Цель, инструменты и средства экологической политики

Цели экологической политики формулируются предельно конкрет­но (например: «достижение такого качества поверхностных вод реки, озера, при котором оно будет определяться как пригодное для рыболов­ства и купания», «сохранение морской экосистемы в Северном море»). Одновременно может ставиться лишь небольшое число целей. Выбор целей ведется в формах дискуссий на специальных конференциях, в средствах массовой информации, в ходе избирательных кампаний, на сессиях парламентов. Выбор целей определяется в виде получения той или иной политической силой, имеющей экологическую программу, доверия избирателей и закрепляется принятием целевых программ.

Такой порядок выбора целей разительно отличается от все еще прак­тикующегося в России принятия громоздких и расплывчатых программ, не обеспеченных ресурсами для их выполнения.

«Экологические инструменты» — это средства стимулирования, такие, как разрешения, специальные сборы, займы, участие в расходах, зе­мельные отводы, технические консультации, и средства воздействия: кри­тика в печати и других средствах массовой информации, административ­ные и судебные предупреждения, гражданские и уголовные иски, эконо­мические санкции, штрафы, отзыв разрешений на выполнение работ.

Контроль является основным средством реализации экологической политики на стадии выполнения принятых решений. Он охватывает все категории (вода, воздух, твердые отходы, шум и другие физические поля), источники загрязнения (стационарные, мобильные, рассеянные), все частные, муниципальные и государственные предприятия. Ситуа­ция контроля определяется как сочетание деятельности, воздействую­щей на окружающую среду, и комплекса «экологических инструментов», применяемых к этой деятельности для соблюдения законодательства и нормативов [ 167]. В контроле принимают участие государственные орга­низации, предприятия и коммерческие объединения, страховые компа­нии и фирмы, группы заинтересованной общественности, суды. Каж­дый участник контроля выполняет свои функции.

5.Функции государственных организаций, таких, как Агентство по окружающей среде и окружные органы контроля над качеством возду­ха (США), органы водного контроля (Великобритания), включают:

■ регламентирование деятельности, влияющей на окружающую среду, путем установления нормативов и доведения их до пред­приятий;

■ надзор за выбросами и сбросами, контроль качества окружаю­щей среды, проверка достоверности данных самоконтроля эко­логически опасных производств, выявление нарушений;

■ вынесение распоряжений о порядке и характере мероприятий, направленных на устранение нарушений;

■ наложение санкций в случае нарушений;

■ заключение соглашений о сотрудничестве с экологически опас­ными предприятиями;

■ содействие проведению экологических ревизий;

■ предание гласности позитивного и негативного опыта экологи­чески опасных производств и обеспечение доступа к информа­ции об их работе;

■ разработку и внедрение системы реагирования на сигналы с мест;

■ содействие внедрению экологически прогрессивных технологий путем предоставления предприятиям льгот на период внедрения.

Функции предприятий и коммерческих объединений:

■ регламентирование производственных процессов, доведение тре­бований до рабочих мест с целью соблюдения предприятием тре­бований охраны окружающей среды;

■ самоконтроль качества входящего сырья, выбросов и отходов;

■ заключение соглашений о сотрудничестве с регулирующими органами, проводящими экологические ревизии;

■ производство оборудования для контроля и очистки («экологи­ческая индустрия»).

«Экологическая индустрия» стала одним из наиболее динамично развивающихся секторов современной экономики. Суммарный оборот мирового рынка очистного и контрольного оборудования составил в 1996 г. 743 млрд немецких марок, в перспективе ожидался рост до 935 млрд в 2000 г. и 1192 млрд в 2005 г. При этом на США и Японию приходится 19% объема производства, на Германию (многолетнего ли­дера в данной области) — 18%. В Германии в охране окружающей среды в 1998 г. было занято 1,3 млн чел. (3,6% всех работающих), тогда как в машиностроении — 1,15 млн. Предприятия также могут иг­рать роль консультантов в отношении использования контрольного и очистного оборудования.

