Ретроспектива развития муниципальных органов управления строительством

Вопросы к гос. экзамену по дисциплине “Менеджмент в строительстве” 2015-2016

 

Вопрос 4. Управление строительной деятельностью: муниципальный (субъекта федерации) уровень системы управления. Ретроспективный анализ развития и современная структура муниципальных органов управления строительством в Санкт-Петербурге.

 

Функции муниципальных органов управления сходны с государственными, но относятся к муниципальным строительным программам.

Муниципальные органы управления:

1. Определяют размер средств из муниципального бюджета, направляемых на воспроизводство объектов.

2. Организует и контролирует использование средств на воспроизводство.

3. определяет порядок управления муниципальной собственностью.

4. Определяют архитектурно-градостроительные требования.

5. Определяют порядок землепользования.

6. Определяют санитарные требования.

7. Определяют вклад заказчиков (инвесторов) в развитие муниципальной инфраструктуры.

8. Разрешают и контролируют любое строительство в регионе.

Определение, которое дает русский толковый словарь: «регион - обширная территория, включающая несколько областей страны или несколько стран, объединенных по экономико- географическим и другим признакам», незначительно отличается от определения региона в российском законодательстве– «регион - часть территории РФ, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта РФ либо объединять территории нескольких субъектов».

На основе статистических данных и проведенного анализа делается научнообоснованный вывод, что к началу либерально-демократических реформ на территории северо-запада России сформировался отчетливо выраженный и устойчивый территориальный строительный комплекс, включающий четыре объекта управления: Санкт-Петербург, Ленинградскую, Псковскую и Новгородскую области, с доминирующей ролью Санкт-Петербурга и Ленинградской области как естественного территориального, исторически и экономически обусловленного центра развития всего северо-запада России.

Рассматривая понятие системы управления инвестиционно- строительным комплексом (ИСК) можно сделать следующие выводы:

Система управления ИСКсостоит из управляющей и управляемой подсистем.

Применительно к Санкт- Петербургу эти две подсистемы состоят:

1. Из управляющей подсистемы, представляющей собой администрацию города как совокупность органов исполнительной власти государственного управления (губернатор, правительство города), органов отраслевого управления (комитеты и управления администрации города) и органов территориального управления (территориальных управлений районов и городов, входящих в Санкт-Петербург), прямо и косвенно регулирующих инвестиционно-строительную деятельность;

2. Управляемой подсистемы - ИСК.

ИСК в мегаполисе как объект управления - это сложная социально-экономическая и территориальная система, в которую входят четыре подсистемы: население; географическая среда; градообразующая база, удовлетворяющая потребности социально-экономической системы более высокого порядка; градообслуживающая база, обеспечивающая функционирование и развитие самого ИСК.

Объектами управления ИСК могут быть комплексы различных сфер его жизнедеятельности. Наиболее важными комплексами являются: 1) исследуемый ИСК; 2) транспортно-дорожный (транспортная отрасль); 3) городское хозяйство (включая инженерно-энергетический комплекс, сферу жилищно-коммунального обслуживания и др.); 4) недвижимость; 5) финансы; 6) социальный; 7) промышленный; 8) внешнеэкономический; 9) научно-образовательный.

Важным элементом ИСК является инструментарий управления, представляющий собой совокупность следующих комплексов:

1. технические средства сбора, передачи, обработки, отображения и документирования информации;

2. средства информационного обеспечения (система документов, классификация и кодирование информации, базы данных и знаний), необходимые для разработки управленческой документации;

3. средства лингвистического обеспечения (языки общения с техническими средствами программирования, проектирования и моделирования);

4. средства математического обеспечения (модели, методы и алгоритмы), позволяющие ускорить выбор оптимальных стратегических, тактических и оперативных решений при управлении;

5. средства программного обеспечения (программные системы, пакеты прикладных программ), позволяющие реализовать задачи управления на средствах обработки информации.

Организационная структура управления ИСК в мегаполисе показана на рис. 1. Из него следует, что система управления ИСК взаимодействует (посредством прямых и обратных связей) с управляющей подсистемой (весь город и весь ИСК), посредством общей технологии управления, его инструментария.

