Сущность государственного долга

Государственный долгкак экономическая категория представля­ет собой определенную систему отношений, возникающую между органами государственного управления, с одной стороны, част­ными лицами, негосударственными институтами, иностранными государствами — с другой, по поводу формирования и погашения задолженности органов государственного управления, возника­ющих в результате формирования дополнительных средств госу­дарства.

С точки зрения материально-вещественного содержания, го­сударственный долг выступает как сумма долговых обязательств

8 - 4222 Мысляева

225

государства по выпушенным и непогашенным государственным займам, полученным кредитам и процентам поним, выданным государством гарантиям перед физическими и юридическими ли­цами, иностранными государствами, международнымиорганиза­циями и иными субъектами международногоправа.

В некоторых странах к государственному долгу относятся так­же обязательства международных институтов, которые по своей природе являются надгосударственными образованиями, т.е. су­ществует более широкое представление о государственномдолге. Напротив, в ряде стран в государственный долг не входит или входит частично сумма обязательств государственной власти по гарантированию обязательств третьих лиц.

На наш взгляд, следует различать совокупный долг игосудар­ственный долг. Совокупный долг — это более широкое поня­тие,которое включает не только государственный долг,но и долг финансовых и нефинансовых организаций. Государственный, или общественный, долг — это задолженность только органов государственной власти разных уровней перед другими секторами хозяйства (рис. 1).

Рис. 1

Вся сумма непогашенных обязательств государства составляет капитальный государственный долг.Расходы по выплате доходов кредиторов по всем долговым обязательствам и по погашению обязательств, срок по которым наступил, образует текущий госу­дарственный долг.

226

В зависимости от происхождения кредитных ресурсов госу­дарственный долг может быть разделен на внутренний и внешний. Критериями такого разделения могут быть валюта займа, вид за­емщика, рынок размещения и другие критерии.

В мировой практике выделяются две основные формы заим­ствований: безоблигационные и облигационные.

Безоблигационнаягосударственная задолженность — это за­долженность в виде несекъюритизированных кредитов и займов, т.е. такая форма задолженности, которая не предполагает выпуск ценных бумаг. Отличительными особенностями этой формы яв­ляются:

1. Наличие в качестве кредитора одного и того же лица на протяжении всего времени кредита (займа).

2. Невозможность перехода права требования к третьим лицам, а значит относительная безопасность заемщика от концентрации прав требования в руках нежелательных лиц.

3. Ограниченные возможности реструктуризации такой формы в случае сложностей с обслуживанием долга.

Среди всех видов кредитов и займов, наиболее активно ис­пользуемых в последние годы вбольшинстве стран, являются синдицированные кредиты, т.е. кредиты, выдаваемые нескольки­ми кредитными учреждениями. Данный вид кредитов получает все большее распространение вусловиях глобализации и активно применяется при заимствованиях на внешних рынках, поскольку обладает целым рядом преимуществ:

* синдицированные кредиты позволяют одновременно привле­кать финансовые ресурсы различных крупных финансовых учреждений (банков);

* они обладают высокой гибкостью условий, как для кредитора, так и для заемщика;

* они предоставляют возможность осуществления продолжа­ющегося характера финансирования через автоматически возоб­новляемый кредит (кредитные линии, мультивалютный кредит и т.п.). Кредитование национальных правительств центральными

банками или международными финансовыми институтами (Ми­ровой банк, Международный валютный фонд и т.п.) чаще всего осуществляется в форме двусторонних кредитов, которые носят индивидуальный характер.

Целевые займы используются в тех случаях, когда необходимо решить отдельную задачу — сократить дефицит бюджета, поддер-

227

жать отдельную отрасль, профинансировать отдельные объекты социальной или производственной инфраструктуры. В таком слу­чае привлекаемые займы не могут быть использованы на решение других задач.

