Смотреть ДОКЛАД СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ стр. 16

О совершенствовании российского экономического законодательства :
В свете вступления России в ВТО.

Зубович, М. М.
2002

1. Правовая среда переходной российской экономики в основном создана. Вместе с тем, имеются объективные трудности в правовом регулировании экономики, к числу основных из них можно отнести:

1.1. Конфликт нормативной правовой базы и поведения субъектов хозяйствования, ведущий к следованию неписаным нормам, отличающихся также неустойчивостью и локальностью

1.2. Импорт нормативной базы своим негативным следствием имеет абстрактный характер норм, несоотнесенность их с реальными интересами экономических операторов.

1.3. Неэффективность (декларативность) экономического права, обусловленная зачастую неэффективностью юридических санкций.

1.4. Относительная выгодность отклонений от требований правовых норм, которой способствует невключение в национальных условиях механизмов социального остракизма правонарушителя.

1.5. И, наконец, на региональном уровне конфликт нормативной базы многих региональных законодателей и федерального экономического законодательства.

2. Экономическое законодательство России, как бы то ни было, работает, при этом, постоянно обновляется и совершенствуется. Об этом свидетельствуют как количественные, так и качественные его характеристики.

Количественно – за 12 лет российских реформ – принят третий закон о приватизации, третий – АПК РФ, на выходе – третий закон о банкротстве и т.д.

Качественно совершенствование экономического законодательства глобально идет по пути дальнейшей либерализации правового регулирования. Направление качественного совершенствования российского экономического законодательства в целом совпадает с направленностью, духом «конституции экономической свободы», как порой называют Соглашения ГАТТ/ВТО.

Диалектика здесь очевидна. Инициатива законодателя приводит к жизни правовые нормы, создающие новые рыночные механизмы. Становление, развитие рыночных отношений в России, в свою очередь, позволяет сделать адекватным рыночным условиям российское экономическое законодательство.

Вот почему, на наш взгляд, архиважен для сегодняшней России новый импульс дальнейшего развития правовой системы, иногда говорят: «экономика России нуждается в обновленной правовой среде». Без этого импульса весьма вероятна «пробуксовка» действующей экономико-правовой системы при переходе на более высокий уровень либерализации.

Последние годы (с середины 90-х) основным требованием к разрабатываемым и принимаемым экономико-правовым актам стало их соответствие в целом унифицированным правилам, действующим в рамках ВТО, ибо каждый участник ВТО должен «обеспечить соответствие своих законов, нормативных актов и административных решений своим обязательствам», вытекающим из Соглашений ГАТТ/ВТО (пункт 4 статьи XVI Марракешского соглашения о создании Всемирной Торговой Организации). Россия же вступила в переговорный процесс по ВТО в 1995 году, имея при этом статус наблюдателя с 1992 года прошлого века.

Подтверждением серьезности проводимой работы может служить история принятия Федерального закона «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами», законопроект которого был отклонен 25 августа 1996 года Президентом РФ по мотиву частичного несоответствия ГАТТ. Когда же Госдума РФ преодолела вето президента, то при повторном рассмотрении Совет Федерации его не одобрил. В результате указанный Закон был доработан и стал соответствовать «основным положениям и принципам» ВТО.

Работа по совершенствованию этого Закона продолжается. Только что внесены изменения в редакцию его статьи 17, отчасти смягчившие применение защитных мер по ограничению или запрету экспорта товаров (Федеральный закон от 24 июля 2002 г. №110-ФЗ), да и сама норма введена сроком лишь на три года.

Наряду с учетом в российских правовых новеллах принципов и основных положений ВТО, наблюдалась и прямо противоположная тенденция «нелояльного» законотворчества, состоявшая в усилении внимания к государственному регулированию экономических отношений. Достаточно сказать, что в пакете законопроектов Госдумы РФ в настоящее время находится 64 «неправительственных» законопроекта, включающих в своем названии словосочетание «государственное регулирование»

3. Думается, что правовая система России не потребует кардинальных изменений: несмотря на то, что в Иркутской области много природного газа, превращать ее в Сектор Газа с обособленной таможенной территорией, имеющей право самостоятельного вхождения в ВТО (п.1 ст.12 Марракешского соглашения о создании Всемирной Торговой Организации), пока никто не собирается. Напротив, нарастающие интеграционные процессы, по всей видимости, должны привести к созданию нового укрупненного субъекта РФ, включающего в себя бурятскую автономию. Федеральная власть, после некоторых колебаний, вновь продолжает рассматривать развитие Сибири как основу для развития России в целом, отрицая отношение к Сибири лишь, как только к сырьевому придатку проектом Стратегии развития Сибири.

Однако нельзя и согласится с оценками такого рода: «...чтобы практически полностью привести действующее законодательство в соответствии с нормами ВТО, осталось внести изменения в примерно 10–12 федеральных законов».

