят к соответствующим институциональным преоб­разованиям в системе органов государственной статистики, в том числе их структуры на территори­альном уровне.

В Казахстане на начало 1992 года в двадцати территори­альных органах статистики - областных (Алматинского городского) управлениях по статистике и ана­лизу - численность руководящих работников и спе­циалистов, занятых экономической работой состав­ляла 2896 человек. Кроме того, аппарат управле­ния территориальных органов статистики составлял 884 единицы. Районные отделы статистики (райстаты) имели статус самостоятельного юридического лица, а начальник райстата входил в общий лимит численности аппарата управления территориаль­ных органов статистики.

В 1995 году происходит коренная реорганиза­ция структуры государственной статистики. Аппа­рат управления территориальных органов статисти­ки уменьшается с 752 до 513 единиц за счет со­кращения численности аппарата управления райстатов. Последние за небольшим исключением те­ряют статус самостоятельного юридического лица, а их начальники становятся начальниками местных отделов областных управлений статистики. За счет части сокращаемой численности аппарата управ­ления на уровне районов численность Государ­ственного комитета по статистике и анализу увели­чивается (до 278 единиц), а его Головной вычисли­тельный центр упраздняется.

Практика показала, что эта реорганизация сис­темы государственной статистики была ошибкой. В результате ее на районном уровне был потерян аппарат управления в ранге государственных слу­жащих, что усилило нагрузку на областной уро­вень. На республиканском уровне центральный аппарат начал выполнять несвойственные для го­сударственных органов функции, что приводило к ухудшению качества работы по координации стати­стической деятельности в стране, организации ра­бот по совершенствованию государственной стати­стики и анализу данных о социально-экономичес­ком развитии республики. Последующие сокраще­ния центрального аппарата Госкомстата привели к необходимости уже через два года заново образо­вать Информационно-вычислительный центр.

На начало 1999 года численность сотрудников территориальных органов статистики (в четырнадцати облас­тях и городах Алматы и Астана) составила соответ­ственно 1882 руководящих работников и специали­стов по обработке данных и 371 единица государ­ственных служащих, а на 1 апреля после сокраще­ния расходов из республиканского бюджета - 1406 и 371 единица.

Средняя численность персонала областных (го­родов Астана и Алматы) управлений статистики в это время составляла 125 единиц (вместе с млад­шим обслуживающим персоналом).

В их числе 23 единицы являлись государствен­ными служащими, занимающимся организацией статистической деятельности в регионе, анализом статистических данных и обеспечением их доступ­ности для пользователей. Примерно 6 единиц отно­сились к функциональному персоналу (отдел кад­ров, бухгалтерия, канцелярия, архив). 70 человек было занято сбором и обработкой данных, в том числе 24 являлись регистраторами цен и интер­вьюерами домашних хозяйств. 10 единиц персона­ла представляли программистов, инженеров-элект­ронщиков и операторов и 14 единиц составлял младший обслуживающий персонал (технички, вах­теры, рабочие, водители).

Часть персонала областного органа статистики была размещена в районных центрах и городах областного подчинения - в среднем по 36 единиц, в том числе 33 единицы заняты непосредственно сбором статистической информации (включая ре­гистраторов цен и интервьюеров домашних хозяйств). В среднем на один район и город областного под­чинения приходилось по 2,7 единицы персонала областных органов статистики (половина из кото­рых были регистраторами цен и интервьюерами домашних хозяйств).

В целом численность персонала территориаль­ных органов статистики снизилась в 1999 году до крайне низкого предела, что привело к отмене выполнения ряда статистических работ, переходу по части из них от месячных к квартальным наблю­дениям, а также к сокращению круга обследуемых единиц статистического наблюдения.

В 1999 году в связи с внесением изменений в Закон Республики Казахстан «О бюджетной систе­ме», а также принятием Закона «О республиканс­ком бюджете на 1999 год» и постановления Прави­тельства от 25 декабря 1998 года № 1335 «Вопро­сы учреждений - администраторов программ, фи­нансируемых из республиканского бюджете» была проведена реорганизация государственных орга­нов и подведомственных им организаций.