Облигационная задолженностьвозникает в результате выпуска долговых ценных бумаг. Хотя исторически она возникла намного позднее, чем безоблигационная, однако сегодня данная форма становится все более преобладающей, вытесняя несекьюритизи-рованные кредиты и займы. Это объясняется тем, что секьюрити-зированная форма имеет целый ряд преимуществ:

• она позволяет обеспечить больший объем инвестиционного спроса;

• расширяет возможности гибкого регулирования объема и сто­имости заимствований;

• облегчает реструктуризацию долга;

• позволяет осуществлять оптимизацию структуры долга в ходе

его управления.

Эмиссия долговых ценных бумаг, как форма привлечения за­емных средств государствами, в наибольшей степени свойственна промышленно развитым странам и в меньшей степени — разви­вающимся странам.

В соответствии со ст. 98 Бюджетного кодекса РФ долговые обя­зательства РФ могут существовать в форме:

• кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

• государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени РФ;

• договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

• договоров о предоставлении государственных гарантий РФ, договоров поручительства РФ по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

• переоформленных долговых обязательств третьих лиц в государ­ственный долг РФ на основе принятых федергчльных законов;

• соглашений и договоров, втом числе международных, заключен­ных от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет. Таким образом, законодательство РФ определяет государственные

долговые обязательства как совокупность государственных заимство­ваний (привлекаемые государственные займы и кредиты) и государ­ственных гарантий, предоставляемых по займам других лиц.

228

Кроме государственного долга Российской Федерации суще­ствуют также государственные долги субъекта РФ и муниципальный долг. По своему составу они состоят из соответствующих кредитных соглашений и договоров; займов субъекта РФ или муниципально­го образования, а также переоформленных долговых обязательств третьих лиц в долг субъекта РФ или муниципальный долг.

До 2001 г. субъекты РФ, бюджеты которых не получали финан­совую помощь на выравнивание уровня бюджетной обеспечен­ности, имели право самостоятельно осуществлять государствен­ные внешние заимствования. В 2001 г. в Бюджетный кодекс были внесены поправки, в соответствии с которыми субъекты РФ были лишены этого права. В настоящее время правом государственных внешних заимствований субъекты РФ и муниципалитеты не обла­дают. Они имеют право только на внутренние заимствования.

Право осуществления государственных заимствований от име­ни РФ принадлежит Правительству РФ либо уполномоченному на то Правительством РФ федеральному органу исполнительной власти. Что касается внутренних заимствований и выдачи госу­дарственных гарантий другим заемщикам от имени субъекта РФ и муниципальных образований, то оно принадлежит уполномо­ченному органу исполнительной власти субъекта РФ или органу местного самоуправления в соответствии с его уставом.

В состав государственного долга входят также государственные и муниципальные гарантии.В соответствии со ст. 115 Бюджетного кодекса РФ государственной или муниципальной гарантией при­знается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование — гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично.

Общая сумма предоставленных государственных гарантий включается в состав государственного долга. При этом объем го­сударственных гарантий Российской Федерации, выраженных в валюте РФ и выдаваемых субъекту РФ, муниципальному обра­зованию или юридическому лицу не должен превышать 1 000 000 минимальных оплат труда. Для субъектов РФ и муниципальных образований эта сумма составляет 0,01% расходов соответству­ющего бюджета.

В случае исполнения получателем гарантии своих обязательств перед третьим лицом государственный долг сокращается на соот-

229

ветствующую сумму, что должно отражатьсяв отчетеоб исполне­нии бюджета.

При принятии бюджета на очередной финансовыйгод опре­деляется предельный объем государственного долга ипредельные объемы государственных заимствований РФ сразбивкой долга по формамобеспечения обязательств. При этом предельный объем государственных внешних заимствований РФ не должен превы­шать годовой объем платежей по обслуживанию ипогашению государственного внешнего долга, а предельный объем государ­ственного долга субъекта РФ имуниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующегобюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней.

Существует и такое понятие, как предельный объем расходов наобслуживание государственного долга. Для субъекта РФ или муниципального образования он не должен превышать 15% объема расходов бюджета соответствующего уровня.

