ФЕДЕРАЛЬНОЕ КАЗНАЧЕЙСТВО И ЕГО ФУНКЦИИ

Создание казначейской системы в России началось в январе 1 9 9 3 г. В соответствии с Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 и на основании постановления Правительства России от 27 августа 1993 г. № 864 Федеральное казначейство организовывалось как структура Министерства финансов РФ. Оно было создано в целях проведения более эффективной государственной бюджет­ной политики, управления доходами и расходами федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государ­ственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств.

Казначейская система существовала еще в царской России. В 1796 г., в период правления Павла I, впервые была учреждена должность государственного казначея. Государственным казначеем был назначен Алексей Иванович Васильев. Он являлся исполни­телем государственной росписи и контролировал движение де­нежных сумм. Министр финансов в конце каждого года составлял роспись доходов и расходов и отсылал в Государственное казна­чейство для исполнения.

В 1821 г. впервые был учрежден Департамент государствен­ного казначейства, которому были подчинены все казначеи с их функциями. В 1900 г. в России насчитывалось 728 уездных казна­чейств. Они состояли в ведомстве Департамента государственного казначейства и подчинялись казенным палатам. К 1 9 1 7 г. Департамент государственного казначейства выполнял много разных функций: устанавливал бюджет для каждого уезда; ведал рассылкой окладных листов, взысканием штрафов и недоимок; выдачей пенсий и пособий; выдачей кормовых денег арестантам; земским сбором и др.

После 1917 г. было принято решение осуществлять все бюд­жетные расходы через Народный банк. Департамент государствен­ного казначейства и его местные органы были присоединены к учреждениям Народного банка. Этот процесс завершился в 1926 г. С того времени и вплоть до конца 90-х гг. в России фактически существовала банковская система исполнения бюджета.

В условиях административно-командной экономики не было принципиальной разницы, каким образом осуществлялось испол­нение бюджета, поскольку все банки были государственными. Госу­дарственными были и те средства, которые проходили через них.

Ситуация изменилась лишь в начале 90-х гг., когда наряду с Центральным (государственным) банком стали возникать ком­мерческие банки. Поскольку не было соответствующего законо-

343

дательства,реальных органов, контролирующих движение бюд­жетныхсредств, и небыла отлаженасистема учета бюджетныхсредств, исполнение бюджета осуществлялось по-старому,через банковскую систему. Но наряду с Центральнымбанком уже реаль­нофункционировали коммерческие банки, через которые также двигалисьбюджетные деньги.

Действовалатакая схема: суммы бюджетного финансированияпоступали на счетаглавных распорядителей, т.е.министерств иве­домств и далее перераспределялись с помощьюкоммерческих бан­ков. П р и этом Минфин РФкак главныйраспорядитель бюджетных ассигнованийбыл лишен возможности контролироватьпрохож­дение и нелевое использование этих средств.Само прохождение денег по счетам коммерческих банков значительно удлиняло«про­бег» бюджетных средств до конечных получателей.Коммерческим банкам было выгодно «прокручивать» эти деньги, и г р а т ьна рынке государственных пенных бумаг, пополнять кредитные ресурсы засчет этих средств. Поэтому, с одной стороны, постоянно рос сред­ний уровеньостатков бюджетных средств насчетах коммерческих банков, а, с другой стороны, широкое распространение получили задержки выплаты заработной платы бюджетникам, невыплаты пенсий, пособий. Все это приводило к росту социальной напря­женности вобществе иодновременно ослаблению контроля зацелевым использованием бюджетных средств.

Поэтому было решено вновь перейти к казначейской системе исполнения бюджета. После Указа Президента РФ 1992 г. и По­становленияПравительства РФот 27 августа1993 г. началась ра­бота попереходу на казначейскую систему исполнения бюджета.

Федеральноеказначейство — это система органов федеральногоказначейства, находящаяся в подчиненииМинистерства финансов РФ.Его структура является трехуровневой.

Первый уровень —• Главное управление федеральногоказна­чейства (ГУФК). Начальник ГУФК назначается иосвобождается от должности Правительством РФ попредставлению министра финансов РФ, по должности он является заместителемминистра финансов.

Второй уровень — территориальные управленияфедерального казначейства (УФК) по республикам, краям, областям, автоном­ным округам, юродам Москве иСанкт-Петербургу. Руководители т е р р и т о р и а л ь н ы хУФК назначаются и освобождаются от должно­стиминистром финансов но представлению начальника ГУФК.