В соответствии с постановлением Правитель­ства от 15 мая 1999 года №577 областные (горо­дов Астаны и Алматы) управления статистики были реорганизованы путем разделения на два государ­ственных учреждения. Целью реорганизации было отделение от государственного органа, осуществ­ляющего управленческие и контрольно-надзорные функции, других, несвойственных государственно­му органу, функций.

Первое из этих учреждений - управление стати­стики соответствующего региона - является госу­дарственным органом (в количестве от 20 до 26 единиц в регионе, всего 371 единица), осуществля­ющим организацию статистической деятельности в регионе, внедрение новых методов статистическо­го наблюдения, организацию расчетов региональ­ных статистических показателей и обеспечение доступности статистических данных пользователям.

Второе учреждение (в количестве от 60 до 158 единиц, всего 1563 единицы) с районными подразде­лениями - информационно-статистический центр (ИСЦ) соответствующего региона - не является го­сударственным органом и его основной функцией является сбор, обработка статистических данных и их представление управлению статистики региона и республиканскому государственному предприятию «Информационно-вычислительный центр» Агентства Республики Казахстан по статистике.

Позднее в соответствии с постановлением Пра­вительства Республики Казахстан от 1 июля 1999 года № 910 в целях обеспечения технического и технологического функционирования единой инфор­мационно-вычислительной системы статистических органов страны во всех регионах созданы дочер­ние государственные предприятия (ДГП) Информа­ционно-вычислительного центра (ИВЦ) Агентства Республики Казахстан по статистике на правах юридического лица.

В том же году постановлением Правительства Республики Казахстан от 27 апреля 1999 года № 479 помимо Информационно-вычислительного цен­тра создано еще одно Республиканское государ­ственное предприятие «Казстатинформ», подведом­ственное Агентству по статистике, с возможностью создания филиалов без образования юридического лица в областных центрах и городах Астана и Ал­маты. Основной задачей данного предприятия яв­ляется распространение статистических данных разным группам пользователей.

Таким образом, общая структура системы Агентства Республики Казахстан, даже не считая входящего в нее Алматинского института экономики и статистики с девятью филиалами в областях, стала представлять достаточно сложную систему. В целях обеспечения скоординированной работы на региональном уровне в положении об управлении статистики региона было записано, что оно обеспечивает организацию деятельности других региональных статистических служб, в том числе являющихся территориальными подразделениями республиканских статистических служб (ИВЦ и Казстатинформа) (рисунок 2)

                                          управление

                                   статистики региона

ИСЦ региона                    ДГП ИВЦ                     филиал

                                                                                 «Казстатинформа»

Рисунок 2 – Общая структура системы Агентства Республики Казахстан

В 2000 году в условиях, когда большая часть средств, отвлекаемая ранее на проведение Переписи насе­ления 1999 года, была направлена на восстановле­ние текущих статистических наблюдений по Плану статистических работ, лимит численности работни­ков, занятых сбором и обработкой статистических данных (ИСЦ регионов), увеличился до 2750 еди­ниц. Однако в условиях довольно низкого нормати­ва затрат на одну единицу (всего 200 тыс. тенге в год) реальная численность ИСЦ регионов примерно на 25 процентов ниже лимита.

Территориальная структура национальной стати­стической организации, доставшаяся Казахстану в наследство от бывшего Советского Союза, имела ряд недостатков:

- предполагала поэтапную обработку статистических данных с получением сводов на каждом уровне (районе, области, страны в целом). Это не позво­ляло контролировать правильность агрегации дан­ных на предыдущем уровне, а также проводить необходимые дорасчеты на полноту охвата. В на­стоящее время, в связи с внедрением новых мето­дов и технологий сбора и обработки данных, этот недостаток на районном уровне практически снят;

- своды для районного уровня делаются на област­ном уровне централизовано. То же самое справед­ливо и для областного уровня: расчеты данных по области делаются на республиканском уровне с учетом всех досрасчетов на основе первичных дан­ных, представленных территориальным органом статистики;

