Незавершенность институциональных реформ

Активное и масштабное разворачивание институциональных реформ в образовании в последние годы натолкнулось на ограничения системы, неготовой их воспринять и «переварить». Это усиливает риски имитации деятельности на уровне образовательных учреждений и выше. Прежде всего, речь идет о незавершенности трансформации механизмов финансирования и управления, оценки качества и регулирования содержания образования.

Риски для стабильности системы образования (и шире – социальной стабильности) заключаются в том, что содержание и объем социальных обязательств государства в образовании недостаточно конкретизированы. Открытыми остаются вопросы о разделении услуг по реализации образовательной программы дошкольного образования и по уходу и присмотру за ребенком; о бюджетном финансировании внеурочной деятельности и бесплатных услугах дополнительного образования; о повышенном нормативе финансирования лицеев, гимназий и школ с углубленным изучением предметов; о гарантиях обеспечения во всех школах требований ФГОС к условиям обучения. В обществе возникают неадекватные представления о правах в сфере образования, границах платности и бесплатности. Эти мифы перерастают в социальные напряжения.

В области управленческих механизмов в системе образования незавершенными остаются такие изменения, как:

· создание механизмов общественно-государственного управления;

· обеспечение прозрачности деятельности образовательных учреждений для учащихся, их родителей и общественности;

· снижение бюрократической нагрузки на школу и переход к электронному документообороту;

· разграничение полномочий в области образования между разными уровнями управления.

Избыточная концентрация полномочий на федеральном уровне, а ответственности – у регионов и муниципалитетов приводит к тому, что Федерация предлагает стандартные решения даже там, где их реализация дает негативный эффект. Подобная система ограничивает автономию и возможности принятия эффективных и ответственных решений в области образования на местах:в регионах и муниципалитетах. Не проводится анализ эффективности этой системы, ее влияния на качество образования. Усиливается отчуждение основных участников образовательного процесса от процессов его модернизации.

Опыт реформ последних лет показывает, что проведение преобразований «сверху» не оставляет места для инициатив «снизу». Усиление внешнего контроля и подотчетности приводит к перенапряжению и имитации (в том числе и при реализации федеральных инициатив). Все это может выступать барьером для необходимых изменений.

Чтобы избежать этих рисков, необходимо использовать новые подходы к модернизации образования, среди которых:

· опора потенциал педагогов образовательных учреждений, их вовлечение в процессы преобразования;

· стимулирование рефлексивности системы, ее способности к самокорректировке;

· расширение возможностей для вариативных решений на региональном и муниципальном уровнях, обеспечение реальной самостоятельности образовательных организаций.

2.2.8 Качество и содержание образования, единый государственный экзамен

Этот блок институциональных преобразований оказался наиболее проблемным. До сих пор не удается обеспечить необходимый уровень прозрачности и надежности ЕГЭ. Единый государственный экзамен сыграл существенную роль в демократизации российского образования, восстановлении социальных лифтов (после введения ЕГЭ в столичных вузах существенно вырос процент поступающих из регионов России), позволил исключить субъективность при выставлении итоговых оценок в школе и сократить объем коррупции при поступлении в вуз. Однако не решены в полной мере проблемы независимости процедуры проведения экзамена, качества отдельных контрольно-измерительных материалов.

Серьезные искажения в практику реализации ЕГЭ внесло использование его результатов в качестве главного и единственного критерия для оценки работы учителей, школ, муниципалитетов и регионов. На примере ЕГЭ явно видны технологическая отсталость российского образования, нехватка профессионально подготовленных специалистов и опасность некомплексного решения институциональных проблем. ЕГЭ с самого начала рассматривался лишь как часть комплексной национальной системы оценки качества образования, включающей в себя национальные экзамены, мониторинговые обследования и оценку на уровне школы. Однако эта система до сих пор не создана.

Аналогичные проблемы возникают и с федеральным государственным стандартом. Попытка создать систему одновременного обновления всего массива содержания образования не имеет аналогов в мировом образовании, где действуют механизмы эволюционного обновления. Вероятно поэтому, работа над стандартами ведется с начала 1990-х гг. и пока не увенчалась успехом, несмотря на затраченные усилия и использованные ресурсы. Практика разработки и апробации стандарта начального образования свидетельствует, что попытка перейти от стандартизации содержания (т.е. условий получения результата) к стандартизации самого результата (особенно если описывать его не в единицах учебного/научного содержания, а в терминах надпредметных способностей) пока разбивается об объективную неподготовленность к такой трансформации разработчиков и педагогов. Незавершенность институциональных механизмов обновления содержания образования приводит к риску отставания школьной учебной программы от меняющихся современных требований.

Еще один пример незавершенной трансформации – новая политика в отношении детей с ограниченными возможностями здоровья. Поспешное широкое внедрение инклюзии, попытки подменить систему специального образования тотальным совместным обучением приводят не к равенству прав, а к потере детьми с особыми образовательными потребностями возможности получить адекватное образование, обеспечивающее продвижение в психическом и социально-культурном развитии.

Затягивание институциональных изменений приводит к имитации новых практик, к «усталости» и перегрузке управленцев. Пример федеральных стандартов демонстрирует, что эта незавершенность может быть связана с неадекватностью планируемых преобразований. Как результат, из массовой школы уходит все большее количество учеников, формально оставаясь в системе образования. Растет число родителей, выбирающих альтернативные формы получения образования для своих детей (семейное, экстернат и т. д.), в вечерних школах обучаются более 10% детей. Российская школа перестает соответствовать запросам значительной части населения.

***