Разработка механизма реализации концепции социально-экономического развития: сущность и основные элементы механизма

Результативность реализации концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования в значительной мере определяется позицией органов местного управления, деятельность которых должна быть нацелена на создание необходимых условий и принятие конкретных мер, направленных на достижение стратегических целей развития территории.

Во-первых, необходимо осуществить рассмотрение и добиться одобрения исполнительными и представительными ветвями власти местного самоуправления концепции социально-экономического развития муниципального образования. Это позволяет осуществлять решение широкого спектра проблем муниципального образования, исходя из сделанного местным сообществом стратегического выбора.

Во-вторых, необходимым условием успеха в этом деле является создание органами местного самоуправления благоприятного социально-психологического климата среди населения, способствующего работе по стратегическому планированию развития муниципального образования. Это позволит включить в реализацию концепции коллективы организаций и предприятий, широкие слои населения.

В-третьих, органы местного самоуправления должны создать механизм реализации указанной концепции и обеспечить его действие.

Отметим ряд принципов, определяющих построение механизма реализации концепции[1].

Во-первых, это принцип “баланса интересов”. Он подразумевает обеспечение соблюдения интересов предприятий и организаций различных форм собственности, субъектов управления различного иерархического уровня, участвующих в реализации концепции развития муниципального образования.

Во-вторых, это принципы “мягкого управления” процессами реализации концепции. Следование этому принципу означает, что органы местного самоуправления в ходе реализации концепции развития муниципального образования ориентируются преимущественно на экономические, правовые и социально-психологические методы воздействия на участников работ.

В-третьих, это принцип мониторинга. Его суть состоит в том, что органы местного самоуправления в ходе реализации концепции развития муниципального образования обеспечивают решение комплекса основных задач муниципального социально-экономического мониторинга: организация наблюдения, получения достоверной и объективной информации о ходе социально-экономических процессов на территории муниципального образования, отклонения от намеченных этапов реализации концепции; разработка прогнозов развития ситуации и подготовка рекомендаций для органов местного самоуправления, направленных на преодоление негативных и поддержку позитивных тенденций.

К методам управления, используемым органами местного самоуправления в процессе реализации концепции социально-экономического развития муниципального образования, в общем случае относятся экономические, организационно-распорядительные, социально-психологические и правовые. Анализ опыта управления на муниципальном уровне показывает, что еще в недавнем прошлом использовались в основном организационно-распорядительные, то есть административные, методы. Современная ситуация существенным образом сместила акценты при использовании тех или иных методов управления.

Предоставление всем субъектам (формам) хозяйствования на территории муниципального образования самостоятельности в производстве и реализации продукции, товаров и услуг предполагает исключение по отношению к ним со стороны органов местного самоуправления управления любых неэкономических форм воздействия, организацию взаимовыгодных, партнерских отношений. Выступая как субъект хозрасчетных отношений, муниципальные органы управления обеспечивают свои (территориальные) экономические интересы и одновременно создают условия для эффективного функционирования предприятий, расположенных в границах муниципального образования, с учетом намеченных в концепции стратегических целей и приоритетов развития.

Содержание механизма реализации концепции можно раскрыть через функции управления, совокупность которых и обеспечивает процесс достижения стратегических целей и приоритетов, намеченных в концепции. В настоящее время под функцией принято понимать особый вид управленческой деятельности, продукт процесса разделения труда и специализации в управлении, отличающийся относительной самостоятельностью участок управления. Определение состава функций любого вида управления, в том числе, конечно, и управления процессом реализации концепции муниципального образования, - задача, не имеющая однозначного решения, о чем свидетельствует множество различных подходов к их классификации. Однако опыт реализации концепции позволяет отметить две ведущие функции. Во-первых, это функция программирования, поскольку использование программно-целевого метода создает значимые предпосылки для достижения намеченных целей с наименьшими затратами, преодоления ведомственных барьеров, объединения интересов предприятий и организаций различных форм собственности, хозяйствующих субъектов для решения проблем развития муниципального образования.