Функции страховых компаний и фирм:

■ требование проведения экологического аудита в качестве обя­зательного условия предоставления страхового покрытия, осо­бенно при заключении крупных сделок;

■ различные виды предварительного регламентирования работы предприятий до предоставления им страхового покрытия, по ре­зультатам экологического аудита. Заинтересованность страхо­вых компаний и фирм в проведении экологического аудита свя­зана с необходимостью руководствоваться при определении раз­меров страховых платежей (страхование гражданской ответственности предприятий) объективными данными о веро­ятности тех или иных аварий, наносящих ущерб окружающей среде и здоровью населения [ИЗ].

Экологический аудит проводится при купле-продаже недвижимос­ти, при решении вопросов финансирования проектов развития терри­торий.

В России, согласно законодательству, под экологическим аудирова­нием понимается предпринимательская деятельность по проведе­нию независимых вневедомственных мероприятий (обязательных или инициативных), по сбору и оценке информации об эколого-экономическом положении аудируемого предприятия, выполнении им требова­ний экологического законодательства, реализации планов природоох­ранной деятельности, обеспечении экологической безопасности. В ре­зультате аудирования составляется заключение о правильности ведения учета и достоверности бухгалтерской отчетности о платежах за приро допользование и загрязнение окружающей среды, о показателях эконо­мической эффективности природоохранной деятельности, о соответ­ствии нормативов природоохранной деятельности предприятия его эко­логическому паспорту (или заявлению о воздействии на окружающую среду).

Функции групп заинтересованной общественности:

■ регламентирование землепользования, включая размещение эко­логически опасных предприятий, что реализуется в форме об­щественных слушаний при проведении ОВОС и местных рефе­рендумов;

■ надзор за деятельностью экологически опасных частных и госу­дарственных предприятий;

■ участие в совместных группах с частными предприятиями и го­сударственными органами в выработке нормативов и процедур надзора;

■ возможность выступать в судебном порядке (в случае нанесе­ния ущерба окружающей среде и здоровью населения) против экологически опасных частных и государственных предприятий и государственных регулирующих органов (если группа заинте­ресованной общественности считает их деятельность недоста­точно эффективной).

Функции судов:

■ определение виновных в нарушениях, связанных с нанесением ущерба окружающей среде и здоровью населения, и наложение предусмотренных законами судебных санкций;

■ определение законности и целесообразности экологических нор­мативов (что предусматривает право обжалования предприяти­ями решений государственных природоохранных органов о рег­ламентации их работы);

■ определение того, выполняет ли регулирующий орган возложен­ные на него функции.

При такой системе отношений все участники (население, предпри­ниматели, государственные природоохранные органы) находятся в си­туации взаимного контроля, при равных юридических правах и объек­тивно не совпадающих интересах.

6.Организация охраны окружающей среды в современной России.Закон Российской Федерации об охране окружающей среды, принятый в декабре 1991 г., стал законодательным актом прямого действия, в отличие от прежних законов, которые лишь определяли некоторые об­щие принципы, тогда как реальная практика регулировалась инструк­циями и другими подзаконными актами. Закон возлагает на органы ох- раны окружающей среды контроль над соблюдением законодательства, а на предприятия, осуществляющие природопользование, — админист­ративную и уголовную ответственность за его соблюдение. Основная функция природоохранных органов — комитетов (республиканских и городских) и территориальных инспекций (в городах и районах) зак­лючается в проверках соблюдения природоохранного законодательства предприятиями, независимо от их форм собственности и организаци­онно-правовых форм, в предварительной экологической экспертизе про­ектов. При проверках контролируется наличие и исправность очистно­го оборудования, наличие разрешений на выбросы и сбросы, складиро­вание токсичных отходов и других опасных веществ, состояние трубопроводов и других потенциально опасных объектов. По итогам про­верок составляются обязательные для исполнения предписания, за их невыполнение накладываются штрафы. Природоохранные организации участвуют в расследовании производственных аварий, приведших к за­грязнению окружающей среды, выявляют виновников и привлекают их к административной или уголовной ответственности.

