Правовое регулирование деятельности прокурора

Правовую основу деятельности прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, Закон о прокуратуре, УПК РФ, другие федеральные законы, а также нормативные правовые акты Генерального прокурора Российской Федерации.

Основополагающими международными правовыми актами в данной области являются:

Руководящие принципы, касающиеся роли прокуроров, принятые восьмым Конгрессом Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с преступниками (Куба, Гавана, 27 августа – 7 сентября 1990 г.);

Рекомендация Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1604 (2003) 1 «О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона»;

Рекомендация R (2000) 19 Комитета Министров государствам – членам Совета Европы «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия», принятая Комитетом Министров Совета Европы 6 октября 2000 г.[2]

Закон о прокуратуре определил цели, задачи, основные направления деятельности прокуратуры, принципы ее организации и деятельности, полномочия прокуроров, закрепил порядок прохождения ими службы и их правовое положение. В соответствии со ст. 1 указанного Закона прокурор осуществляет надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, а также уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством.

Правовой статус прокурора в уголовном судопроизводстве определяется уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, нормы которого имеют приоритет перед другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами при регулировании правоотношений в сфере уголовного судопроизводства (ст. 7 УПК РФ).

В то же время следует помнить, что Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 29.06.2004 № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» указал, что приоритет УПК РФ перед другими обычными федеральными законами не является безусловным, а ограничен рамками специального предмета регулирования, которым является порядок уголовного судопроизводства, т.е. порядок производства (досудебного и судебного) по уголовным делам на территории Российской Федерации. Положения ч. 1 и 2 ст. 7 УПК РФ – по своему конституционно-правовому смыслу в системе норм – не затрагивают определенную Конституцией Российской Федерации иерархию нормативных актов в правовой системе Российской Федерации и не предполагают распространение приоритета УПК РФ на разрешение возможных коллизий между ним и какими бы то ни было федеральными конституционными законами, а также между ним и международными договорами Российской Федерации. Если в ходе производства по уголовному делу будет установлено несоответствие между федеральным конституционным законом (либо международным договором Российской Федерации) и УПК РФ (который является обычным федеральным законом), применению подлежит именно федеральный конституционный закон или международный договор Российской Федерации как обладающие большей юридической силой по отношению к обычному федеральному закону.

В ч. 1 ст. 37 УПК РФ указывается, что прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Часть 2 этой же статьи определяет полномочия прокурора в ходе досудебного производства по уголовному делу.

Полномочия прокурора по уголовному преследованию и надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и органов дознания, принятию необходимых мер реагирования в случае выявления нарушений закона, перечисленные в ст. 37 УПК РФ, осуществляются прокурорами района, города, их заместителями, приравненными к ним прокурорами и вышестоящими прокурорами (ч. 5 ст. 37 УПК РФ).

Полномочия прокуроров по осуществлению надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия закреплено и в иных федеральных законах. К их числу следует отнести федеральные законы от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»[3] (ст. 24), от 28.12.2010
№ 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»[4] (ст. 44), от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции»[5] (ст. 52).

Нормы, устанавливающие дополнительные гарантии соблюдения конституционных прав и свобод участников уголовного судопроизводства, также должны учитываться прокурорами при осуществлении своей деятельности.

Так, ч. 3 ст. 8 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»[6] предусматривает, что проведение оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий в отношении адвоката
(в том числе в жилых и служебных помещениях, используемых им для осуществления адвокатской деятельности) допускается только на основании судебного решения.

Федеральным законом от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[7] предусмотрено, что член Совета Федерации, депутат Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий. Возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия осуществляется только в случае лишения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности (ст. 19).

Гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных действий закреплены в ч. 8 ст. 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[8].

Деятельность прокуроров регулируется и Указами Президента Российской Федерации в случаях, предусмотренных Законом о прокуратуре.

Например, основные направления и формы работы прокурора по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью регламентируются Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 18.04.1996 № 567[9].

Указ Президента Российской Федерации от 15.03.1999 № 350 «Вопросы Службы специальных объектов при Президенте Российской Федерации» закрепляет, что прокурорский надзор, предварительное следствие по уголовным делам, рассмотрение таких дел в судах, обеспечение общественного порядка, личной безопасности граждан, предупреждение, раскрытие и расследование преступлений на специальных объектах Службы осуществляются в порядке, установленном для особорежимных объектов.

В Указе Президента Российской Федерации от 26.03.1997 № 268 «Об усилении контроля за использованием средств федерального бюджета, предназначенных для выплаты заработной платы» в целях обеспечения целевого и своевременного использования средств федерального бюджета, выделяемых на заработную плату и иные выплаты населению, Генеральной прокуратуре Российской Федерации рекомендовано усилить надзор за соблюдением сроков проведения расследования дел, возбужденных в связи с нецелевым расходованием средств федерального бюджета, выделенных на заработную плату и иные выплаты населению.

Деятельность прокуроров регламентируется и приказами Генерального прокурора Российской Федерации, в которых находят разрешение как вопросы организации работы по осуществлению надзорной и иной деятельности органов прокуратуры, так и вопросы распределения процессуальных полномочий между прокурорами различного уровня.