Другая важная функция, осуществляемая в рамках механизма реализации концепции, это функция мониторинга хода работ по практическому достижению намеченных целей и приоритетов.

В нашей стране накоплен значительный опыт разработки программ различного уровня. В связи с этим следует обратить внимание на принципиальные изменения в использовании аппарата программно-целевого планирования, которые обусловлены новым механизмом хозяйствования.

Во-первых, предоставление предприятиям и всем другим субъектам хозяйствования подлинной самостоятельности в производстве и реализации продукции (товаров, услуг) предполагает установление между ними и органами местного самоуправления партнерских экономически взаимовыгодных отношений. Применительно к рассматриваемому вопросу это означает, в частности, что все участники программных работ имеют свободу выбора партнеров, гарантии возможности осуществления любого экономически выгодного им маневра при условии, что это не повлияет на нарушение временной логики в достижении намеченных целей и приоритетов развития территории.

Своеобразным демпфером возможных разногласий при столкновении интересов реализации программы и отдельных участников программных работ должны выступать органы местного самоуправления. Они могут и должны использовать всю гамму возможных воздействий на участников программных работ, не отступая, конечно, от соблюдения отмеченного выше принципа партнерства.

Во-вторых, ответственность за реализацию программ комплексного социально-экономического развития муниципальных программ в целом несут органы местного самоуправления. Представляется очевидным, что ставка только на средства местного бюджета, так же как и ориентация на существенную государственную финансовую поддержку, в современных условиях малоконструктивна. Поэтому важнейшей задачей органов местного самоуправления является организация многоканального финансирования реализации программы. Центральное место здесь должно быть отведено активной финансовой и инвестиционной политике.

Принципиальная возможность государственной поддержки местного самоуправления в целом, в том числе, конечно, и реализации концепции комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, вытекает из действующего законодательства, которое обязывает государство обеспечивать поддержку местного самоуправления как формирующегося уровня народовластия.

На общегосударственном уровне поддержка местного самоуправления ведется в основном, через законотворческую работу, и путем реализации федеральных программ. Поскольку в настоящее время объем государственных обязательств, зафиксированных в действующих нормативных актах, существенно превышает реальные доходы федерального бюджета, большинству муниципальных образований трудно рассчитывать на прямую финансовую поддержку федерального центра при реализации своего стратегического выбора. Исключения могут составить муниципальные образования, где находятся нуждающиеся в поддержке предприятия, чья деятельность оказывает существенное влияние на экономику страны в целом, нормальное функционирование которых обеспечивает решение задач национальной безопасности или необходимо для выполнения международных обязательств государства, а также муниципальные образования, попавшие в чрезвычайные обстоятельства (экологическая или техногенная катастрофа и т.п.).

Более широкая палитра методов поддержки реализации концепций развития муниципальных образований имеется на региональном уровне - уровне субъекта Российской Федерации. Однако это не означает, что такая поддержка оказывается всем муниципальным образованиям в равной степени. Приоритеты имеют, прежде всего, следующие муниципальные образования: 1) чей стратегический выбор соответствует региональным интересам; 2) на территории которых расположены предприятия, чья деятельность оказывает существенное влияние на экономику субъекта Российской Федерации (они формируют значительную долю доходной части бюджета региона, являются источником валютных поступлений, определяют состояние рынка труда и т.п.); 3) имеющие концепцию и программу своего развития[2].

Последнее обстоятельство дает основание для включения муниципальных инвестиционных и организационных бизнес-проектов в международные, федеральные, региональные программы по инициативе и при поддержке региональных органов власти; предоставления для таких муниципальных образований региональных льготных инвестиционных кредитов, банковских кредитов под региональные гарантии, налоговых льгот в рамках компетенции субъекта Российской Федерации.

Кроме того, любое муниципальное образование является объектом региональной политики субъекта РФ, а значит, находится всегда в сфере региональных интересов.