На протяжении 1990-х и 2000-х годов природоохранные органы не­однократно реорганизовывались, при этом общей тенденцией было по­нижение их статуса, сокращение финансирования и объемов природо­охранных работ, численности инспекторского состава. С началом эко­номического подъема стали расти выбросы и сбросы загрязняющих веществ, твердых отходов. В то же время число проведенных проверок предприятий и нарушений, выявленных с 1999 по 2002 г., сократилось более чем в пять раз; с 2001 г. в стране не создано ни одного нового запо­ведника или национального парка. За всем этим угадываются прежде всего ресурсные олигархические структуры, работающие на принципах «дикого» рынка. В этих кругах созрела концепция «грязного подъема» — обеспечения экономического роста за счет масштабного перехвата ин­вестиций на вывод из стран Европейского союза экологически «гряз­ных» производств, обслуживаемых иммигрантами. Однако возмож­ность реализации «грязного подъема» в условиях вхождения в между­народные и прежде всего европейские экономические структуры, ратификации и вступления в силу Киотского протокола более чем со­мнительна, а абсурдность идеи привлечения такой ценой капиталов при высоких ценах на углеводородное сырье и быстрорастущем многомил­лиардном Стабфонде несомненна.

В Федеральном законе 2002 г. об охране окружающей среды предус­матривается учет природных особенностей территорий и акваторий при установлении нормативов качества окружающей среды, допустимого воздействия антропогенной нагрузки на окружающую среду (статьи 24, 25, 30). В статье 6, определяющей полномочия органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации в области охраны окру-жающей среды, подчеркивается необходимость учета географических, природных, социально-экономических и иных особенностей при веде­нии природоохранной деятельности на территориях субъектов Феде­рации. В статье 14 предусмотрен учет географических, природных, со­циальных, экономических и иных особенностей территорий субъектов Российской Федерации при установлении дифференцированных раз­меров платы за негативное (вредное) воздействие на окружающую сре­ду. Однако конкретный механизм учета природных особенностей, как и перечень особенностей, подлежащих учету, пока не разработан.

В рамках начатой в 2004 г. административной реформы предусмат­ривается создание независимых федеральных служб: по надзору в сфе­ре природопользования (в рамках Министерства природных ресурсов наряду с государственными агентствами водных ресурсов, лесного хо­зяйства и по недропользованию) и по экологическому, технологическо­му и атомному надзору (с прямым подчинением Правительству России). Вопросы распределения функций и полномочий, штатов и структур на местах все еще находятся в стадии решения.

С 1992 г. в России введена плата за выбросы в атмосферу, сбросы сточных вод в водные объекты и размещение твердых отходов. Размеры платежей определяются по статической отчетности и прейскурантам. Платежи за загрязнение поступают в бюджетные экологические фон­ды. Средства этих фондов используют на природоохранные мероприя­тия: научные исследования и опытно-конструкторские работы в инте­ресах охраны окружающей среды, строительство природоохранных объектов (очистных сооружений, полигонов захоронения и др.), на раз­витие сети особо охраняемых природных территорий, на создание и со­вершенствование систем контроля состояния окружающей среды, эко­логическое воспитание и образование. К сожалению, зигзаги экономи­ческой и экологической политики на рубеже веков привели к тому, что правовой статус платежей за негативное воздействие на окружающую среду неоднократно пересматривался и даже отменялся решением суда и до сих пор не определен окончательно. Собираемость платежей вслед­ствие многочисленных реорганизаций природоохранных органов, сокра­щения инспекторского состава и числа проверок упала. Сами экологи­ческие фонды лишь восстанавливают свою деятельность после упразд­нения внебюджетных фондов.

Государственная экологическая экспертиза — обязательное условие всякого строительства и реконструкции хозяйственных объектов, пользования недрами. Целью экологической экспертизы является про­верка соответствия хозяйственной и иной деятельности требованиям экологической безопасности общества: отсутствие при реализации про­ектов превышения ПДК вредных веществ, ПДУ физических полей, от­сутствие ближайших или отдаленных экологических, экономических,

демографических, нравственных последствий от функционирования проектируемых объектов. Нарушение требований ведет к приостанов­ке строительства.

К функциям государственных природоохранных органов относит­ся информационно-просветительская деятельность, содействие эколо­гическому образованию и воспитанию. Ежегодно выпускаются государ­ственные и региональные доклады о состоянии окружающей среды. В учебные планы образовательных учреждений введено изучение эко­логических дисциплин, в дальнейшем предусматриваются обязательные минимумы экологических знаний для лиц, выполняющих хозяйствен­но-распорядительные функции.

