Тема 1. Предмет и научные основы системы государственного управления

1. Государственное управление как часть системы социального управления

Управление –сложная функция организованных систем любой природы, обеспечивающая сохранение структуры системы и поддержание структуры её функционирования, направленная на реализацию программных целей систем.

Суть управления – направление и согласование действий участников, процессов, явлений и подчинение их воле управляющего субъекта. Это постоянный процесс воздействия субъекта на объект через механизм управления.

Субъект

 

Объект

ГМУ – составная часть социального управления.
Социальное управление – управление многочисленными, разнообразными социальными процессами, протекающими в человеческой общности (семья, государство, племя, род…). Социальное управление представляет собой сложное общественно-историческое явление, которое существует фактически с момента существования человека.

В современных условиях некоторые ученые выделяют 3основных разновидности социального управления:
1) общественное
2) муниципальное
3) государственное.

Некоторые выделяют государственное и общественное, а муниципальное рассматривают как подсистему системы государственного управления.

Социальное управление

Общественное

 

2. Взаимосвязь общественного и государственного управления

 

Государственное управлениепредставляет собой деятельность любых государственных органов, любых ветвей государственной власти.

Общественное управление осуществляется внутри различного рода объединений граждан, руководящими органами, создаваемыми ими на принципах самоуправления, в соответствии с уставами, на основе локально-правового регулирования, дополняемого государственным регулированием.
Субъектами общественного управления являются не только система государственных органов власти, но и различные правовые, политические организации.

Муниципальное управление выступает в роли местного самоуправления, действующего как публична власть, наиболее приближенная к населению, и обеспечивающая защиту интересов граждан, основанную на совместном проживании на определенной территории.

 

3. Предмет и объект государственного управления

 

Объект исследования– это та часть объективной реальности, которая исследуется ученым; а совокупность знаний об этом объекте и объект в процессе исследования – предмет изучения.
По мнению доктора экономических наук – профессора НГУ Орешина В. П., ГМУ можно представить:

Субъект (гос-во)
управляющие параметры

Объект (нац. экономика)

Воспроизводственный
процесс

экономич. и соц. отношения

Национальная экономика – вся экономическая система отдельной страны с её внутриотраслевой структурой, фирмами, предприятиями и семейными хозяйствами.

Форма воплощения управленческих связей внутри системы – единство 2х систем: объекта управления и субъекта управления, осуществляющих сознательное действие на предмет управления для достижения поставленной цели.

Предмет системы ГМУ.

По мнению доктора экономических наук Маршаловой А.С., предмет ГМУ – это методы воздействия субъекта управления на процесс общественного воспроизводства и возникающие при этом экономические и социальные отношения.

Применительно к системе национальной экономики процесс воспроизводства можно представить как циклическое взаимодействие процесса производства, распределения, обмена, потребления.

В условиях экономики постоянно наблюдается циклический круговорот продукции и услуг в виде производственных процессов.

Воспроизводственный процесс - воспроизводство производства, рабочей силы, производственных отношений.

Только воспроизводство всех 3х сторон общественного капитала обеспечивает его воспроизводство в целом.
Таким образом, государственное управление – деятельность, связанная с принятием целенаправленных решений, определяющих социальное, экономическое развитие общества в соответствии с интересами общества, и, во вторых, с реализацией решений.

В качестве системообразующего элемента ГУ выступает государственный орган, связанный с формированием и реализацией государственных управляющих воздействий: целеполагании, организации, регулировании.

В свою очередь отрасль ГУ – отрасль предприятий, учреждений, однородного социально-экономического и социально-культурного профиля, находящихся в ведении центрального федерального органа одной из ветвей власти или органа субъекта федерации.

Ранее полагалось, что ГУ включает в себя только деятельность специальных органов исполнительной власти, осуществляющих функциональное межотраслевое регулирование. Сейчас специалисты в области ГУ приходят к выводу, что под организационной структурой ГУ следует понимать не только совокупность органов исполнительной власти, занимающихся исключительно управлением, но и систему организационных связей, влияющих на управление, т.к. эта структура подключает к управлению различные проявления и стороны практически всех органов государственной власти и местного самоуправления, которые таким образом являются соучастниками в формировании и реализации государственно-управляющих воздействий.