Третий уровень — территориальные отделения федерального

казначейства на местах (ОФК) — по городам (за исключением городов районного подчинения). Руководители ОФК назначают­ся и освобождаются от должности начальниками вышестоящих органов по субъектам РФ.

Формирование территориальных УФК началось с 1994 г. Они сначала в порядке эксперимента, а затем на постоянной основе стали вести учет и распределение федеральных доходов. По со­стоянию на 1 января 2001 г. органы Федерального казначейства функционировали в 88 субъектах РФ. В марте 2001 г. в последнем субъекте РФ — Республике Татарстан было открыто УФК. Таким образом, к 2002 г. УФК были открыты во всех субъектах РФ. Были также созданы 2239 ОФК.

Главное управление Федерального казначейства Министерства финансов РФ выполняет следующие функции:

• осуществляет сводный учет доходов и расходов федерального бюджета;

• управляет движением средств на счетах казначейства;

• доводит информацию о результатах исполнения федерального бюджета до вышестоящих исполнительных и законодательных органов власти;

• осуществляет руководство работой нижестоящих органов казна­чейства, получает от них оперативную информацию и отчетные данные о доходах и средствах федерального бюджета;

• ведет сводный реестр распорядителей средств федерального бюджета;

• обеспечиваетисполнение нижестоящими органами казначейства бюджета в соответствии с действующим законодательством;

• организует распределение в установленных размерах доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, а также передачу в местные бюджеты отчислений от поступлений по государственным налогам и доходам;

• организует и осуществляет краткосрочное прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета. Основной функцией Управлений Федерального казначейства

по республикам, краям, областям и т.п. является обеспечение через нижестоящие органы казначейства исполнения всех решений о формировании доходной части и расходовании средств федераль­ного бюджета.

Основными функциями Отделений Федерального казначейства по городам (кроме городов районного подчинения), районам и районам в городах являются следующие:

• формирование доходной части федерального бюджета на соот­ветствующей территории;

• обеспечение целевого финансирования расходов по бюджето­получателям;

• ведение учета операций по движению средств на счетах казна­чейства;

• представление вышестоящим органам казначейства информа­ции об исполнении федерального бюджета. В целом Федеральное Казначейство РФ создано для решения

следующих задач:

1. Организация, осуществление и контроль за исполнением бюджетов различных уровней, управление доходами и расходами на счетах казначейства исходя из принципа единства кассы.

2. Регулирование финансовых отношений между бюджетами, осуществление контроля за поступлением и использованием вне­бюджетных средств.

3. Сбор, обработка и анализ информации о состоянии государ­ственных финансов, предоставление высшим законодательным и исполнительным органам власти и управления отчетности о финансовых операциях, о государственных внебюджетных фондах, а также о состоянии бюджетной системы в целом.

4. Управление и обслуживание совместно с Банком России и другими уполномоченными банками государственного внутрен­него и внешнего долга РФ.

5. Размещение на возвратной и платной основе государствен­ных финансовых ресурсов.

6. Разработка методологических и инструктивных материалов о порядке ведения учетных операций по вопросам, относящим­ся к компетенции казначейства, обязательных для органов госу­дарственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций.

7. Ведение операций по учету государственной казны РФ.

Казначейская система исполнения бюджета имеет принципи­альное отличие от банковской системы исполнения. При бан­ковской системе исполнения федерального бюджета по доходам, средства налогоплательщиков поступали на счета налоговых ор­ганов, открытых в Центральном банке или коммерческих банках. Один раз в пять дней все банки отчитывались перед Центральным банком о суммах поступивших доходов федерального бюджета, обобщенная информация поступала в Минфин РФ. Исполнение же федерального бюджета по расходам при банковской системе

346

осуществлялось через счета отраслевых министерств и ведомств. При этом фиксировались лишь две стадии бюджетного финанси­рования: 1) выделение объемов бюджетных назначений; 2) осу­ществление кассовых расходов бюджетополучателями. Доведение бюджетных средств до бюджетополучателей осуществлялось в ос­новном через коммерческие банки.

При казначейской системе исполнения бюджета происходит концентрация двух потоков денежных средств — доходного и рас­ходного на одном счете. Такой порядок позволяет:

1) значительно ускорить процесс финансирования за счет со­кращения пробега средств от распорядителя до конечного получа­теля, а значит, ускорить оборачиваемость бюджетных средств;

2) повысить эффективность использования бюджетных средств за счет более жесткого контроля за целевым использованием средств;

3) снизить стоимость обслуживания внутреннего долга путем увеличения точности прогнозирования доходов и расходов на базе оперативного учета и контроля.