7.Концепция устойчивого развития. Работы «Римского клуба» и Программа ООН по окружающей среде и развитию.

Первая Конференция ООН по окружающей среде, состоявшаяся в Стокгольме в 1972 г., стала историческим событием, знаменовавшим по­ворот подавляющей части развитых стран к активной экологической по­литике, активизацию общественных природоохранных движений, начало широкого международного сотрудничества в решении экологических про­блем. День открытия этой конференции, 5 июня, отмечается как все­мирный день охраны окружающей среды. По решению Конференции была создана Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) — спе­циализированное учреждение ООН со штаб-квартирой в Найроби, сыг­равшее большую роль в изучении и международном обсуждении гло­бальных экологических проблем. По конъюнктурным причинам, не имевшим ничего общего с содержанием конференции, Советский Союз и другие социалистические страны не приняли в ней участия.

Итогом дискуссий в рамках ЮНЕП стал вывод о том, что остановка развития человечества является утопической задачей, но при этом жиз­ненно необходимо перейти к устойчивому развитию, т.е. к такому, кото­рое, удовлетворяя потребности настоящего развития, не ставит под угро­зу способность будущих поколений удовлетворять свои потребности. Этот вывод содержался в Докладе комиссии ООН по окружающей среде и раз­витию (комиссии Т. X. Брунтланд) «Наше общее будущее» (опубликован в 1987 г., русский перевод сделан в 1989 г.). В докладе были проана­лизированы проблемы, которые необходимо решить для перехода к устойчивому развитию (проблемы войны и мира, ресурсообеспечения, гло­бальных климатических изменений, демографического роста), и подчерк­нута возможная роль в решении этих проблем правительств, корпораций, международных и неправительственных организаций.

Вторая конференция ООН по окружающей среде и развитию со­стоялась в июне 1992 г. в Рио-де-Жанейро, в ней участвовали главы госу­дарств и представители правительств 179 стран мира; Конференция при­няла документы, преимущественно декларативного характера.

■ «Декларация Рио об окружающей среде и развитии» — документ исторический, по мнению одних авторов, и риторический, по мнению других, провозглашающий общие положения, например право на развитие, необходимость сотрудничества в целях пре­одоления бедности и вызванных ею социально-экономических проблем, для перехода к экологически гармоничному и социаль­но и экономически устойчивому развитию, ответственность за загрязнение на основе ПЗП (всего 27 принципов, определяющих права и обязанности стран в деле обеспечения развития и благо­ состояния людей).

■ «Повестка дня на 21-й век» — основной документ Конферен­ции, представляющий собой обширную программу всемирного сотрудничества и включающий более 100 частных программ, ох­ватывающих широчайший спектр вопросов, от преодоления ни­щеты до усиления роли общества в решении проблем охраны природы. В документе рассмотрена роль правительств, пред­принимателей, профсоюзов, ученых, женских, молодежных и детских организаций в решении многочисленных проблем.
Величина ежегодных расходов на выполнение рекомендаций «Повестки...» оценивается в 21 млрд долл.,что дало повод иронически интерпретировать перевод англоязычного вариан­та названия данного документа «Agenda'21» в связи с цифрой
расходов. «Повестка дня на 21-й век», не накладывая на страны конкретных обязательств, содержит призыв к развитым странам направлять до 0,7% ВНП на экологически ориентированную помощь развивающимся странам.

■ Рамочная конвенция по проблеме изменений климата, не накла­дывающая конкретных обязательств, но предусматривающая последующую разработку международного договора об ограни­чении эмиссии парниковых газов (см. выше).

■ Конвенция по биоразнообразию, призывающая государства раз­работать национальные программы и планы, направленные на сохранение и рациональное использование биологического раз­нообразия экосистем, усилить охрану редких и исчезающих ви­дов, обеспечить сохранение и равноправие туземных и местных систем управления биологическими ресурсами. Следует отме­тить, что США отказались присоединиться к данной конвенции.