4. Методологические принципы государственного управления

 

Среди важнейших методологических принципов ГМУ можно назвать:
1) системность – при принятии управленческих решений необходимо учитывать сложность объекта управления и наличие взаимосвязи м/у элементами системы (в связи с этим, как метод познания, ГМУ использует системный подход. Такой подход применяется к сложным объектам, которые могут быть представлены системой).
2) целевая направленность – необходимость правильного отражения общественных интересов при принятии решений, их представления в форме качественных и количественных целевых показателей.
3) социальная справедливость – приоритетность социальных целей развития.
4) экономическая эффективность – необходимость выбора решений, обеспечивающих оптимизацию затрат.
5) экологическая безопасность.

Отметим, что эти принципы часто взаимопротиворечивы, поэтому система ГУ должна строиться на основе их сочетания, в целях обеспечения баланса интересов всех участников воспроизводственной системы (человека, производства, природы).

5. Государственная власть и ее виды

 

Государственная власть – разновидность общественной власти, которая исходит из государства и реализуется при его прямом или косвенном участии. Государство, таким образом, представляет собой организацию политической власти.

Государственная власть может быть охарактеризована по следующим параметрам:
* по соц. характеру:
- власть народа;
- власть определенного соц. строя.

* с точки зрения территориальных пределов:
- федеральная;
- власть субъектов федерации.

* по методам осуществления власти:
- демократическая;
- недемократическая: авторитарная (обычно связана с нарушением прав человека, применением насилия, с господствующим положением исполнительной власти в стране, ситуации, когда судебная ветвь власти играет второстепенную роль) и тоталитарная(помимо вышеперечисленных признаков характеризуется закреплением в конституции руководящей роли 1 партии; суды и другие неисполнительные органы власти (например, контрольные) превращаются в «декоративные» институты).

6. Принцип разделения властей

 

Теория разделения власти – политико-правовая теория, согласно которой ГУ делится на 3 независимые ветви власти: законодательную, исполнительную, судебную.

Идеи, положенные в основу теории, высказывались ещё Аристотелем в его 4ой книге трактата «Политика»: идея деления власти на 3 ветви, каждую из которой представляет отдельный орган. Дальнейшее развитие теории связано с именами французских просветителей Джон Локк, Шарль Жан Жак Монтескье. С 18-19 веков теория получает признание в других странах.

Значение принципа разделения властей.

Принцип разделения властей – законотворческая деятельность осуществляется законодательным (представительным) органом власти, исполнительно-распорядительная – исполнительными органами, судебная – судами.

Современное понимание дополнено необходимостью разделения полномочий между высшими и местными органами власти. Политическое обоснование теории заключается в необходимости разделения и сбалансирования властных полномочий между различными гос.органами, чтобы исключить сосредоточение всех полномочий или большей их части в ведении единого гос.органа либо должностного лица. Независимые ветви власти могут уравновешивать и контролировать друг друга, но так, чтобы не нарушать конституции и прочих законов.

Характерно, что государства с тоталитарным, авторитарным режимами не поддерживают принцип. В РФ этот принцип закреплен в ст. 10 Конституции. Согласно ст. 11, государственную власть осуществляет Президент РФ, который является главой государства, гарантом Конституции, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, в системе гос.органов поставлен на 1ое место и не относится ни к одной из ветвей власти.

7. Баланс власти: система «сдержек и противовесов»

 

Федеральное собрание (парламент) РФ – законодательный представительный орган, состоящий из двух палат: совет федерации и государственная дума.