Издавая нормативные правовые акты, Генеральный прокурор РФ ставит перед прокурорами конкретные задачи, подлежащие разрешению, определяет приоритеты в их деятельности.
В соответствии с ч. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции Генерального прокурора РФ, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации, являются обязательными для исполнения всеми работниками органов прокуратуры.

Следует назвать приказы от 06.09.2007 № 137 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания»[10], от 02.06.2011 № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» и другие нормативные правовые акты Генеральной прокуратуры Российской Федерации[11].

Согласно названным приказам, прокурорам надлежит обеспечить постоянный и действенный надзор за неукоснительным исполнением органами дознания и предварительного следствия требований УПК РФ и иных федеральных законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении сообщений о преступлениях.

Кроме того, вопросы осуществления прокурорского надзора в рассматриваемой сфере нашли свое отражение и в совместном приказе Генеральной прокуратуры Российской Федерации и МВД России от 12.09.2006 № 80/725 «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за процессуальными решениями при рассмотрении сообщений о преступлениях»[12].

Порядок приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях регламентирован совместным приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 29.12.2005 № 39, МВД России № 1070, МЧС России № 1021, Минюста России № 253, ФСБ России № 780, Минэкономразвития России № 353, ФСКН России № 399 «О едином учете преступлений»[13], на основании которого приняты ведомственные Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях.

Важную роль в регулировании правоотношений в данной сфере играют решения Конституционного Суда Российской Федерации и постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

При проверке исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях прокурору следует учитывать правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации сформулированные в постановлениях от 14.01.2000 № 1-П, от 23.03.1999 № 1999 № 5-П, от 27.06.2000 № 11-П, согласно которым стадия возбуждения уголовного дела является обязательной; актом возбуждения уголовного дела начинается публичное уголовное преследование от имени государства в связи с совершенным преступным деянием, обеспечивающие последующие процессуальные действия органов дознания, предварительного следствия и суда и одновременно влекущие необходимость обеспечения права на защиту лица, в отношении которого осуществляется обвинительная деятельность. Данная позиция была конкретизирована в определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2006 № 343-О, от 21.12.2006 № 533-О, от 21.10.2008 № 600-О-О применительно к содержанию ст. 171 и 175 УПК РФ, регламентирующих привлечение лица в качестве обвиняемого и изменение, дополнение ранее предъявленного обвинения.

В целях обеспечения законности избрания и применения мер процессуального принуждения необходимо учитывать постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 29.06.2004 № 13-П[14], от 22.03.2005 № 4-П[15], постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 05.03.2004 № 1
«О применении судами норм Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации»[16], от 29.10.2009 № 22 «О практике применения мер пресечения в виде заключения под стражу, залога и домашнего ареста»[17], от 01.02.2011 № 1 «О судебной практике применения законодательства, регламентирующего особенности уголовной ответственности и наказания несовершеннолетних»[18].

В ходе осуществления надзора за соблюдением установленного законом порядка продления процессуальных сроков в случае возобновления предварительного следствия по приостановленному или прекращенному производством уголовному делу необходимо руководствоваться определением Конституционного Суда Российской Федерации от 11.07.2006 № 352-О[19].

Осуществляя надзор за соблюдением прав и законных интересов потерпевшего, следует учитывать определения Конституционного Суда Российской Федерации от 04.11.2004 № 430-О[20], от 11.07.2006 № 300-О[21], в которых отмечается, что за потерпевшим закреплено право на ознакомление с постановлениями о назначении судебных экспертиз, независимо от их вида, и экспертными заключениями и, соответственно, обязанность следователя, вынесшего постановление о назначении судебной экспертизы, обеспечить потерпевшему такую возможность. Кроме того, в целях обеспечения правильного и единообразного применения норм уголовно-процессуального законодательства, регламентирующих участие потерпевшего в уголовном судопроизводстве, следует руководствоваться и разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, которые изложены в постановлении от 29.06.2010 № 17 «О практике применения судами норм, регламентирующих участие потерпевшего в уголовном судопроизводстве»[22].

В целях обеспечения прав подозреваемого и обвиняемого прокурору необходимо руководствоваться положениями, содержащимися в постановлении Конституционного Суда РФ от 27.06.2000 № 11-П «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 47 и части второй статьи 51 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.И. Маслова», определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 19.04.2007 № 343-О-П[23], от 18.12.2003 № 429-О[24].

Прокурорам, осуществляющим надзор за исполнением законов в указанной сфере, следует учитывать, что в УПК РФ неоднократно вносились многочисленные изменения и дополнения и работа по его совершенствованию продолжается. В связи с этим необходимо обращать внимание на то, является ли норма закона, подлежащая применению в конкретном случае, действующей либо утратила силу. При этом принимать во внимание, что согласно ст. 4 УПК РФ при производстве по уголовному делу применяется уголовно-процессуальный закон, действующий во время производства соответствующего процессуального действия или принятия процессуального решения, а также решения Конституционного Суда Российской Федерации.