- ограничивала возможности совершенствования технической подготовки персонала в связи с тем, что необходимо было готовить высококвалифици­рованных специалистов по каждой отрасли статистики для каждого территориального органа по всем уровням. Эта проблема в настоящее время снята для районного уровня, поскольку весь находящий­ся на этом уровне персонал является по существу полевыми работниками, занимающимися только сбором статистических данных;

- приводила к увеличению себестоимости статис­тических работ и снижению эффективности всей системы статистического наблюдения. В настоящее время районные подразделения областных орга­нов статистики не являются самостоятельными юридическими лицами, что не требует расходов на содержание функционального персонала. Доля же функционального персонала в целом по области составляет порядка 10-12 процентов лимита персонала ИСЦ.

Наряду с недостатками, влияние которых все бо­лее уменьшается, современная территориальная структура Агентства Республики Казахстан по ста­тистике имеет и ряд достоинств:

- она позволяет работать с большей частью рес­пондентов в непосредственном контакте, а не че­рез почту, что очень важно в условиях быстро растущего числа хозяйствующих субъектов и об­ширной территории Казахстана, когда отдельные хозяйствующие субъекты разделены большими рас­стояниями даже в пределах одного района. До тех пор, пока процесс образования и ликвидации хо­зяйствующих субъектов не стабилизируется и не будет отработана возможность получения данных от респондентов электронным способом, работа с респондентами в непосредственном контакте явля­ется наиболее эффективной с точки зрения каче­ства статистических отчетов и своевременности их представления;

- она позволяет оперативно обеспечивать исполнительные местные органы на всех уровнях тре­буемой статистической информацией. Необходи­мость в этом связана с повышением роли исполнительных местных органов государственного управ­ления в реализации республиканских и региональ­ных программ.

Миссия государственных территориальных статис­тических служб заключается в обеспечении сбора и обработки статистической информации в регио­не, ее представлении на республиканский уровень и обеспечении потребностей местных органов вла­сти, деловых кругов и общественности в объектив­ной статистической информации.

Следует ожидать, что на довольно длительном переходном периоде роль государственных терри­ториальных статистических служб для местных ор­ганов государственного управления будет особен­но значима. Это связано с тем, что Правитель­ство, начиная с 1998 года, в рамках трехлетних программ приступило к претворению в жизнь дол­госрочной «Стратегии 2030: процветание, безо­пасность и улучшение благосостояния всех казах­станцев». В целях реализации трехлетних планов на уров­не республики и регионов предусматривается осу­ществить соответствующую комплексную информатизацию центральных и исполнительных местных органов, формирование единого информационно­го пространства государственного управления. Яд­ром единых информационных ресурсов должна стать государственная статистика.

В перспективе различные факторы по-разному бу­дут влиять на роль государственных территориаль­ных статистических служб. В конечном итоге их структура может радикально измениться. Все фак­торы можно разбить на две группы: внутренние и внешние.

К внутренним факторам можно отнести:

- техническое оснащение и переоснащение терри­ториальных статистических служб, и изменение технологии сбора, обработки и представления данных;

- переход к выборочным методам статистического наблюдения;

- перераспределение функций между статистичес­кими службами разных уровней.

К внешним факторам относятся следующие:

- повышение роли исполнительных местных орга­нов государственного управления в реализации программ и планов, что вызывает потребность в оперативном получении объективной статисти­ческой информации;

- резкое увеличение числа объектов статистичес­кого наблюдения в связи с развитием предпри­нимательства, в особенности малого;

- ухудшение отчетной дисциплины хозяйствующих субъектов.

В 1995 году государственные органы статистики в условиях отсутствия запасных частей к большим ЭВМ серии ЕС были вынуждены прекратить обработку данных на них и сразу же столкнулись с проблемой обработки статистической информации. Имеющиеся в то время персональные компьютеры типа "Искра-226" и IBM XT и AT были маломощными, а их коли­чество было явно недостаточным. Это приводило к тому, что на обработку данных составлялись круглосуточные графики работы на персональных ЭВМ, а ряд статистических отчетов обрабатывался с исполь­зованием специальных разработочных таблиц на обычных настольных калькуляторах.