Правительство РФ имеет право осуществлятьвнутренние (вне­шние) заимствования с превышением установленного предельного объема государственного внешнего (внутреннего) долга только в том случае, если это снижает расходы на обслуживание государ­ственного долга.

Заемные средства могут быть использованы в том числе и на покрытие дефицита бюджета. Однако в соответствии с Бюджетным кодексом РФ предельный объем заемных средств, направляемых субъектом РФ на финансирование дефицита своего бюджета, не может превышать 30% объема доходов бюджета субъекта РФ. Для муниципального образования эта цифра, соответственно,состав­ляет 15%.

8.4.2. Государственный внутренний долг

Под государственным внутренним долгомпонимаются долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками перед резидентами (юри­дическими ифизическими лицами) или нерезидентами, выражен­ными в валюте РФ.

Структура государственного внутреннего долга РФ включает следующие основные элементы:

I) рыночные долговые обязательства. К ним относятся эмити­рованные государством исвободно обращающиеся на внутреннемрынке государственные ценные бумаги. Это государственные крат-230

косрочные обязательства (ГКО); облигации федеральных займов с переменным купонным доходом (ОФЗ-ПК); государственный сбе­регательный заем; облигации федеральных займов с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД); облигации федерального займа с фиксированным купонным доходом (ОФЗ-ФК); облигации госу­дарственного нерыночного займа (ОГНЗ); векселя Министерства финансов РФ и др.;

2) нерыночные долговые обязательства — это обязательства,
которые не могут свободно продаваться и покупаться. К ним от­
носятся:

• некоторые в и д ы займов, размещенных с р е д и населения, например
целевой заем 1 9 9 0 г.; целевые вклады и чеки на автомобили и др.;

• целевые долговые обязательства по гарантированным сбереже­ниям граждан РФ;

• задолженность Правительства РФ по кредитам, полученным от Центрального банка РФ (например, на покрытие дефицита бюд­жета в 1 9 9 1 — 1 9 9 4 гг.), включая задолженность по процентам;

• задолженность предприятий отдельных отраслей, переоформ­ленная в государственный внутренний долг (например, задол­женность по агропромышленному комплексу, переоформленная в вексель Минфина Р Ф ; задолженность предприятий текстиль­ной промышленности Ивановской области; задолженность по финансированию затрат на формирование мобилизационного резерва, переоформленная в вексель Минфина РФ; задолжен­ность Пенсионному фонду и др.);

3) государственные гарантии и поручительства, представленные
федеральным правительством, субъектами РФ и муниципальными
образованиями.

В целом, структура государственного внутреннего долга РФ представлена в табл. 1.

Таблица 1 Структура государственного внутреннего долга Р Ф , млн руб.

 

	На 1 января 2004 г.	На 1 января 2005 г.	На 1 января 2006 г.	На 1 января 2007 г. проект
Целевой заем 1990 г.	2 760,1	3 014,6	3 077,2	3 039,2
Целевые вклады и чеки на автомобили	1 592,4	1 389,2	1 691,2	1 549,3
Государственный внутренний заем РФ 1991 г.	0,4	0,4	-	—

231

Продолжение табл. I

 

	На 1 января 2004 г.	На 1 января 2005 г.	На 1 января 2006 г.	На Т января 2007 г. проект
Российский внутренний выигрышный заем 1992 г.	30,0	_	20,0	10,0
Казначейские обязательства	9,8	9,8		-
Задолженность по централизованным кредитам и начисленным процентам организаций АПК и организаций, осуществляющих завоз продукции в районы Крайнего Севера, переоформленная в вексель Минфина РФ	5 984,7	2 992,5	-	-
Задолженность предприятий текстильной промышленности Ивановской области по неуплаченным процентам за пользование цетрализованными кредитами, переоформленными в вексель Минфина РФ	140.0	70,0	-	_
Задолженность по финансированию затрат на формирование мобилизационного резерва, переоформленная в вексель Минфина РФ	533,8	290,6	47,3	-
Государственные гарантии	8 160,0	33 333,1	19 112,2	44 894,2
Государственные краткосрочные бескупонные облигации (ГКО)	34 601,0	10 033,5
Государственный сберегательный заем	94,5	0,012		_
Облигации федерального займа с переменным купонным доходом (ОФЗ-ПК)	24 100,8	24 100,8	-	-