Такая легковесная (если не сказать пропагандистская) оценка не согласуется и с опытом присоединения к ВТО других стран, принадлежащих ранее к социалистическому «лагерю». Так, скажем Болгарии, вступившей в ВТО в декабре 1996 года, по оценкам болгарских же специалистов для гармонизации правовой базы требовалось принять около 900 новых (или существенно измененных действующих) нормативных правовых актов, к концу второго года после вступления Болгарии в ВТО в работе находилось 126 правовых документов.

Наверное, точнее все-таки будет утверждать: потребуются не кардинальные, но все-таки весьма существенные изменения экономико-правовых актов. Направления реформирования федерального экономического законодательства сегодня обсуждаются как юристами-профессионалами, так и представителями бизнеса на различных уровнях. Так, 23 апреля 2002 г. состоялись Парламентские слушания «Вступление России в ВТО: проблемы и законодательное обеспечение». 14 мая 2002 г. прошло заседание «Круглого стола» на тему « Об условиях вступления РФ в ВТО и о его последствиях для агропромышленного комплекса страны».

Участники обсуждений называют федеральные законодательные приоритеты: таможенное законодательство (новая редакции Таможенного кодекса РФ), внешнеэкономическое законодательство (новые федеральные законы о лицензировании экспорта и импорта товаров, о защитных мерах при импорте товаров), экономическое законодательство (новый федеральный закон «О государственной помощи»), «техническое» законодательство (новый федеральный закон «Об основах технического регулирования в РФ») и др. Вместе с тем, не всегда участники обсуждений единодушны в своих предложениях, и, как представляется, не всегда правы.

4. Укажем наиболее актуальные, на наш взгляд, направления реформирования экономико-правовых актов:

a) Законодательство об основах взаимоотношений власти и бизнеса.

Предложения о глобальном урегулировании отношений государства и предпринимателей высказывались, прежде всего, последователями концепции хозяйственного права. В частности, обращалось внимание на необходимость закрепления основных принципов, норм и институтов предпринимательского права, в том числе условий ответственности власти в предпринимательских отношениях. Предлагаемый уровень регулирования – федеральный предпринимательский (хозяйственный) кодекс.

На наш взгляд, принятие предпринимательского (хозяйственного) кодекса представляется весьма проблематичным. Помимо нежелательного перенесения акцентов на государственное регулирование экономики, предпринимательский кодекс способен вызвать дополнительные наслоения в правовом регулировании, еще большую рас согласованность в понятийном аппарате. Даже, если бы законодатель пошел на это, то эффект урегулирования вряд ли оправдал ожидания: бюрократия не преминет воспользоваться новизной (читай - «несовершенством»), дискуссионным характером самой концепции кодекса для блокирования возможного положительного регулирующего воздействия его норм на общественные отношения с участием предпринимателей.

Вместе с тем, необходимое для обуздания, как бюрократии, так и бизнеса, игнорирующего общественные интересы, глобальное урегулирование отношений власти и бизнеса целесообразно было бы, на наш взгляд, осуществить в ходе будущей конституционной реформы в рамках отдельной главы Конституции России (например, главы «Экономические отношения»).

Думается, что нужно учесть положительный опыт других стран эффективно решающих вопросы экономического регулирования в своих конституциях. Многие новейшие конституции закрепляют современные принципы экономической системы: социально ориентированную экономику, социальную роль частной собственности, координацию частной деятельности в общественных интересах. Конституционное закрепление социальной ориентированности экономики и на этой основе непрерывное развитие социального законодательства (от законов о социальной защите до социального кодекса), «обеспечивающего финансирование и организацию государством социальной деятельности»[9], создает необходимую юридическую предпосылку для экономических экспериментов государства, вступающего в те или иные международные организации.[10] Или, скажем, Китайская Народная Республика, успешно решает проблему привлечения иностранных инвестиций в экономику республики, опираясь на конституционный статус таких инвестиций (ст.18 Конституции КНР).

Основа отношений предпринимателей и государства построена на взаимодействии, взаимосвязи интересов той и другой стороны. В правовой науке появились исследования способов воздействия предпринимательства на государство.[11] Очевидно, что должно быть дезавуировано чрезмерное влияние на власть олигархических структур, сделать это можно путем совершенствования правовых возможностей в этой сфере предпринимательских объединений (ассоциаций), конкретизации форм общественной защиты прав предпринимателей, предусмотренной в ст.16 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»

b) Таможенное и внешнеэкономическое законодательство.

Общепризнанно и первостепенно существенное обновление Таможенного кодекса России.

