Теории, рассматривающие вопрос о целях государств

Теория «государство - ночной сторож».В период перехода от абсолютных монархий к буржуазным республикам, при формировании буржуазного предпринимательства основная задача состояла в том, чтобы освободиться от всех форм внеэкономического принуждения феодального государства для реализации собственного интереса. Буржуазия стремилась к достижению максимальной свободы от вмешательства государства в свои дела. Эта позиция нашла выражение в принципе свободной конкуренции (laissez-faire), основе основ рыночной экономики и так называемого свободно-предпринимательского капитализма. Политическим выражением этого периода стала теория государства - «ночного сторожа» («минимального государства»), сформулированная представителями классического либерализма. Они видели главную задачу государства в обеспечении порядка в стране при минимальном вмешательстве в частную жизнь граждан. Экономика наряду с широким комплексом институтов, отношений, ценностей гражданского общества рассматривалась как сфера, куда государство не должно вмешиваться. Не смотря на общеизвестность этой теории, можно утверждать, что на практике в полном объеме она никогда не реализовывалась.

Теория «государства всеобщего благоденствия». Возникла после Второй мировой войны и явилась антиподом ранее существовавшей концепции о том, что государство не должно вмешиваться в общественную жизнь, за исключением случаев правонарушений (теория «государства ночного сторожа»). Суть этой теории - государство стало надклассовым, выражает интересы всех слоев населения, обеспечивает благоденствие всех. Базой теории стали успехи развитых стран в обеспечении высокого уровня жизни населения, в осуществлении крупных государственных программ в социальной, культурной и иных сферах. Теория подчеркивает ценность каждой человеческой личности, ставит ее интересы в основу деятельности государства. Положительная сторона теории в том, что она обосновывает приоритет общечеловеческих ценностей, интересы и права человека. Ее недостаток - умалчивание того факта, что «всеобщее благоденствие» нередко достигается через перенесение центра эксплуатации на полуколониальные и развивающиеся страны, где уровень жизни населения исключительно низок, значительная его часть живет ниже уровня нищеты, голодает.

Теория правового государстваосвещает вопросы как целей государственной деятельности (господство права во всех сферах социальной жизни), так и средств, способов функционирования государства. Вся его деятельность должна осуществляться в правовых целях, на основе права и правовыми средствами. Позитивная сторона этой теории в том, что она направлена на демократизацию общества, исключение произвола и беззакония в работе всех государственных органов. Недостаток - позволяет вуалировать несоответствие ряда социальных ценностей праву.

Теории о средствах государственной деятельности

Теория «технократического государства».В основе - успехи многих стран в освоении и использовании технических средств, в том числе радиоэлектроники. Считается, что дальнейшее развитие техники позволит по-новому решать многие вопросы государственного управления. Например, можно будет проводить опросы граждан и даже голосование (референдум) с использованием радиотелевизионной техники, компьютеры дадут возможность принимать независимые от воли отдельных лиц и поэтому справедливые и оптимальные решения и т.п.

Теории, прогнозирующие дальнейшее развитие государства.

Теория конвергенции появилась в 1950–1960-х гг. Рассматривала взаимное влияние государств двух систем: западных - США, Англия и других с СССР и другими социалистическими странами. Делался вывод о том, что идет «обмен» между этими системами, причем каждая группа заимствует лучшее. В результате происходит сближение государств по их сути, организации, формам деятельности и проч. Это должно привести к тому, что через какое-то время различия утратятся, и возникнет «постиндустриальное государство» единого типа, которое будет государством «всеобщего благоденствия».

Историко-материалистическая концепция государства -особое место среди указанных теорий, рассматривает все аспекты существования и развития государства. В основе этой теории идеи исторического материализма и классовый подход. Государство рассматривается как орудие власти экономически господствующего класса. Его особенности определяются, прежде всего, экономикой общества на определенной стадии его исторического развития. Цель - построение социалистического, а затем и коммунистического общества, а конечная судьба государства - его отмирание по мере построения коммунистического общества.

Эволюция взглядов на государственное управление

Теоретический и эмпирический материал, касающийся исследований сферы государственного управления, можно сгруппировать в несколько хронологических блоков, положив в основу градации эволюцию взглядов на государство как политический институт и его роль в жизни общества.

1-й блок. С древних времен до начала XVII в.Государственной администрации как урегулированного правом института власти не было.

1. Древнекитайские философы - Мэн-цзы (ок. 372–289 до н. э.).