Органами государственного управления используются различные методы поддержки проблемных и депрессивных муниципальных образований. Среди них можно указать на применение различных трансфертов; передачу органам местного самоуправления доходных источников федерального и регионального бюджета; приобретение контрольных пакетов акций местных

В общем случае депрессивными называют территориальные образования, для которых характерны пониженные основные показатели социально-экономического развития (спад производства, низкий долевой доход, высокая безработица и др.), истощение потенциала для саморазвития и/или неспособность адаптироваться к новым условиям функционирования предприятий-банкротов; федеральный и региональный заказ и т.п. В качестве одного из инструментов государственной поддержки можно рекомендовать создание так называемых особых экономических зон (ОЭЗ), которые в общем случае представляют собой ограниченные участки территории Российской Федерации, в пределах которых вводится особый, льготный по сравнению с общепринятым, режим хозяйственной деятельности. Такая трактовка ОЭЗ может быть расширена и трансформирована применительно к требованиям сложившейся ситуации, что позволяет говорить о региональной, а не только федеральной, поддержке муниципальных образований при помощи этого инструмента.

По существу, эти зоны рассматриваются как некие “мультипликаторы” социально-экономического развития из арсенала средств государственной политики. Особенность этого организационно-правового режима состоит в том, что он позволяет не только реабилитировать конкретную депрессивную территорию, но и дать импульс “точкам роста” экономики более высокого уровня.

4. Совершенствование информационного обеспечения и применения современных информационных технологий в разработке стратегических планов развития муниципальных образований

От правильно и понятно сформулированной стратегии может зависеть очень многое в развитии муниципального образования. Важно понимать, что хорошо разработанная стратегия лишь полдела. Ее еще надо удачно реализовать.

Многие считают, что ключевую роль играет именно содержание стратегии, а форма представления второстепенна. Постепенно менеджеры отказываются от этой точки зрения, поскольку понимают, что стратегии могут быть успешно реализованы только тогда, когда их понимают заинтересованные стороны. Описывая стратегию в более или менее упорядоченной форме, мы повышаем вероятность ее успешной реализации.

Одним из инструментов представления процесса реализации стратегии в понимаемой форме является сбалансированная система показателей (Balanced ScoreCard, BSC)[31].

Сбалансированная система показателей – это система стратегического управления на основе измерения и оценки ее эффективности по набору оптимально подобранных показателей, отражающих все аспекты развития муниципального образования, как финансовые, так и нефинансовые. Название системы отражает то равновесие, которое сохраняется между краткосрочными и долгосрочными целями, финансовыми и нефинансовыми показателями, основными и вспомогательными параметрами, а также внешними и внутренними факторами деятельности.

В настоящее время примеров успешного применения сбалансированной системы показателей на практике не так много, т.к. при внедрении Balanced ScoreCard приходится сталкиваться с различными проблемами. Наиболее серьезные проблемы чаще всего касаются неправильной трактовки методологии или организационных моментов. Трудоемкость разработки сбалансированной системы показателей и отсутствие недорогих и эффективных программных продуктов также являются проблемами, с которыми приходится сталкиваться при практической реализации BSC.

Эффективность сбалансированной системы показателей зависит от качества ее внедрения. Внедрение сбалансированной системы показателей осуществляется в четыре этапа:

§ подготовка к построению BSC;

§ построение BSC;

§ каскадирование BSC;

§ контроль выполнения стратегии.

Внедрение методологии реализации стратегии сегодня непрерывно связано с автоматизацией. Внедрение Balanced ScoreCard, например, с помощью Microsoft Excel, или вообще без какой-либо информационной поддержки возможна лишь на начальных этапах внедрения BSC либо в небольших организациях. Если компания собирается разрабатывать сбалансированные системы показателей для нескольких структурных подразделений и периодически их уточнять и корректировать, то без использования преимуществ информационных технологий не обойтись.

В настоящее время в распоряжении разработчиков BSC имеются следующие программные продукты: ARIS 7.0, Microsoft Office Business ScoreCard Manager 2005, Business Studio 2.0.

Рассмотрим более подробно методологию разработки и внедрения сбалансированной системы показателей. Для иллюстрации основных этапов построения Balanced ScoreCard будем использовать программный продукт Business Studio 2.0.