Первый этап технического переоснащения го­сударственных органов статистики был осуществ­лен в рамках полученного во втором полугодии 1998 года займа Всемирного Банка на сумму 2,3 млн. долларов США. Это позволило в 1999 году получить средства вычислительной техники и рас­ширить локальную вычислительную сеть (ЛВС) в Агентстве по статистике и его ИВЦ с подключени­ем практически всех рабочих мест, а также создать и внедрить ЛВС во всех территориальных статистических органах. В текущем году заверша­ется техническое переоснащение Агентства по ста­тистике за счет средств этого займа на оставшую­ся сумму в пределах 200 тыс. долларов США.

Были внедрены новые информационные техно­логии: «клиент-сервер», Интернет и Интранет. Ос­ваиваются передовые технологии доступа к базам данных, интеллектуального анализа данных, орга­низации сети передачи данных в звене «район-область».

Однако техническая оснащенность государствен­ной статистики остается пока еще недостаточной. Только на республиканском уровне оснащенность компьютерами приближается к полной. На област­ном уровне она составляет около одной трети, а на районном - только в каждом пятом райстате есть компьютеры. Поэтому в ИСЦ регионов сохраняются почасовые графики обработки статистической ин­формации, а в пиковые периоды - и по сменам. Следует учесть также, что компьютерная техника очень быстро устаревает. Поэтому, в целях даль­нейшего развития технической базы государствен­ной статистики подготовлен проект по второму эта­пу технического и программно-технологического перевооружения государственной статистики.

Такое революционное изменение информаци­онной технологии окажет соответствующее влия­ние на внутреннюю структуру государственных тер­риториальных статистических служб. Вначале, в условиях нехватки компьютерной техники, может вырасти общая численность персонала, занятого выполнением плана статистических работ. В даль­нейшем она, возможно, будет сокращаться, при некотором увеличении подразделений, обеспечи­вающих переход на новые информационные техно­логи сбора, обработки и передачи данных по уров­ням район – область - республика.

Создание на базе Административного регистра Статистического регистра, а также Реестра инди­видуальных предпринимателей и Регистра сельско­хозяйственных товаропроизводителей позволяет начать переход к проведению выборочных статис­тических наблюдений. Разрабатываются и внедря­ются методики по организации сводных расчетов на республиканском и областном уровнях на осно­ве сплошных и выборочных наблюдений.

Переход на выборочные методы обследования позволит не увеличивать численность отраслевых подразделений ИСЦ регионов в связи с ростом чис­ла объектов статистического наблюдения. Однако он вызовет рост числа занятых в подразделениях, зани­мающихся актуализацией регистров и реестров. В целом не следует ожидать значительного роста тер­риториальных статистических служб в связи с ростом числа объектов статистического наблюдения.

Функции районных подразделений ИСЦ регионов сводятся к работе с объектами статнаблюдения, сбору и передаче первичных статистических дан­ных в центральные офисы территориальных статис­тических служб. В перспективе они должны выпол­нять функции по обучению респондентов, а также по оказанию услуг органам управления, коммер­ческих структурам и общественности.

За счет расширения работ по оказанию услуг следует ожидать определенного развития районных и городских подразделений ИСЦ регионов. Кроме того, учитывая относительную близость их к месту нахождения респондентов, им будут в максималь­но возможном объеме переданы функции по рабо­те с респондентами и, соответственно, необходи­мое финансирование на выполнение этой работы.

Центральные офисы ИСЦ регионов организуют работу своих местных подразделений, ввод, конт­роль и корректировку первичной информации, ее разработку на региональном уровне и передачу на республиканский уровень. Кроме того, они осуще­ствляют функции по оказанию услуг органам управ­ления, коммерческим структурам и общественнос­ти. Платные услуги осуществляются дочерними пред­приятиями ИВЦ и филиалами Казстатинформа.