Место системы управления ИСК в городской системе управления и иерархия отраслевых и территориальных органов управления можно представить на основе представленной ниже декомпозиции системы исполнительной власти.

В подчинении Губернатора Санкт- Петербурга (0-ой уровень управления в системе) находятся 8 Вице-губернаторов (1-й уровень управления), отвечающих за работу отдельных комитетов и органов по направлениям.

1. Вице-губернатор Санкт- Петербурга - руководитель Администрации Губернатора Санкт- Петербурга. Возглавляет Администрацию Губернатора Санкт- Петербурга.

и организациями, осуществляющими деятельность в данной сфере.

 

 

А- выход на более высокий уровень управления (вице-губернатор, губернатор Санкт- Петербурга)

 

Рис.1. Организационная структура управления ИСК в мегаполисе

 

Непосредственно координирует и контролирует деятельность администраций районов Санкт- Петербурга, комитета по работе с исполнительными органами государственной власти и по взаимодействию с ОМСУ

2. Вице-губернатор Санкт- Петербурга, отвечающий за решение вопросов экономического развития Санкт- Петербурга, налоговой, финансовой, промышленной и научно-технической политики Санкт- Петербурга, развития потребительского рынка, разработки и исполнения бюджета Санкт- Петербурга, увеличения доходов и оптимизации расходов бюджета Санкт- Петербурга, управления государственным имуществом Санкт- Петербурга в части увеличения неналоговых доходов бюджета Санкт- Петербурга, инвестиций в промышленность Санкт- Петербурга, а также обеспечивающий взаимодействие Правительства Санкт- Петербурга с органами.

Непосредственно координирует и контролирует деятельность:

· Комитета финансов

· Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли

· Лицензионной палаты Санкт-Петербурга

· Региональной энергетической комиссии Санкт-Петербурга.

· Комитет финансового контроля Санкт-Петербурга

3. Вице-губернатор Санкт- Петербурга, отвечающий за решение вопросов социальной и демографической политики Санкт- Петербурга, социальной защиты, здравоохранения.

Непосредственно координирует и контролирует деятельность:

· Комитета по труду и социальной защите населения

· Комитета по здравоохранению

· Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности

· Управления ветеринарии

· Управления социального питания

· Управления по развитию садоводства и огородничества Санкт- Петербурга и Ленинградской области.

4. Вице-губернатор Санкт- Петербурга, отвечающий за решение вопросов городского хозяйства, жилищной политики Санкт- Петербурга, жилищно-коммунального хозяйства

Непосредственно координирует и контролирует деятельность:

· Жилищного комитета

· Комитета по энергетике и инженерному обеспечению

· Комитета по благоустройству и дорожному хозяйству

· Комитета по транспорту

· Комитет по транспортно-транзитной политике

· Государственной жилищной инспекции Санкт-Петербурга

· Государственной административно-технической инспекции.

5. Вице-губернатор Санкт-Петербурга, отвечающий за решение вопросов капитального строительства и реконструкции объектов недвижимости, дорожного строительства

Непосредственно координирует и контролирует деятельность:

· Комитета по строительству

· Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры

· Комитета по градостроительству и архитектуре

· Управления государственной вневедомственной экспертизы

· Управления по строительству сооружений защиты Санкт-Петербурга от наводнений

· Комитета по благоустройству и дорожному хозяйству в пределах вопросов касающихся дорожного строительства и реконструкции объектов дорожного хозяйства

· Комитета по транспорту в пределах вопросов, касающихся строительства метро

· Комитета по энергетике и инженерному обеспечению в пределах вопросов, касающихся строительства головных инженерных сооружений и объектов инженерной инфраструктуры Санкт- Петербурга

· Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт- Петербурга в пределах вопросов, касающихся вовлечения земель в оборот и изменения функционального назначения земельных участков.

6. Вице-губернатор Санкт- Петербурга, отвечающий за решение вопросов научной политики Санкт- Петербурга, высшего, общего, профессионального и дошкольного образования, культуры, средств массовой информации, молодежной политики Санкт- Петербурга, взаимодействия с общественными организациями, физической культуры и спорта, а также обеспечивающий взаимодействие Правительства Санкт- Петербурга с органами и организациями, осуществляющими деятельность в данной сфере.