При казначейской системе можно более оперативно контро­лировать объем поступлений и объемы бюджетных назначений, суммы счетов, предъявляемых к оплате, а также сумму фактически перечисленных средств со счета.

Таким образом, главные преимущества казначейской системы заключаются в следующем:

1) информация по исполнению бюджета становится актуаль­ной, так как любые потоки информации регистрируются казна­чейством;

2) резко сокращается разрыв между регистрацией поступлений и временем, когда ресурсы могут быть доступны для произведения расходов;

3) обеспечивается сохранность средств;

4) обеспечивается контроль на всех стадиях исполнения бюд­жета (от выделения ассигнований до кассового расхода). Контроль осуществляется на стадии, предшествующей платежу, что делает его более эффективным;

5) повышается эффективность управления процессом испол­нения бюджетом и управления ресурсами.

Учитывая эти преимущества, в России с 1996 г. идет активный процесс перевода государственных средств из коммерческих бан­ков на счета Казначейства в Центральном банке. В 1999 г. 98,7% счетов бюджетополучателей находились уже в Казначействе (без

347

учетаорганизаций Минобороны России, атакже бюджетополуча­телейРеспублики Татарстан и Чеченской Республики).

В январе 2000 г. Правительство РФ одобрило концепцию фун­кционированияединого счета Федеральною казначейства Мин­фина РФ по учету доходов и средств федеральногобюджета. Она предусматривает централизацию учета и оптимизациюпотоков движения доходов и средств федеральною бюджета.

Единый казначейский счет (ЕКС), функционирующийв рам­ках данной концепции, представляетсобой счет федерального казначейства, на котором аккумулируются все денежные средства федерального бюджета и отражаются всеоперации органовюсу-дарственной власти РФ по исполнению федеральногобюджета. ЕСК открывается в учреждении Банка России.

Функционирование системы органов федерального казначей­ства в условиях использования ЕКСявляется качественно новой технологией исполнения федерального бюджета,в которой прин­ципиальнымивыступают следующие моменты:

а) централизация доходов и средств федерального бюджетана
ЕСК. открытом ГУФК;

б) централизация операций по у ч е т у доходов бюджетовразных
уровней на одном счете, открытом УФК, распределение их между
уровнями бюджетов и проведение расходов федерального бюджета
на уровне УФК;

в) ежедневное отражение в Главнойкниге Федерального казна­
чейства операций по доходам и расходам федерального бюджета,
произведенным на уровне УФК. Главная книга — эторегистр сис­
тематическогоучета, в котором ведутсявсе синтетические счета
данного учреждения.

При введении ЕКС можно будет одновременно решим, три задачи: добиться концентрации бюджетных средств;ужесточить контроль заих расходованием; повыси гькачество управлениябюд­жетными средствами. При этом существенным образом изменятсяпроцедуры финансирования.

В настоящее время финансирование начинается с момента дви­жения средств по счетам Федеральногоказначейства. [ 1о отприня­тия распорядителями средств федеральногобюджета решения но финансированию до момента кассового расхода, производимогосо счетов органов Казначейства на основании платежных доку­ментовконкретного бюджетополучателя, проходит достаточномного времени. Все это время «связанные» средстванаходятся на остатках по счетам Федерального казначейства.

348

Концепция функционирования единого счета Федерального казначейства призвана радикально изменить положение. В соот­ветствии с этой концепцией счета бюджетополучателей будут под­крепляться реальными ресурсами тогда, когда необходимо будет фактически производить кассовый расход, т.е. когда в орган Каз­начейства поступит из учреждения платежный документ на списа­ние средств с его лицевого счета в оплату обязательств, принятых данным учреждением в соответствии с Законом о бюджете.

В результате введения ЕКС у Правительства РФ появится ре­альная возможность эффективного управления средствами феде­рального бюджета. При этом сократится необходимость в кратко­срочных заимствованиях на внутреннем и внешнем рынках, что в конечном счете приведет к сокращению расходов федерального бюджета, направляемых на обслуживание государственного долга. По мере того, как будет увеличиваться скорость расчетов в госу­дарственном секторе, будет решена и проблема неплатежей.

Все перечисленные преимущества, которые появляются с вве­дением ЕКС, в совокупности с возможностями предварительного и текущего контроля за целевым использованием средств создадут реальные предпосылки эффективного управления и целевого ис­пользования средств федерального бюджета всеми участниками бюджетного процесса.