232

Продолжение табл. I

 

	На 1 января 2004г.	На 1 января 2005 г.	На 1 января 2006 г.	На 1 января 2007 г. проект
Облигации федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД)	50 476,3	50 047,4	124 161,7	208 150,6
Облигации государственных нерыночных займов (ОГНЗ)	11 500,0	-	-	—
Облигации федерального займа с фиксированным доходом (ОФЗ-ФК)	236 028,4	196 898,0	131 990,3	122 694,0
Облигации федерального займа с амортизацией долга (ОФЗ-АД)	415 856,2	491 050,0	597 071,2	638 907,4
Государственные сберегательные облигации (ГСО)	—	30 000,0	60 000,0	124 000,0
Индексация вкладов населения	1 100,0	30 000,0	40 000,0	40 000,0
ИТОГО:	792 452,0	843 231,6	937 171,1	1 143 244,8

Как видно из табл. 1, наибольшую долю в структуре внут­реннего долга РФ занимают рыночные долговые обязательства. В настоящее время они составляют около 95% всего внутреннего долга РФ. Причем доля рыночных обязательств за последние годы многократно увеличилась (табл. 2).

Если говорить о динамике внутреннего долга, то за последние 10 лет его величина существенно выросла. Так, если в 1995 г. он составлял 190,0 млрд руб., в 1996 г. — 372,6 млрд руб. (в деномини­рованных рублях), то в 2001 г. он вырос до 561,3 млрд руб. К 2002 г. общий размер государственного внутреннего долга составил уже 604,9 млрд руб. На 1 января 2004 г. внутренний долг РФ составил 792,5 млрд руб. В последующие годы внутренний долг продолжал расти. В 2005 г. он составил 843,2 млрд руб., в 2006 г. — 937,2 млрд руб. Предполагается, что к концу 2007 г. государственный внут­ренний долг РФ составит 1 143,2 млрд руб.

Расходы на обслуживание государственного внутреннего долга также за последние годы растут. Так, если в 2000 г. они составляли

233

Таблица 2

Государственный внутренний долг РФ, выражений в государственных ценных бумагах, млрд руб.

 

Виды ценных бумаг	ГКО1	офз-пк2	ОФЗ-ПД3	офз-фк	ОФЗ-АД4	огнз5	ОРВВЗ 1992 гола6	огсз	гсо	итого
На 01.01.1993 г.				_			0,01			0,01
На01.01.1994г.	0,20			-			0.02			0,22
На 01.01.1995 г.	10,59			-			0.03			10,62
HaG1.01.1996 г.	65,76	7.95		_			0.05 "1	3.00		76,76
На01.01.1997 г.	203.58	зззз	3.80	_			0.07	8.00		248,98
На 01.01.199В г.	272.61	47,62	115.78	-		1.77	0.11	13.08		450,97
На01.01.1999г.	16,82	0,13	346,83	112.56		2,64	0.12	14.64		493,74
На 01.01.2000 г.	7.43 '	0,04		112.43		2,69	0.14	4.88		529.83
На01.01.2001 г.	3,05	24.11	359,21	122,77		19,50	0.18	3,00		531.81
На01.01.2002г.	19,54	24,10	307,82	138,53		20,73	0.21	0,12		511,06
На 01.01.2003 г.	18,82	24.10	350.74	207,07	42.29	11,50	0.08	0.11		654.70
На 01.01 2004г.	2.72	24.10	50,48	199.31	375.42	11,50	0.04	0,10		663.67
На 01.01, 2005 г.	0,02	0.001	43.31	171.22	542.24	0.0	0.03	0.0002	30.00	785.82
На01.01.2006г.			124,2	1312 i 598.08				60 00	912.48