Непосредственно координирует и контролирует деятельность:

· Комитета по культуре

· Комитета по образованию

· Комитета по науке и высшей школе

· Комитета по молодежной политике и взаимодействию с общественными организациями

· Комитета по печати и взаимодействию со средствами массовой информации

· Комитета по физической культуре и спорту.

7. Вице-губернатор Санкт- Петербурга, отвечающий за решение вопросов законности, правопорядка и безопасности, внешних связей Санкт- Петербурга, развития туризма, информатизации и связи в целях обеспечения законности и безопасности, а также обеспечивающий взаимодействие Правительства Санкт- Петербурга с органами и организациями, осуществляющими деятельность в данной сфере.

Непосредственно координирует и контролирует деятельность:

· Комитета по вопросам законности, правопорядка и безопасности

· Комитета по внешним связям

· Комитета по информатизации и связи

· Управление информации

· Комитета по туризму и развитию курортов

· Архивного комитета Санкт-Петербурга и Ленинградской области

· Управления записи актов гражданского состояния

· Государственной инспекции Санкт-Петербурга по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники

· Главного управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Санкт-Петербурга.

8. Вице-губернатор Санкт- Петербурга, отвечающий за решение вопросов управления федеральной собственностью, переданной в управление Санкт- Петербургу в соответствии с федеральными законами и иными нормативными актами Российской Федерации, учета государственного имущества Санкт- Петербурга и распоряжения им, инвентаризации и мониторинга земель Санкт- Петербурга, инвестиционной политики Санкт- Петербурга и реализации стратегических проектов, а также обеспечивающий взаимодействие Правительства Санкт- Петербурга с органами и организациями, осуществляющими деятельность в данной сфере

Непосредственно координирует и контролирует деятельность:

· Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт- Петербурга

· Комитета по инвестициям и стратегическим проектам

· Комитета по управлению городским имуществом .

Комитет по строительству в настоящее время действует как основной комитет в системе управления ИСК. Это 2-й уровень управления в системе управления городом. Как видно из рис.1. и описания системы исполнительной власти Комитет по строительству взаимодействует не только с комитетами, подразделениями и управлениями, находящимися в подчинении у Вице- губернатора, курирующего вопросы капитального строительства и реконструкции, но и комитетами и службами, подчиненными другим вице-губернаторам (например, Комитет по благоустройству и дорожному хозяйству, комитет по транспорту, подчиненные Вице-губернатору Санкт- Петербурга, отвечающему за решение вопросов городского хозяйства, жилищной политики Санкт- Петербурга, жилищно-коммунального хозяйства).

Комитет по строительству осуществляет работу по следующим направлениям: инвестиционно- строительная деятельность, бюджетное строительство, нормативно-техническая работа и развитие городских территорий. Рассмотрим структуру комитета.

Инвестиционно- строительное направление представлено Управлением сопровождения объектов строительства. Основными задачами Управленияявляются контроль за строительством и реконструкцией инвесторами объектов городского хозяйства от издания распорядительного документа до сдачи Государственной комиссии и выполнением инвестиционных условий, разработка мероприятий по эффективному использованию земельных участков и сокращение сроков строительства, привлечение инвесторов к строительству и реконструкции, согласование предоставления земельных участков в рамках компетенции комитета.

Бюджетное строительство осуществляется Строительным управлением иотделом разработки проектной документации. Строительное управлениеисполняет функции Государственного заказчика по строительству, реконструкции и реставрации объектов адресной программы капитальных вложений (АПКВ), занимается подготовкой договоров и государственных контрактов на выполнение подрядных работ, оказанием услуг по выполнению части функций заказчика, разрабатывает предложения при формировании и корректировке АПКВ по объектам городского и федерального заказов. Отдел разработки проектной документацииформирует адресные программы проектно-изыскательских работ будущих лет и текущего проектирования за счет средств бюджета города, оформляет конкурсную документацию, договоры по внеконкурсным процедурам и иные документы, относящиеся к договорным отношениям в области проектирования.