■ Заявление о принципах управления, сохранения и устойчивого развития всех типов лесов, содержащее призывы к сохранению лесных экосистем всех природных зон.

Основной документ Конференции «Повестка дня на 21-й век» был принят вместо «Хартии Земли» — документа, предполагавшего конк­ретные обязательства для подписавших его государств. Содержание «Хартии Земли» согласовать не удалось. Конференция рекомендовала отдельным странам разработать национальные программы перехода к устойчивому развитию.

В последующие гиды в некоторых странах (США, Нидерланды и др.) развернулось создание национальных программ устойчивого раз­вития, выработка индикаторов устойчивого развития (объемы эмиссии поллютантов, объемы образования отходов и уровень их переработки, площади лесов и ООПТ и их динамика, биоразнообразие, демографи­ческие показатели и др.) и их использования для оценки деятельности правительств.

На содержании документов Второй конференции ООН по окружа­ющей среде и развитию сказалось численное преобладание представи­телей развивающихся стран. Вследствие этого, собственно экологиче­ские проблемы, такие, как демографический рост, покрываемые за счет недопустимой нагрузки на среду долги стран «третьего мира», обезле­сение, экспорт опасных отходов, оказались отодвинутыми на задний план более актуальными для большинства человечества социально-экономическими проблемами. При этом противоречие между бога­тым Севером и бедным Югом не только не было преодолено, но и еще более обострилось. В то же время, по мнению Н. Н. Моисеева, конференция в Рио-де-Жанейро и принятые на ней документы породи­ли опасные иллюзии возможности регулирования глобальных процес­сов и достижения на этой основе некоторой устойчивости.

Конференции «Рио+5» и «Рио+Ю» прошли с еще большим чис­лом участников, привлекли к себе еще большее внимание правительств, средств массовой информации, общественности, но принятые на них документы касались примерно того же круга вопросов и едва ли могут быть оценены как прорывные. Не удивительно, что на состоявшейся в 1997 г. Специальной сессии Генеральной ассамблеи ООН делегаты со­шлись в мнении: за пять лет после конференции в Рио-де-Жанейро мно­гие поставленные задачи не решены и даже не начали решаться. «Форум Земли» в Йоханнесбурге (2002 г.), в котором приняли участие 22 тыс. представителей 191 страны, вновь свелся к многократному по­вторению тезисов об углубляющейся пропасти между экономически развитыми странами и «третьим миром» и деклараций о необходимос­ти объединить усилия человечества для решения глобальных проблем. Перечни глобальных проблем в последние годы неоднократно пере­сматривались, причем делалось это без четко сформулированных крите­риев, при несомненном влиянии обстоятельств конъюнктурного харак­тера. Сказались небезуспешные попытки отдельных экологических орга­низаций и групп участников форумов повысить ранг «своих» проблем, привлечь к их изучению возможно большие ресурсы. В частности, труд­но иначе объяснить, почему в докладе ГЕО-2 проблема течения Эль-Ниньо оказалась вынесена на глобальный уровень и отделена от изменений климата, а лесные пожары — от стихийных бедствий; едва ли более обо­снован принятый в докладе ГЕО-3 раздельный подход к сохранению лес­ных ресурсов и биоразнообразия. Повышенное внимание к проблеме биоразнообразия вполне оправданно, но это не отменяет того факта, что каждый вид, тем более редкий, имеет ограниченный ареал, что несовмес­тимо с глобальностью как таковой. Это же относится к городским терри­ториям, местам накопления токсичных химикатов и опасных отходов. Фактически произошла подмена понятий, и под глобальными теперь понимаются не проблемы, охватывающие мир в целом и требующие для своего решения объединенных усилий мирового сообщества, а пробле­мы, к которым международная организация или форум считают нужным привлечь внимание всего мира.

