Анализ концепции контроля над вооружениями

Приветствуете вы или нет пересмотр нашей позиции относительно ограничения кибевооружений, зависит от вашего мнения по поводу контроля над вооружениями в целом. Поэтому давайте для начала вспомним, что такое контроль над вооружениями (поскольку эта тема больше не обсуждается в новостях) и что уже сделано в данной сфере. Международные соглашения по контролю над вооружениями существовали и в доядерную эпоху, к примеру Вашингтонская конвенция об ограничении количества линкоров, заключенная еще до Второй мировой войны. Современная концепция контроля над вооружениями сформировалась во времена холодной войны между США и СССР. Эта концепция зародилась в начале 1960-х годов и развивалась на протяжении 30 лет, она стала главной заботой двух ядерных сверхдержав. Результатом стали два класса соглашений: многосторонние договоры, к которым помимо двух сверхдержав присоединялись другие страны мира, и двусторонние соглашения, в которых они у сдавливались накладывать особые ограничения на собственный военный потенциал.

В 1974 году в Вене я начал заниматься проблемами контроля вооружений, а затем на протяжении почти 20 лет работал над соглашениями о стратегических ядерных вооружениях, неядерных силах в Европе, так называемом демонстрационном ядерном оружии малого радиуса, биологическом и химическом оружии. На основе этого опыта сформировался мой взгляд на проблему контроля над кибервооружениями. Есть уроки, которые Соединенные Штаты могут извлечь из истории, если собираются ограничить приемы ведения войны в киберпространстве с помощью ряда новых соглашений.

Мой коллега Чарльз Дьюлфер, который на протяжении десятилетия направлял усилия ООН в вопросах ограничения иракского оружия массового поражения, скептически относится к американо-советскому опыту контроля над вооружениями и к данному явлению в целом. «США и СССР, как правило, соглашались запрещать то, на что бы они не пошли в любом случае. Что касается оружия, которое им было нужно, они устанавливали настолько высокий количественный максимум, что вольны были делать все, что хотели». Многие аналитики также критикуют концепцию контроля над вооружениями в целом. Они отмечают, что пятнадцатилетние переговоры по поводу размещения вооруженных сил в Европе закончились соглашением об ограничении численности вооруженных сил до того момента, как развалился Варшавский договор. Последнее соглашение позволило Советскому Союзу держать стотысячные войска в Восточной Европе, но это было уже не нужно. Тысячи советских танков вернулись назад в Россию не ради соблюдения условий соглашения. Более известные переговоры — ОСНВ и START — длились более 20 лет и позволили обеим сторонам хранить огромное множество единиц ядерного оружия и постоянно его модернизировать. В ходе этого процесса был заключен договор по противоракетной обороне, в котором обе сверхдержавы запретили противоракетную оборону, которая, по мнению обеих сторон, все равно оказалась бы неэффективной.

На многосторонней арене две сверхдержавы заключили договор, запрещающий другим странам обзаводиться ядерным оружием в обмен на неопределенное обещание, что остальные ядерные державы ликвидируют свое. Этот договор не остановил разработки ядерного оружия в Израиле, Пакистане, Индии, ЮАР и Северной Корее, как сейчас едва ли останавливает Иран. Советский Союз согласился на многосторонний запрет на биологические оружие, но затем секретно продолжил развивать мощный биологический арсенал, что Соединенные Штаты обнаружили только десятилетия спустя. Критики называют нарушение Советским Союзом Договора о биологическом оружии примером того, почему контроль над вооружениями не всегда в интересах Соединенных Штатов. США обычно добросовестно соблюдают ограничения, на которые дали согласие, а многие другие страны — нет. Проверки не всегда выявляют нарушения, а разрешенная деятельность позволяет странам практически доходить до последней черты, но не дает оснований применять к ним санкции (как в случае с Ираном и его программой ядерной переработки).

Несмотря на проблемы контроля над вооружениями, следует признать, что двусторонние соглашения между США и СССР и более широкие многосторонние договоры сделали мир безопаснее. Даже если не принимать во внимание ограничение вооружений, само существование площадки, на которой американские и советские дипломаты и генералы обсуждали проблемы ядерной войны, помогло элитам обеих стран прийти к консенсусу о необходимости принимать меры для предотвращения этого бедствия. Использование каналов связи и мер по укреплению доверия, рост прозрачности вооруженных сил обеих стран сократили риск случайной или ошибочной войны.

Как помощник госсекретаря я обязан был контролировать одну из мер по укреплению доверия в соответствии с требованиями Американского центра снижения ядерного риска. Моим коллегой был российский генерал из Министерства обороны. Две наши группы работали над мерами по снижению вероятности напряжений, перераставших в состояние боевой ядерной готовности. У каждой труппы был центр, мой в Госдепартаменте, у генерала из Министерства обороны — рядом в Красной площадью в Москве. Поскольку горячая телефонная линия Белый дом — Кремль использовалась редко, нам нужен был способ быстрой связи на случай недоразумений. Поэтому мы соединили наши центры спутниковой линией связи, установили телетайп для передачи текстовых сообщений и безопасные телефоны. В безопасных телефонах должен применяться секретный код, которым мы с Советским Союзом могли поделиться, но возникала проблема. И они и мы хотели использовать кодирование, не давая ключа другой стороне. Мы опасались электронного шпионажа: по мнению некоторых, при такой связи я давал возможность Советскому Союзу прослушивать разговоры американцев. Весь наш центр, расположенный в непосредственной близости к зданиям Госдепартамента США, необходимо было обшить медью и звукопоглощающим материалом.