Подразделения нормативно-правового направления - нормативно-технический отдели отдел тендеров- участвуют в разработке новых и корректировке старых территориальных нормативных документов в области строительства и организуют конкурсные процедуры при размещении государственного заказа.

Развитием городских территорий занимается Управление перспективного развития иотдел инженерной подготовки. Управление перспективного развитияформирует базы данных по территориям под жилищное строительство, обеспечивает комплексное освоение новых жилых кварталов в увязке с программами развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, участвует в формировании адресных программ строительства и реконструкции аварийного и ветхого жилищного фонда и санации жилых домов первых массовых серий. Отдел инженерной подготовкиразрабатывает проекты инженерной подготовки новых территорий (кварталов) под жилищное строительство, участвует в подготовке программ комплексного развития инженерной инфраструктуры города.

Отметим, что структура КС изменилась. Выделено отдельно нормативно-техническое направление. Нормативно-техническое направление возникло в связи с давно существующей необходимостью совершенствования правовой базы в строительстве.

Анализ деятельности Комитета по строительству позволяет скоординировать работу его управлений по новым приоритетным направлениям с учетом выявленных дополнительных факторов влияния в ИСК мегаполиса:

- развитие и реконструкция территорий Санкт- Петербурга, реализация инвестиционных программ и инвестиционных проектов в сфере недвижимости;

- предоставление объектов недвижимости и имущественных прав на них на инвестиционных условиях;

- подготовка документации, необходимой для осуществления капитального строительства, развития территорий, реализации инвестиционных программ и проектов в сфере недвижимости;

- разработка предложений адресных программ капитальных вложений;

- осуществление градостроительной деятельности в области проектирования, строительства и реконструкции;

- осуществление от имени Санкт- Петербурга функций заказчика на строительство и реконструкцию объектов промышленного и гражданского назначения;

- организация и проведение конкурсов на размещение государственных строительных заказов, а также в установленном порядке торгов по предоставлению объектов недвижимости на инвестиционных условиях;

- разработка условий и предложений для включения в инвестиционные договоры.

Основные задачи работы Комитета по строительству продиктованы социально-экономическими приоритетами политики Администрации Санкт- Петербурга, которые, в свою очередь, подчинены стратегическому плану развития города и принятым на городском и федеральном уровнях целевым программам капиталовложений:

- дальнейшее развитие жилищного строительства, обеспечение максимального ввода жилья и других социальных объектов, широкое использование внебюджетных инвестиций;

- реализация федеральных и региональных программ социально-экономического развития города;

- создание условий для благоприятного инвестиционного климата;

- вовлечение в инвестиционно- строительной процесс внебюджетных средств, кредитных ресурсов и частных инвестиций;

- поддержка инвестиционной активности, развитие территорий и направлений реконструкции, создание предпосылок для повышения инвестиционных возможностей города и развития недвижимости;

- сокращение объемов незавершенного строительства и снижение стоимости строительства (проведение конкурсов);

- ускорение научно-технического прогресса в отрасли, совершенствование нормативной базы, обеспечение ресурсо- и энергосбережения, повышение качества строительной продукции;

- реконструкция и техническое перевооружение базы строительства, выпуск конкурентоспособных строительных материалов, конструкций и деталей.

Среди направлений развития ИСК, требующих значительных объемов долгосрочных инвестиций, необходимо выделить:

- сферу недвижимости, составляющую основу развития всех видов бизнеса;

- расширение промышленного производства как одной из наиболее важных стратегических инвестиционных программ;

- развитие международного туризма.

Как следует из анализа места ИСК в общей системе мегаполиса, в процессе управления отраслью принимают участие множество комитетов и управлений из различных городских комплексов: жилищное хозяйство (КУГИ, Комитет по жилищной политике); землепользование (Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт- Петербурга); транспортный комплекс (Комитета по транспорту); собственно ИСК. В связи с этим все более актуальной становится задача научного обоснования методов взаимодействия КС не только с другими управленческими структурами мегаполиса, но и с внебюджетными инвесторами из РФ и зарубежных стран. Кроме того, требуют решения вопросы методологии оценки и реализации инвестиционных проектов, целевых программ и конкурсных предложений.