Весьма серьезного редактирования потребует Федеральный закон 1995г. « О государственном регулировании внешнеторговой деятельности». Так, в нем может быть обновлено правовое регулирование свободных экономических зон. Думается, что совсем отказываться от этого закона пока нельзя, так как для национального предпринимателя он может играть роль доступного источника правовой информации о нормативной основе внешнеторговой деятельности. Впрочем, на смену этому закону вполне мог бы прийти Торговый кодекс России (не путать с предпринимательским или хозяйственным кодексом, способным усилить избыточное государственное вмешательство в дела бизнеса противопоказанное для государства-члена ВТО).

Федеральный закон 1998г. «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами» также потребует новой редакции в плане дальнейшей конкретизации в его правовых нормах не только «основных принципов и норм», но и исключений из них в духе Соглашений ГАТТ/ВТО.

Скажем, пункт 2 ст.4 этого Закона сегодня закрепляет: «Специальные защитные меры в отношении какого-либо товара применяются на недискриминационной основе независимо от страны происхождения товара». Правовой же механизм Соглашений ГАТТ/ВТО более тонкий, гибкий. Так, в соответствии с п.4 ст.6 Соглашения по текстильным изделиям защитные меры в отношении товаров, указанных в приложениях к этому соглашению, могут применяться в переходный период на так называемой «пострановой индивидуальной основе»

Должен быть закреплен и реализован в действующем внешнеторговом законодательстве принцип запрета нетарифных барьеров, установленный в ГАТТ. Таможенная пошлина (в том числе антидемпинговая, компенсационная, специальная и др.) должна стать основным средством торговой защиты, но в качестве исключения нетарифные барьеры могут выдвигаться в отдельных сферах, например, в аграрном секторе. Представляется необходимым сохранение сложившегося в практике внешнеэкономической деятельности протекционизма в отношении нефтегазодобывающей, нефтегазоперерабатывающей и угледобывающей промышленности России.

с) Антимонопольное законодательство.

Деятельность наших монополистов порой может быть охарактеризована опять же русским словом «беспредел», осуществляемым к тому же под покровительством властей (чего стоит хотя бы отключение электро- и тепло энергии, практикуемое монополистами в жилых домах, больницах, школах?).

Беспредельны административные акты самой власти, создающие барьеры в едином экономическом пространстве России. Например, правительство Бурятии напрямую квотирует алкогольную продукцию, допускаемую на региональный рынок. Такое квотирование нарушает принцип единства экономического пространства России и является совершенно недопустимым в едином экономическом пространстве ВТО.

Антимонопольные меры окажутся малоэффективными в условиях высокой монополизации экономики России. Поэтому первооснова здесь в реформировании самих монополистов. В этом плане, необходимо укрепление гражданско-правовой базы реорганизации, необходима разработка (на базе отечественной и зарубежной практики реструктуризации) федерального закона «О реорганизации». Правовые ограничения монополистов могут быть проведены и в долгожданном федеральном законе «О холдингах». С другой стороны, внесение определенности в правовой статус индивидуального предпринимателя как представителя именно малого бизнеса в специальном законе (напр.: «Об индивидуальном предпринимательстве») будет способствовать созданию конкурентной среды, противостоящей действиям естественных, да и «противоестественных» монополистов.

d) «Техническое» законодательство (о стандартизации, сертификации и т.п.).

Если не изменить ситуацию «мутный поток» ведомственных нормативно-технических требований может захлестнуть не только российских, но и иностранных предпринимателей на территории России. Меры технической политики, конечно же, важны для обеспечения здоровья нации, но побочным действием их применения может стать ограничение торговли.

Один из девизов Байкальского экономического форума – «Бизнес и здоровье нации». Вот почему надо задуматься: насколько эффективно действующее «техническое» законодательство стоит на службе здоровья россиян?

Сегодня число такого рода документов (стандартов, технических условий, инструкций и положений) достигает 60-ти тысяч и продолжает расти день ото дня. По экспертным оценкам значительная часть этих «технических» требований не выполняется на практике. Наряду с тысячами формальных (по сути – необязательных) требований нормативно-технических документов, хозяйствующими субъектами заодно нередко игнорируются требования действительно важные, нарушение которых приводит к негативным социальным последствиям.

Какой же выход? Думается, в перенесении акцента на обязательность действительно важных основополагающих требований, закрепляемых на уровне преимущественно федеральных законов (с соответствующим усилением юридической ответственности за их неисполнение), и отказе от основной массы несущественных, и de facto необязательных. На этой правильной позиции стоит правительственный законопроект «Об основах технического регулирования в РФ», принятый в первом чтении Госдумой РФ.

e) Правовые акты об интеллектуальной собственности.