ГКО — государственные краткосрочные облигации со сроком обращения 3.6.12 месяцев. Они выпускаются на безбумажной оспине в виде записей на счетах «депо». Облигация не имеют кулонов и размешаются на аукционах с дисконтом or номинала. ОФЗ-ПК -облигации федерального займа с переменным купонным доходом относятся коблигациям с неизменным купонным доходом Частота выплат по купону 2 или 4 раза в год. Номинал облигации 1000 рублей, срок обращения ОФЗ-ПК 01 ! юла л о 5 лиг. ОФЗ-ПД —облигации федерального займа с постоянным купонным доходом, имеют срок обращения 3 гола и нулевой купон. Они могу] быть использованы на операции по погашению просроченной задолженности по налогам в федеральный бюджет, включая штрафы и пени. образовавшейся по состоянию на I июля 1998 года, а также в нолях оплаты участия в уставном капитале кредитных организации. ОФЗ-АД - облигация федерального займа с амортизацией долга, впервые выпушены в мае 21)02 года. Их особенность состоит в том, что погашение номинальной стоимости облигаций осуществляется по частям в разные даты. Срок обращения облигации может быть от 1 года до 30 лет. Частота выплат по купону 4 раза в год. Номинал — 1000 рублен.

ОГНЗ - облигации государственного нерыночного займа, выпускаются is бездокументарной форме. Доход выплачивается в виде про цента от номинальной стоимости, которую уста нашивает Министерство финансов РФ при выпуске облигаций, но не реже одного раза

ГОД.

ОРВВЗ - облигации рыночного внутреннего валютного займа, которые были выпущены в 1992 году, первоначально учитывались в составе внутреннего государственного долга РФ. Позднее они стали учитываться в составе государственного внешнего долга РФ,

55,0 млрд руб., то в 2003 г. — 57,5 млрд руб., в 2004 г. — 64,4 млрд руб., а в 2005 г. уже 68,2 млрд руб.

Рост внутреннего долга РФ в 90-е гг. был обусловлен выпуском в 1993—1998 гг. государственных бумаг для покрытия дефицита бюджета и принятием на государственный долг задолженности, возникшей до и сразу после распада СССР. На государственный долг списывалось также все текущее бюджетное недофинансиро­вание, приобретая суррогатные формы в виде переоформленных задолженностей предприятиям АПК., текстильной, топливной промышленности и др.

В 1995 г. только за счет размещения государственных обли­гаций было профинансировано 60% дефицита государственного бюджета. К октябрю 1997 г. внутренний долг, оформленный в ГКО-ОФЗ и облигациях сберегательного займа, достиг 12,5—13% ВВП. В 1 9 9 8 г., когда обрушился рынок государственных ценных бу­маг, все невыплаты по государственным ценным бумагам составили значительную часть государственного внутреннего долга РФ.

Существенную долю составляют сегодня компенсации насе­лению в связи с обесценением вкладов. Еще в 1991 г. в соответс­твии с Указом Президента СССР от 22 марта 1 9 9 1 г. № УП-1708 «О компенсации населению потерь от обесценивания сбережений в связи с единовременным повышением розничных цен» была произведена первая компенсационная выплата по всем видам имеющихся вкладов, исходя из их остатка на 1 марта 1991 г. Она рассчитывалась как 40%-я выплата на остаток вклада.

В соответствии с Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2297 «О единовременных компенсациях вкладчикам Сбере­гательного банка, имевшим вклады на 1 января 1992 г.» в 1994 г. проводилась вторая компенсация обесценившихся сбережений граждан. При этом остатки вкладов по состоянию на 1 января 1992 г. были увеличены в 3 раза.

Начиная с 1996 г. Правительством РФ ежегодно разрабатыва­ется порядок предварительной компенсации вкладов отдельных категорий граждан в Сберегательном банке по состоянию на 20 июня 1991 г. В 1996 г. выплата Сбербанком предварительной компенсации по гарантированным вкладам началась с категории граждан, родившихся в 1916 г. и ранее. Сегодня постепенно круг лиц, имеющих право на получение предварительной компенсации по вкладам в Сберегательном банке РФ, расширяется.