Власть в РФ:

v Государственная власть (ст. 01, 11 К РФ)

o Президент РФ (гл. 4 ст. 80-93 К РФ)

§ Администрация президента

§ Совет безопасности

§ Государственный совет

o Законодательная власть (гл. 5 ст. 94-109 К РФ)

§ Федеральное собрание – парламент РФ (совет федерации, государственная дума)

o Исполнительная власть (гл. 6, ст. 110-117 К РФ)

§ Правительство РФ

─ Федеральные министерства

─ Федеральные агентства

─ Федеральные службы

o Судебная власть (гл. 7 ст. 118-128 К РФ)

§ Федеральная судебная власть

─ Конституционный суд РФ

─ Верховный суд

─ Высший арбитражный суд

§ Судебная власть субъектов РФ

v Местное самоуправление (ст. 12 и ст. 130-133 К РФ)

o Городское поселение

o Сельское поселение

В современных условиях доктрина разделения властей реализуется следующим образом:
*Государственная власть является единой – первый конституционный принцип федерализма;
* Государственные органы представляют 3 ветви власти, начиствует государственная и муниципальная власть, что обеспечивает баланс власти и реализует систему сдержек и противовесов.

Необходимость взаимодействия властей предполагает их единство по принципиальным вопросам и целям, но не исключает различие в методах их достижения. Субсидиарность власти означает процесс, когда с согласия или по умолчанию одной ветви власти, а иногда на основе норм конституционных прав другая власть дополняет действия первой.

Принцип субсидии исходит из того, что властные полномочия на различных уровнях должны осуществляться теми органами, которые могут сделать работу с большей эффективностью.

Основу оргструктуры ГУ образует органы исполнительной власти, которые представляют наиболее объемную и сложную структуру гос. аппарата сосредотачивая на себе всю управленческую информацию. Поэтому исполнительная власть должна иметь пронизывающую все общество вертикаль, обеспечивающую прохождение и конкретизацию управленческой информации.

Начиная с принятой самой верхней точки власти по всей иерархии исполнительных органов, доведения ее до исполнителя и подчинении его поведения соответствующим требованиям и нормам.

В демократическом правовом государстве отсутствуют отношения прямого подчинения между представительными органами: все ограничено правовыми отношениями. Представительные органы путем принятия законов создают базу для деятельности исполнительной власти. Нет единой точки зрения в вопросе о соотношений судебной системы и организационной структуры ГУ. Абсолютизация принципа разделения властей приводит многих к суждению о том, что суды не участвуют в формировании и реализации управляющих воздействий. Однако суды могут в порядке обжалования приостанавливать или отменять управленческие решения и по обращениям граждан выносить свои акты, возможно даже противоречащие управленческим решениям.

В правовом государстве должен быть обширен объем судебной защиты и высок авторитет актов судов. Также в правовом государстве обычно имеется государственный орган, который осуществляет надзор за законностью управленческих решений (прокуратура в РФ). В демократическом государстве широко влияние органов суда и прокуратуры на государственные управленческие процессы. Это и есть элементы системы сдержек и противовесов.

8. Школы государственного управления и их модификации

 

Становление школы государственного управления:
1 этап – возникновение правовой школы в Германии.
1880 г. – США. Создание школы политической науки.
Вводится систематическое разделение труда, все иерархируется (Россия, Европа).
Представители, основатели:

1887 г. – Вильсон «Изучение администрирования». США. Разработал модель административной эффективности, ввел необходимость высокого профессионализма в гос.структурах (набирать проф. подходящих людей).
Френк Гуднал.
М. Вебер. Принципы: иерархия в административной системе, служащие не владеют организацией, где работают…
Идеал административной системы – авторитарная власть руководителя, работник – хороший, грамотный исполнитель.

Школа научного менеджмента.
Ф. Тейлор – сформировал основные принципы управления:
1) разработка оптимальных методов, основанных на затратах;
2) следование разработанным стандартам;
3) грамотная расстановка персонала (с учетом их возможностей);
4) з/п от выполненной работы;
5) функциональные менеджеры осуществляют контроль;
6) поддержание дружеских отношений между коллегами.

Выделившиеся теории:
1) чтобы информировать аппарат управления, его нужно знать;
2) аппарат управления должен быть отделен от сферы политики.