Ведомственное блокирование принятия Части четвертой Гражданского кодекса РФ, содержащей проект Раздела У11 «Исключительные права (интеллектуальная собственность)», на наш взгляд, серьезно снижает потенциал регулирования в этой сфере. К примеру, весьма своевременным оказалось бы регулирование исключительного права на фирменное наименование (ст. 1328 проекта Части четвертой ГК РФ). Как известно, сегодня эти вопросы регулируются Положением о фирме, подписанным М.И. Калининым в 1927 году(!). Но главное в том, что включение норм об интеллектуальной собственности в Гражданский кодекс повлекло бы применение к этим отношениям общих правил этого кодекса.

К сожалению, в Рекомендациях по итогам Парламентских слушаний 23 апреля 2002 г. также предлагается путь внесения поправок в ряд федеральных законов, вместо кодифицированного регулирования отношений интеллектуальной собственности.

f) Торговое законодательство.

Действенной мерой было бы принятие Торгового кодекса РФ, отражающего общие правила «игры» в торговом обороте.

К примеру, Единообразный торговый кодекс США, закрепляет в разделе «Продажа» основные базисные условия поставки товаров (ФОБ, СИФ и др.), применяемые в США также как и в международной практике (Международные правила толкования торговых терминов ИНКОТЕРМС).

В качестве возможного варианта – модель Украины, где указом Президента Украины от 4 октября 1994 г. ИНКОТЕРМС придана обязательная юридическая сила на территории государства. Кстати, сила закона придана ИНКОТЕРМС в Испании и в Ираке, а в Польше он признан торговым обычаем.

Интересно отметить, что на региональном уровне наметилась тенденция к созданию «Торговых кодексов», под которыми в регионах (Санкт-Петербург, Алтайский край и др.) разумеют «свод правил торговли», включающий правовые нормы разного уровня (федерального, регионального) и разной отраслевой принадлежности (гражданского, уголовного и административного законодательства)

Наверное, возможна (наряду с разработкой федерального торгового кодекса) инициатива федерального законодателя по предложению регионам формирования такого рода комплексных сводов правил торговли.

5. Думается, является своевременной и верной постановка вопроса в Рекомендациях указанных Парламентских слушаний и «круглого стола» об участии регионального законодателя в гармонизации экономического законодательства субъекта РФ. К сожалению, конкретизация, которая была бы весьма полезной для субъектов РФ, на этот счет в Рекомендациях отсутствует. Хотя она вполне возможна. Например, может быть названо конкретное направление – инвестиционное законодательство регионов. В настоящее время в ряде регионах уже приняты законы, посвященные стимулированию инвестиций в экономику регионов. Так, в Иркутской области действует Закон «Об областной государственной инвестиционной политике и стимулировании инвестиционной деятельности» от 8 июля 2002 г. Весьма эффективной может стать стабилизационная оговорка, в силу которой областные нормативные правовые акты, ухудшающие условия инвестирования «серьезных» инвесторов, к ним не применяются в течение всего срока окупаемости проекта, но не более 5 лет (ст. 20 этого закона).

От федерального законодателя зависит определение границ правового поля, на котором может «развернуться» региональный законодатель, не рискуя при этом превысить свою компетенцию в области экономического правотворчества.

6. В заключение следует поддержать основный тезис о целесообразности вступления России в ВТО.

Как видно, предстоит серьезная работа по совершенствованию экономического законодательства, однако такое совершенствование вполне реально, для него существует весьма длительный переходный период, в течение которого присоединившиеся к ВТО страны, как показывает практика, успешно «гармонизируют» свои правовые системы.

Конечно, по большому счету, оценить целесообразность присоединения к Соглашениям ГАТТ/ВТО должны представители экономической науки и специалисты, непосредственно участвующие в переговорном процессе по условиям присоединения России. Однако, на это можно взглянуть и глазами юриста. Во-первых, весьма привлекательным с юридических позиций является лишение ВТО правотворческой функции, в этой организации отсутствует производное право в сфере многосторонней торговли
и ВТО остается под жестким контролем всех ее членов. При этом каждому государству принадлежит один голос, независимо от его экономического и промышленного веса.

Во-вторых, для юриста, вступающего в новые правоотношения, всегда актуален вопрос о правовой модели будущего выхода из этих отношений. Применительно же к участию в ВТО напомним скептикам, что выход из ВТО весьма несложен: он будет зависеть от волеизъявления самой России, которая, в случае критичной обременительности взятых обязательств, всегда сможет заявить о своем выходе из организации и, по истечении 6 месяцев, покинет ВТО. Кроме того, выход из ВТО «означает одновременный выход из Многосторонних Торговых Соглашений», об этом однозначно говориться в статье XV Марракешского соглашения о создании Всемирной Торговой Организации. Получается, что выйти из ВТО легче, чем, скажем, расторгнуть брак… Правда, прецедентов такого выхода, как нам известно, не существует: ни одна из стран–участниц ВТО до настоящего времени почему-то не воспользовалась этим правом.