С августа 2004 года Комитету по строительству Санкт-Петерубрга предоставлено право осуществлять градостроительную деятельность в области проектирования, строительства и реконструкции. Данные полномочия предоставлены Комитету по строительству в целях повышения эффективности государственного управления в сфере капитального строительства, и реализации инвестиционных проектов и программ. Помимо этого, комитет теперь наделен правом утверждать территориальные строительные нормы Санкт-Петербурга и изменения к ним, а также иные документы по вопросам технического нормирования, стандартизации и сертификации, улучшения организационно-технического порядка в проектировании и строительстве, методические материалы и рекомендации.

В итоге к новым факторам влияния на СУ ИСК в относят: развитие инвестиционных процессов (ГУ «Управление инвестиций»); совершенствование банковской системы (ГУ «Центр по работе с кредитами банков»); интенсификация реконструкции и реставрационных работ (ГУ «Фонд капитального строительства и реконструкции»); возрастание строительных рисков; повышение федеральных и городских требований в строительных сводах правил; учащение чрезвычайных ситуаций и др. Требуют решения также проблемы формализации методов стратегического планирования. В связи с этим актуальна разработка специальных моделей, используемых при стратегическом планировании развития ИСК.

Для объективной оценки состояния системы управления ИСК необходима выработка критериев соответствия возможностейсистемы потребностям города в решении экономических и социальных проблем, при этом главная цель СУ ИСК заключается в оперативности и высоком качестве управления.

Оперативность управленияИСК обеспечивается в результате минимизации цикла управления при обосновании, выборе и принятии всех видов управленческих решений на основе предлагаемых принципов:

· оптимального количества уровней управления;

· оптимальной системы документооборота на внутреннем и внешнем контурах управления;

· оптимального распределения предметов ведения между структурами управления.

Качество и оперативность управления в значительной степени зависят от применения органами управления современного инструментария и на его основе передовых информационных технологий управления.

Качество управления ИСК дополнительно обеспечивается реализацией следующих принципов:

· проведением многовариантной оценки при выборе оптимального решения на основе рассмотрения альтернативных вариантов;

· оптимизацией стратегических и тактических решений при разработке основных документов по управлению. Исходя из этого, критериями оценки состояния СУ ИСК должны быть следующие уровни соответствия:

· структурных подразделений и их численности - нормам управления;

· профессиональных качеств управленческого аппарата - требованиям для систем отраслевого управления;

· методов обоснования решений - требуемому качеству на основе многовариантной оценки;

· разграничения предметов ведения между отделами, а в них между структурными подразделениями и исполнителями - требованиям к качеству и оперативности;

· систем документооборота - уровню, в котором достигаются минимальные значения дублирующей информации.

 

Ретроспектива развития муниципальных органов управления строительством.

 

До 1992 года на территории города существовала следующая структура органов исполнительной власти:

1. Главное управление капитального строительства (ГлавУКС).

2. Главное архитектурно-планировочное управлении (ГлавАПУ).

3. Техническое управление.

4. ГЛАВЛЕНИНГРАДСТРОЙ.

5. ГЛАВЛЕНИНГРАДИНЖСТРОЙ.

6. ГЛАВЛЕНСТРОЙМАТЕРИАЛЫ.

7. ГЛАВЗАПСТРОЙ.

Все они входили в состав Исполкома лнсовета.

ГлавУКС (совместно с ГлавАПУ) осуществлял функцию единого заказчика по капитальному строительству.

Основой для развития города и принятия решений в сфере строительства являлся ПЛАН экономического и социального развития Ленинграда (разработан Северо-Западным Филиалом Минстроя СССР).

В мае 1992 года в составе Мэрии Санкт-Петербурга выделяют Инвестиционный комитет.

В апреле 1994 года создается Департамент строительства подчиняющийся Комитету по управлению городским хозяйством.

С декабря 1996 года образованный Комитет по строительству становится главным органом исполнительной власти в сфере строительства. В соответствии с Приказом Губернатора Комитет является государственным учреждением и структурным подразделением Администрации СПб.