2 этап - (1920-1950гг.)
становление основных школ:
1) классическая (Файоль, Тейлор…)
цель – формирование основных принципов гос.управления.
теория факторов (научного менеджмента – Тейлор, Форд. Управление- механизм воздействия факторов).
Анри Файоль.
Функции - планирование, организация, распоряжение, контроль, координация.
Сформулировал 14 принципов управления: разделение труда; власть и ответственность; дисциплина (пример начальника); единоначалие (единство руководства…); подчинение частных интересов общим; вознаграждение; централизация; скалярная цель (цель от высшего к низшему); порядок; справедливость; стабильность рабочего места; инициатива; корпоративный дух.

Регламентированность, четкое распределение функций организации.
Эффективна система в условиях стабильности.
+: научное обоснование;
-: не учтен человеческий фактор.

2) школа человеческих отношений (Меллер, Макгрегор)
1930-ые годы.
Неспособность классической школы оценить человеческий фактор.
Разработка мотивационных моделей.
Принципы:
- четкое разделение труда,
- постановка команд сверху - вниз,
- единство распорядительства,
- ограниченное число работников (соблюдение диапазона работников).

Кейнсианская теория
- работа с безработицей,
- государство контролирует экономику, перераспределяет доходы, осуществляет антикризисное регулирование, недопущение дефицита бюджета государства.

3 этап – Школа государственного управления (1950 – наше время)
* Школа поведенческих наук – изучает поведение людей, методы налаживания межличностных отношений.
Представители – Д. Мак Грегор, Герцберг, Лайкерт, Арджирис.
Теория Герцберга. (2хфакторная теория мотивации)
1 – содержание труда, признание, возможность роста…
2 – з/п, условия труда…

Теория Мак Грегора (теория Х и У).
Х – не любит трудиться, жесткий контроль, специализированное образование (узкая направленность).
У – любит трудиться, общее образование, демократическое управление.

* Школа науки управлениядает понимание сложных систем.
Представители - Черчмен, Марч, Герцберг, Форестер, Райфа.
Все переменные факторы внешней и внутренней среды взаимосвязаны и взаимозависимы.
Черты системного подхода:
- рассматривается во взаимодействии с внешней средой,
- ориентация на конечный результат,
- обязательное решение всех проблем с выбором приоритетов,
- распределение ресурсов с выбором важностей,
- обратная связь.
Этапы системного подхода:
- идентификация системы,
- объяснение поведения, свойств системы,
- объяснение поведения по ролям и функциям.

Ситуационный подход конкретный набор обстоятельств, который существенно влияет на организация.
У руководителя должен быть опыт, интуиция, желание.

9. Теории государства.

 

10. Государство как субъект управления.

Государство – политическая организация общества, обеспечивающая его целостность и единство, осуществляющая посредством государственного механизма управление делами общества, публичную власть, предающая праву общеобязательное значение, гарантирующая права и свободы граждан, законность и правопорядок.

Основные признаки государства:
1) территориальная организация населения и осуществление власти в этих пределах (этот признак породил появление нового правового института – гражданство/подданство);
2) наличие публичной государственной власти, реализуемой посредством чиновников;
3) государственный суверенитет – верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти. Верховенство власти – распространение её на все население, все партии, общественные организации;
4) наличие таких средств воздействия, которыми другая (негосударственная) власть не обладает: армия, полиция, тюрьмы;
5) неразрывная связь государства и права (право юридически оформляет государство и государственную власть, т.е. делает государство легитимным).