Центры сокращения ядерного риска были созданы для предотвращения ошибочных обострений, которые происходили в первые годы холодной войны. Когда запуск в космос с авиационной платформы был прекращен в аварийном режиме, мы поняли, что на российских радарах падающая ракета может выглядеть как нападение, возможная цель которого — обезглавить советское руководство ударом по Москве. Я быстро связался с российским коллегой по безопасной линии. Эти линии использовались в подобных случаях, а также для координации выполнения договоров по контролю над вооружениями. Хоть договоры разрешали сохранять большие арсеналы на протяжении длительного времени, они запретили дестабилизирующую деятельность. Ограничения численности вооруженных сил позволяли сторонам знать их количественный состав, что предотвращало гонку вооружений, неизбежную, когда не известны намерения оппонента. И наконец, благодаря настойчивости помощника президента по вопросам национальной безопасности Брента Скаукрофта обе стороны запретили дестабилизирующие ракеты наземного базирования с разделяющимися боеголовками. Теперь США и Россия проводят значительные сокращения своих стратегических сил. Договор о ядерных ракетах средней и малой дальности (РСНД), над которым я работал в начале 1980-х, обязал Соединенные Штаты ликвидировать мобильные станции баллистических ракет «Першинг II» и крылатые ракеты наземного базирования (GLCM) в обмен на уничтожение Советским Союзом сотен легко передислоцируемых ядерных ракет SS-4, SS-5 и SS-20.

Целый класс оружия, которое могло использоваться в ограниченных пределах, был навсегда запрещен, и несколько тысяч ядерных боеголовок выводили из эксплуатации. Ограничения ядерных испытаний начались со скромного запрета взрывов в атмосфере, но со временем привели к полному их запрету. (Полный запрет испытаний еще не ратифицирован американским сенатом.) Запрет химического оружия, над которым я работал в начале 1990-х, заставил страны уничтожить существующее химическое оружие, запретил создание нового и ввел очень навязчивый инспекционный режим контроля. (Хоть мы и не согласились на проверку «в любое время и в любом месте», лишь некоторые области не подлежат контролю.)

Помимо ограничений и запретов на ядерное, химическое и биологическое оружие контроль над вооружениями подразумевает ограничения на ведение войны. Ряд договоров о вооруженных конфликтах запрещает нападения на военные госпитали и гражданские учреждения, устанавливает стандарты обращения с военнопленными, налагает запрет на пытки, объявляет незаконными противопехотные мины, запрещает использование детей в военных действиях и объявляет геноцид международным преступлением. Соединенные Штаты некоторые соглашения не ратифицировали (к примеру, запрет на противопехотные мины), некоторые недавно нарушили (запрет пыток). Во время Второй мировой войны происходили более грубые нарушения законов о вооруженных конфликтах, но даже тогда некоторые страны придерживались норм обращения с военнопленными. Когда контроль над вооружениями эффективен, он уменьшает неопределенность, создавая более предсказуемую безопасную среду. Объявляя некоторые действия незаконными и запрещая некоторые виды оружия, эти соглашения помогают понять возможные намерения другой стороны. Если страна готова нарушить соглашения, устраняется двусмысленность ее политического курса. Запрет определенных вооружений и действий помогает государствам избежать расходов, на которые пришлось бы пойти из страха, что другие делают то же самое. Согласованные международные нормы полезны при необходимости объединиться против третьей стороны.

Контроль над вооружениями не ценен и даже не полезен в том случае, когда он носит увещевательный характер, когда переговоры становятся платформой для пропаганды, когда ограничения расплывчаты, а нарушения ничем не грозят нарушителю. Если страна может быстро перейти от соблюдения к существенному нарушению, стабильность и предсказуемость утрачиваются. Если страны могут нарушать соглашения, не рискуя быть обнаруженными или не опасаясь возможных карательных санкций, соглашения получаются односторонними и доверие к ним теряется.

В целом я считаю, что наш тридцатилетний опыт контроля над вооружениями во многом позитивен, но далеко не всегда он был панацеей и порой превращался в фарс. Чтобы определить, созрела ли та или иная сфера для контроля над вооружениями, нужно проверить, действительно ли обе стороны заинтересованы сократить инвестиции в нее. Если одна из сторон предлагает прекратить то, что на самом деле хочет продолжать, скорее всего, она собирается участвовать в контроле над вооружениями ради пропаганды или обманным путем старается ограничить потенциального противника в области, в которой, по ее мнению, ее могут превзойти.