В 2006 г. предполагается осуществить выплату предваритель­ной компенсации по вкладам (взносам) в размере до 1 тыс. руб.

235

гражданам РФпо 1953 г. рождения включительно,инвалидам II группы по 1960 г. рождения включительно.

Гражданам РФ по 1 9 4 0 г. рождения включительно (в том числе наследникам, относящимся к указанным категориям граждан) предусматривается выплата компенсации вразмере остатка вклада в Сбербанке России по состоянию на 20 июня 1991 г. и взносов в организациях государственного страхования по состоянию на 1 января 1 9 9 2 г. Гражданам РФ по 1930 г. рождения включительно, помимо указанных компенсаций предусматривается также выпла­та повторной компенсации в размере остатка вкладов (взносов). В случае смерти владельца вкладов (взносов) предусматривается продолжить выплату компенсации на оплату ритуальныхуслуг вразмере до 6,0 тыс. руб.

В настоящее время основными принципами государственной политики РФ в области внутренних заимствований являются сле­дующие:

1. Замещение государственного внешнего долга РФ внутренни­ми заимствованиями, т.е. увеличение размеров государственного внутреннего долга в ближайшие годы будет обусловлено исполь­зованием его на погашение внешнего долга.

2. Удлинение сроков заимствования. В настоящее время планиру­ется отказаться от краткосрочных (до 1 г о д а ) заимствований и перейти на обслуживание ценных бумаг, носящих средне- и долгосрочный характер. Для решения этой задачи доходность краткосрочных ценных бумаг будет сокращаться до 6,5% годовых, а среднесрочных и долго­срочных повышаться — до 8,5 — 10,5%. Предполагается, что в 2006 г. на средне- и долгосрочные заимствования будет приходиться около 96% от запланированного объема заимствований.

3. Повышение уровня рыночной ликвидности и расширение круга «активных инвесторов». Для этого совместно Минфином РФ и Банком России подготовлена Программа введения института первичных дилеров и эталонных выпусков на рынке ГКО-ОФЗ. В частности, в настоящее время предусматривается, что одним из активных инвесторов на рынке государственных ценных бумаг должен стать Пенсионный фонд РФ. С этой целью в 2004 г. было принято решение осуществить первое размещение нового вида государственных ценных бумаг — государственных сберегательных облигаций — ГСО. Часть этих бумаг будет использоваться для ин­вестирования средств пенсионных накоплений.

Государственный внутренний долг является важным инстру­ментом перераспределения доходов в обществе и мобилизации

временно свободных средств граждан и хозяйствующих субъектов. С его помощью государство может регулировать многие экономи­ческие процессы, включая уровень ссудного процента, степень инвестиционной активности и др.

Размер внутреннего долга, как правило, не имеет каких-то чет­ко выраженных границ, которые можно считать критическими. В большей степени это касается внешнего долга. Предельный размер внутреннего долга, с одной стороны, определяется воз­можностями государства обслуживать его, а с другой стороны, зависит от того, насколько население терпимо относится к самому факту наличия долга, готово мириться с его размерами и с тем, что государство не торопится его погашать.

8.4.3. Государственный внешний долг

В международной практике существуют два принципиально разных определения внешнего долга: либо как совокупный долг нерезидентам, либо как задолженность, выраженная в иностранной валюте. Так, в комментариях к расчетам, осуществляемым МВФ, говорится, что различие между внутренним и внешним долгом основывается, где возможно, на принципе, является ли заемщик резидентом или нет. Однако в иных случаях используется принцип валюты, в которой выражены долговые обязательства.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ внешний государ­ственный долг— это долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками перед физи­ческими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, выраженные в иностранной валюте.

Таким образом, в России главным критерием деления долга на внутренний и внешний является валюта, в которой выражены долговые обязательства.

На мировом финансовом рынке государство, прибегая к внеш­ним заимствованиям, выступает в качестве заемщика, а предостав­ляя кредиты иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, становится кредитором. Внешние займы, так же как и внутренние, предоставляются на условиях срочности, платности и возвратности.