11. Формы правления государства

 

форма правления характеризует порядок образования и организации высших органов государственной власти:
* монархия (власть 1го лица) – форма правления, при которой вся полнота государственной власти сосредоточена в руках одного человека – монарха, который выполняет функции главы государства, функции законодательной и во многом исполнительной власти. Монарх обычно наследует власть и осуществляет её пожизненно и бессрочно;
* республика предполагает существование президента, парламента и кабинета министров. Выборность на определенный срок главы государства, членов парламента и членов других государственных органов. Юридическая ответственность главы государства, у парламента обычно есть возможность отрешения от должности президента, высшая гос.власть основана на принципе разделения властей:
- парламентская республика – парламент наделен не только законодательными полномочиями, но и правом давать отставку правительству, выразив ему недоверие. Правительство несет перед парламентом ответственность за свою деятельность. Президент является главой государства, но не главой правительства, руководит правительством премьер-министр;
- президентская республика - форма правления, при которой президент непосредственно под определенным парламентским контролем формирует правительство, которое несет перед президентом ответственность за свою деятельность. Обычно в государствах с такой формой правления нет премьер-министров, его функцию выполняет президент.

12. Формы территориального устройства государства

 

) государственное устройство отражает территориальную структуру государства, соотношение между государством в целом и его составными единицами:
* унитарные государства – целостное централизованное государство административно-территориальные единицы которого не обладают суверенными правами, в наличие единственный высший орган государства, одна конституция, что характеризуется высокой степенью влияния центральной государственной власти на всю территорию страны;
* федеративное – сложное государство, состоящее из нескольких субъектов, объединившееся для решение нескольких задач. Субъекты могут иметь свои конституции, свое гражданство, собственные высшие государственные органы, что подразумевает наличие в федерации 2х высших органов – федерации в целом и её субъектов, что вызывает необходимость разграничения компетенций.
Основные признаки федеративного государства:
* территория федерации состоит из территории её отдельных субъектов (штатов, республик…);
* законодательная, исполнительная и судебная ветви власти принадлежат федеральным государственным органам; компетенция между федерацией и её субъектами разграничивается в союзной конституции;
* субъекты федерации обладают правом принятия и разработки конституции и имеют свои высшие органы власти (исполнительная, законодательная, судебная);
* в большинстве федераций существует единое союзное гражданство и гражданство федеральных единиц;
* основную общегосударственную внешнеполитическую деятельность в федерациях осуществляют государственные органы. Они официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях;
* обязательным признаком федеративной формы считается двухпалатная структура федерального парламента (одна палата рассматривается как орган общесоюзного представительства, вторая – представляет интересы членов федерации).
* конфедеративные – федерацию следует отличать от конфедерации, которая является международным правовым союзом суверенных государств, однако на практике различить правовую природу тех или иных образований бывает трудно.
Конфедерация - союз, во-первых, достижения определенных целей (экономических, военных…), во-вторых, не имеет суверенитета, в-третьих, имеет нестойкий переходный характер: либо распадается, либо объединяется в одно государство. Например, Штаты Северной Америки во время гражданской войны, были объединены в конфедерацию перед тем как стать США.

13. Формы государства в зависимости от государственно-правового режима

 

Основные виды государственных режимов:

а) демократический;

6) недемократический.

Демократический режим характеризуется реальным участием населения в осуществлении государственной власти через представительную и непосредственную формы демократии, ее институты, политическим курсом государства на предоставление гражданам широкого спектра реальных экономических, политических, личных прав и свобод, связанных с предпринимательством, свободой договоров, торговли, плюралистическим характером политической системы, идеологическим плюрализмом, защищенностью личности правоохранительной системой от чиновничьего произвола, беззакония.

Недемократический режим характеризуется отсутствием действительного участия населения в осуществлении государственной власти, сосредоточенностью всей полноты государственной власти в руках одного лица или коллегиального органа, представляющего интересы правящей верхушки, всепроникающим и детальным государственным контролем материальной и духовной жизни общества, бюрократическим всевластием чиновничьего госаппарата по отношению к личности, верховенством государственной целесообразности над законностью и правом.

14. Функции государства

 

Функция (от лат. "исполнение», «осуществление») – роль, которую выполняет объект или субъект в определенной сфере деятельности.

Функции государства - объективно необходимые, основные направления воздействия государства на общество, в которых отражается сущность данного государства.
Функции осуществляются для реализации поставленных задач и целей, в присущих государству формах и с помощью специальных методов.