Основное содержание концепции устойчивого развития изложено в «Декларации Рио об окружающей среде и развитии» в виде общих прин­ципов (императивов), которыми должны руководствоваться государства, предпринимательские структуры и общественные организации, граждане:

■ люди имеют право на здоровую и плодотворную жизнь в гармо­нии с природой;

■ сегодняшнее развитие не должно идти во вред охране окружаю­щей среды;

■ государства имеют суверенное право разрабатывать собственные ресурсы, но без ущерба окружающей среде за пределами их границ;

■ государства должны иметь международное законодательство о компенсации за ущерб, который подконтрольная им деятельность наносит за пределами их территорий;

■ государства должны использовать принцип принятия мер пре­досторожности для охраны окружающей среды; в тех случаях, когда существует угроза серьезного или необратимого ущерба, от­сутствие научной определенности не используется в качестве при­чины отсрочки экономически эффективных мер предупреждения ухудшения состояния окружающей среды;

■ для достижения устойчивого развития защита окружающей сре­ды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него;

■ искоренение нищеты и неравенства в уровне жизни в различных частях мира необходимо для обеспечения устойчивого роста и удовлетворения потребностей большинства населения;

■ государства сотрудничают в целях сохранения, защиты и восста­новления целостности экосистемы земли; развитые страны при­знают ответственность, которую они несут в контексте междуна­родных усилий по обеспечению устойчивого развития с учетом стресса, наносимого их обществами глобальной окружающей сре­де, технологий и финансовых ресурсов, которыми они обладают;

■ государства должны ограничить и ликвидировать нежизнеспособ­ные модели производства и потребления и поощрять демографи­ческую политику;

■ экологические вопросы решаются наиболее эффективным обра­зом при участии всех заинтересованных граждан; государства раз­вивают и поощряют информированность и участие населения, пре­доставляя широкий доступ к экологической информации;

■ государства принимают эффективные законы об окружающей сре­де, разрабатывают национальные законы, касающиеся ответствен­ности и компенсации жертвам загрязнения и другого экологиче­ского ущерба; в пределах своей юрисдикции оценивают экологи­ческие последствия предполагаемых действий, которые могут привести к отрицательным эффектам;

■ государства должны сотрудничать в деле создания открытой меж­дународной экономической системы, которая приведет к эконо­мическому росту и устойчивому развитию во всех странах; эко­логическая политика не должна использоваться для неоправдан­ного ограничения международной торговли;

■ тот, кто загрязняет окружающую среду, должен нести и финансо­вую ответственность за это загрязнение;

■ государства уведомляют друг друга о стихийных бедствиях или деятельности, которые могут иметь вредные трансграничные по­следствия;

■ устойчивое развитие требует более глубокого научного понима­ния проблем; государствам следует делиться знаниями и новыми технологиями для достижения целей устойчивости;

■ для достижения устойчивого развития необходимо всестороннее участие женщин, творческие силы, идеалы и мужество молодежи и знания коренного населения; государства должны признавать и поддерживать самобытность, культуру и интересы коренного на­селения;

■ война неизбежно разрушает процесс устойчивого развития; поэто­му государства должны уважать международное право, обеспечи­вающее защиту окружающей среды во время вооруженных конф­ликтов, и должны сотрудничать в деле его дальнейшего развития;

■ мир, развитие и охрана окружающей среды взаимозависимы и не­разделимы.

Итак, речь идет о вполне очевидных принципах, которыми необхо­димо руководствоваться во всяком человеческом общежитии.

Идея устойчивого развития — плод многолетних усилий ученых и общественных деятелей всего мира и вместе с тем результат творческо­го развития научного наследия предшествующих поколений. Необхо­димость перехода к устойчивому развитию — идея, в отношении кото­рой на рубеже XX-XXI вв. достигнут глобальный консенсус. Однако, как всякая компромиссная идея, устойчивое развитие предполагает широкий спектр разнообразных трактовок. Проблематика устойчивого развития затрагивает интересы всего человечества, всех представлен­ных в мире экономических и политических структур и потому не может не быть предметом острейшей идейной борьбы. Дискуссии вокруг кон­цепции устойчивого развития сложно переплетаются с политической борьбой, экономическими противоречиями, научными спорами. Сохра­нение возможности продолжения развития будущими поколениями — единственное общее положение, по которому достигнут всеобщий кон­сенсус. Содержание же понятия «возможности для продолжения раз­вития будущими поколениями», а также пути достижения этой цели трактуются крайне неоднозначно. Даже исходные положения устойчи­вого развития, сформулированные сторонниками разных систем взгля­дов, имеют мало общего между собой.