При принятии бюджета на очередной финансовый год опре­деляются: • верхний предел государственного внешнего долга РФ;

237

• верхний предел внешнего долга перед РФ;

• предел предоставления гарантийтретьим липам.
Предельный размер государственных внешних заимствований,

как правило, не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и выплате основной суммы государственного внеш­него долга.

При разработке проекта бюджета на очередной финансовый год вобязательном порядке должна быть разработана иодобрена Программа государственных внешних заимствований.Эта программа представляет собой перечень внешних заимствований федерально­гобюджета на очередной финансовый год с указанием цели, ис­точников, сроков возврата, общего объема заимствований, объема использованных средств по займу до начала финансового года иобъема заимствований в данном финансовом году. В программе государственных внешних заимствований РФ должны быть от­дельно предусмотрены все займы и государственные гарантии, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн дол., на весь срок займа.

Правительство РФ имеет право на осуществление внешних за­имствований, не включенных в Программу, только в том случае, если указанные внешние заимствования осуществляются в про­цессе реструктуризации' государственного внешнего долга РФ, которая приводит к снижению расходов на обслуживание госу­дарственного внешнего долга. Данное право распространяется исключительно на несвязанные (финансовые) государственные внешние заимствования РФ.

В Программу государственных внешних заимствований РФ вобязательном порядке включаются соглашения о займах, заклю­ченныхв предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке.

В советское время официальные данные оразмерах внешней задолженности страны не публиковались. Однако имелись оценки западных экспертов, в соответствии с которыми внешний долг СССР в 1 9 7 1 г. оценивался в 1 , 8 млрд дол. В 1 9 8 9 г. эта задолжен­ность оценивалась уже в 44,8 млрд дол.²

Пол реструктуризацией долга понимается основанное насоглашении прекращение долговых обязательств,составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания ипогашения обязательств См.: Смыслов Д.В. Международные валютно-финансовыеотношения России: про­блемы переходного периода. — М., 1994. С. 48.

238

В соответствии с официальными данными, которые были опуб­ликованы в СССР в 1989 г., на начало 1989 г. задолженность со­ставляла 33,6 млрд руб. При пересчете по официальному курсу рубля к доллару задолженность в свободно конвертируемой валюте была эквивалентна приблизительно 47 млрд дол., а общая сумма долга — 56 млрд дол.

В 1991 г. объем внешней задолженности составлял примерно 75—80 млрд дол. В 60 млрд дол. оценивался внешний долг СССР перед странами Запада и 17 млрд дол. составлял долг государствам Восточной Европы и другим странам.

После ликвидации СССР назывались различные цифры внеш­ней задолженности — от 60 млрд до 80 млрд дол. Разнобой в циф­рах был вызван различиями в методике подсчета величины долга. Например, применялись различные коэффициенты перевода за­долженности в переводных и клиринговых рублях в долларовый эквивалент; в одних случаях оценивался только долг СССР, в других — к нему приплюсовывалась задолженность по кредитам, полученным уже Россией, и т.п.

В целом после 1992 г. союзный долг, который составил основ­ную долю современного российского долга, стали оценивать в 180 млрд дол.¹

Современный внешний долг России состоит из двух частей:

1. Долг бывшего СССР, который приняла на себя Россия после распада СССР.

2. Новый долг России, который формировался в основном пос­ле 1992 г.

В свою очередь, долг бывшего СССР в течение длительного времени включал: задолженность Парижскому клубу кредиторов²; задолженность Лондонскому клубу кредиторов; три первых вы­пуска облигаций государственного внутреннего валютного зай­ма (ОВГВЗ), являющиеся переоформленными задолженностями юридическим лицам — владельцам «замороженных» валютных счетов во Внешэкономбанке; задолженность перед бывшими со­циалистическими странами.

¹ См.: Тоцкий А. Возможности конверсии долгов//Внешняя торговля. 1994. № 2—3.