В центральных офисах ИСЦ регионов следует ожидать:

- сокращения численности отраслевых подразде­лений в случае передачи функций по вводу, конт­ролю и корректировке первичной информации на уровень местных подразделений;

- развития подразделений, занимающихся форми­рованием данных в распределенной по террито­рии Казахстана системе баз данных, а также оказывающих информационно-статистические ус­луги.

Необходимость реализации Стратегии-2030 не только на республиканском, но и на региональном уровне в рамках среднесрочных и текущих программ по­вышает роль исполнительных местных органов го­сударственного управления. Это вызывает потреб­ность в оперативном получении необходимой ста­тистической информации.

Появляется потребность в разработке и получе­нии специфической информации, которая объек­тивно приводит к развитию региональной статисти­ки, финансируемой за счет местных бюджетов. В результате в организационной структуре террито­риальных статистических служб следует ожидать появления и развития подразделений, занимаю­щихся региональной статистики, организацией и методологией статистических работ и наблюдений.

Другой внешний фактор, который будет влиять на организационную структуру территориальных статистических служб, связан с резким увеличени­ем числа объектов статистического наблюдения. Институциональные преобразования в экономике Казахстана привели к пятикратному увеличению числа реально действующих хозяйствующих субъек­тов (на 1 июля 2000 года их число составляло 98 тысяч).

Следует ожидать, что для 15-миллионного насе­ления Казахстана эта цифра может многократно возрасти и с учетом последнего фактора - ухудше­ния отчетной дисциплины хозяйствующих субъек­тов - стать проблемой перед местными подразде­лениями территориальных статистических служб в части сбора статистических данных.

В конечном итоге, несмотря на внедрение вы­борочных методов обследования, это приведет к необходимости укрепления местных подразделений территориальных статистических служб, которые будут проводить гораздо больший объем работы, чем раньше. Территориальные статистические службы будут осуществлять также больший объем работ с регистрами и реестрами, что вызовет необходи­мость укрепления этих служб.

Таким образом, в средне- и долгосрочной перспек­тиве различные факторы по-разному будут влиять на роль и организационную структуру территори­альных статистических служб. Помимо республи­канского бюджета, все большую долю будет зани­мать в общем объеме финансирования оплата работ по проведению специальных региональных обсле­дований за счет местных бюджетов, а также фи­нансирование за счет удовлетворения информаци­онных потребностей исполнительных местных орга­нов власти, предпринимательских структур и обще­ственности.

В конечном итоге, при, возможно, не сократив­шемся или незначительно увеличившемся персонале, к 2005 году структура территориальных стати­стических служб может радикально измениться.

Численность персонала местных подразделений территориальных статистических служб в районах и городах областного подчинения, по-видимому, увеличится, что будет связано с необходимостью проведения большего объема работ с респонден­тами, в частности, с резко увеличившимся числом субъектов малого бизнеса, и информационным обслуживанием потребителей информации.

В центральных офисах территориальных статис­тических служб увеличится удельный вес подразде­лений, связанных с функционированием новых информационных технологий, ведением регистров и реестров, региональной статистики и обслужива­нием потребителей статистической информации. В то же время техническое перевооружение регио­нальных статистических служб и внедрение новых информационных технологий будет ограничивать рост персонала территориальных статистических органов в целом.

Перенос тяжести реформ с республиканского уровня на областной уровень будет объективно повышать роль территориальных статистических служб. Поэтому сокращение численности персона­ла, связанное с переходом на новые методы стати­стического наблюдения, новые информационные технологии сбора и обработки данных, будет со­провождаться его увеличением для целей инфор­мационного обеспечения исполнительных местных органов [7,8].

3 ОПЫТ УПРАВЛЕНИЯ И ОБОЩЕНИЕ ДАННЫХ НА ПРИМЕРЕ АЛМАТИНСКОГО ОБЛАСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ СТАТИСТИКИ