² Парижский клуб был создан как неформальное объединение государств-кредиторов в
1956 г. и сейчас в него входит более 20 стран, включая Россию, которая является пол­
ноправным членом этого клуба с сентября 1997 г. Все решения но реструктуризации
долгов принимаются на основе консенсуса. За весь период деятельности Парижский
клуб списал долгов на 630 млрд дол. Будучи членом Парижского клуба, Россия имеет
двойственное положение. С одной стороны, мы выступаем здесь в качестве должника
одних стран (38 млрд дол.), а с другой стороны — в качестве кредитора иных стран
(50 млрд дол.). В рамках клуба у России 5 крупнейших должников: Алжир, Вьетнам,
Йемен, Мозамбик и Эфиопия.

239

В настоящее время задолженность перед Лондонским клу­бом кредиторов, переоформленная в результате реструктуриза­ции 2000 г. в суверенные еврооблигации, учитывается в составе нового российского долга. Сама по себе задолженность России перед Лондонским клубов кредиторов¹ представляет долг Внеш­экономбанка (межбанковские кредиты, предоставленные ВЭБу в советское время, а также векселя, использовавшиеся во внешне­торговых расчетах). В 1996 г. с Лондонским клубом было заклю­чено соглашение о реструктуризации долгов СССР банкам на сле­дующих условиях: на сумму долгов России было выпущено два новых инструмента: ценные бездокументарные бумаги — Principal Loan (PRIN), на сумму основного долга; и бумажные процентные облигации —- Interest Accrual Notes (IAN), на сумму накопленных процентов со сроками погашения в 2020 и 2015 гг. соответственно. Они были объявлены долговыми обязательствами государства и зарегистрированы на Люксембургской бирже. Обращение этих облигаций предусмотрено как в России, так и за ее пределами — в европейской клиринговой системе Euroclear.

На 1 января 2006 г. долг бывшего СССР составил 34,5 млрд дол. Структура внешнего долга, принятого на себя Россией в качестве правопреемницы бывшего СССР, представлена на рис. 2.

Рис. 2. Структура внешнего долга, принятого на себя Россией в качестве правопреемницы бывшего СССР (по состоянию на 1 января 2006 г.)

Лондонский клуб — международное объединение частных коммерческих банков. Он объединяет 600 коммерческих банков, интересы которых представляет Управля­ющий комитет. Лондонский клуб был сформирован в 70-е гг. для решения проблем, возникших из-за неспособности ряда стран (в первую очередь развивающихся) регулярно обслуживать внешнюю задолженность. В отличие от Парижского клуба, Лондонский клуб занимается вопросами задолженности перед частными коммер­ческими банками, кредиты которых не находятся под зашитой государственных гарантий или страхования. За весь период деятельности Лондонский клуб списал долгов на сумму 54 млрд дол.

240

Задолженность Парижскому клубу кредиторов на 1 января 2006 г. составила 22,2 млрд дол. или 64,3% долга бывшего СССР. За последние годы эта сумма существенно сократилась. Так, если в 2004 г. задолженность перед Парижским клубом кредиторов со­ставляла 46,4 млрд дол., то в 2005 г. — 43,3 млрд дол. Существен­ное сокращение задолженности Парижскому клубу кредиторов в 2006 г. до 22,2 млрд дол. связано с досрочным погашением долга, которое осуществляла Россия в 2006 г.

Задолженность Парижскому клубу кредиторов — это в основном кредиты, которые были предоставлены России коммерческими банками из 18 западных стран под государственные гарантии или с государственной страховой защитой. Среди кредиторов лидиру­ет Германия. На 1 января 2006 г. Россия была должна Германии 1 1 , 7 млрд дол. Далее с л е д у ю т Италия — 3 , 1 млрд, Япония — 2 , 3 млрд, США — 2 , 1 млрд, Франция — 2 , 0 млрд, Австрия — 1 , 6 млрд дол. Всем остальным странам в отдельности (Австралия, Бельгия, Ве­ликобритания, Дания, Испания, Канада, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Финляндия, Швейцария и Швеция) Россия должна менее 1 млрд дол.

Задолженность перед бывшими социалистическ