2. Древнеиндийские философы.

3. Древнегреческие мыслители - Аристотель (382–322 до н.э.), Платон (ок. 428–348 до н.э.), Полибий (ок. 200 - ок. 120 до н.э.). 4. Раннее Средневековье - Св. Августин (354–430), философ и теолог Ф. Аквинский (1225–1274), итальянский мыслитель М. Падунский (между 1275 и 1280 - ок. 1343).

5. Древняя Русь - игумен Иосиф Волоцкий (1439–1515), митрополит Илларион (ХI в.).

6. Позднее Средневековье - итальянский мыслитель Н. Макиавели (1469–1527), французский мыслитель, теоретик естественного права Ж. Боден (1530–1569), английский философ Т. Гоббс (1558–1679). Субъектно-объектные отношения в системе государственного управления выстраиваются на основе обычаев, традиций и ритуалов. Собственно государственно-управленческая деятельность сводится к сбору налогов, поддержанию правопорядка, благоустройству городов, нивелированию конфликтов между социальными группами и т.п. Активно развивается идея о всеобщей пользе и роли в ней государственно-управленческой деятельности. Формируется представление о государстве как о юридическом институте, который осуществляет управленческие и регулятивно-охранительные функции.

2-ой блок - с XVII до середины XIX в.Связансформированием института государственной администрации и полицейского (административного) права.

1. Полециистика - Франция:писатель Н. де Ламар (1639–1728); Германия: профессор Г. Юсти (1720–1771; писатель, юрист И. Зоннефельс (1732–1817); Россия: ученый-энциклопедист Ю. Крижанич (ок. 1618–1683); экономист и публицист И.Т. Посошков (1652–1726); юрист П.Н. Гуляев, автор крупнейшей работы по полицейскому праву «Права и обязанности градской и земской полиции (1824 г.); профессор, философ Н. Ф. Рождественский (1802–1872); юрист, профессор И. В. Платонов (1805–1890); самый поздний представитель полециистики, юрист, профессор И. Е. Андреевский (1831–1891). Шло формирование института государственной администрации и полицейского (административного) права.

Государственная власть концентрировалась на решении вопросов внутренней безопасности. Во многих европейских странах, в России практиковались своды правил поведения, что привело к формированию полицейского законодательства. В основу государственного строительства закладывался принцип патернализма (лат. - отец) - мировоззрение и политика абсолютизации роли государственной власти в жизни общества, оправдание ее тотального контроля над обществом, поглощение государством общества и личности. Управление обществом называлось благочинием и благоустройством. В России практика административного управления не нашла теоретического обобщения. В университетах создавались кафедры законов благоустройства и благочиния, где преподавались законы о народонаселении, народном продовольствии, благоустройстве в городах и поселениях и пр.

2. Камералистика -цикл административных и экономических дисциплин, преподававшихся в европейских университетах XVII–XVIII вв., а со второй половины XIX в. в России. Название связано с камеральными учреждениями, создавшимися в средневековой Европе князьями, королями, имевшими большое собственное хозяйство, в целях подготовки компетентных управляющих. Камералистика ограничивалась описанием явления административного управления. В ее русле сформулированы новые подходы к осуществлению государственно-административного управления.

Представители.М. М. Сперанский (1772–1839); Франция: ученый, автор «Принципов государственного управления» (1812) Ч.-Ж. Боннен; ученый, автор «Очерков об администрации» А.Ф. Вивьен.

Принцип камерализма:функциональность в управлении учреждений; специализация учреждений государственной администрации и канцелярского труда в какой-либо одной определенной сфере государственного управления; регламентация обязанностей чиновников; унификация штатов и жалования чиновников. Идеи Сперанского в отношении построения системы государственного управления в России отражены во «Введении к уложению государственных законов» (1809). Эти принципы - элементарная законность, выборность части чиновников и их ответственность, новые выборные начала организации суда и контроля, разделения законодательной, исполнительной и судебной власти при допущении выборных представителей к законосовещательной деятельности. «Очерки администрации» Ф. Вивьена (1845) - первая серьезная работа в области науки государственного управления. В развитии его идей во Франции были созданы специализированные министерства, разработаны законы о государственных служащих и процедуры их набора.

3-й блок - со 2-ой половины XIX в. до первых десятилетий XX в.Характеризуется разделением гуманитарных и социальных наук, развитием собственно теории государственного управления.

1. Австрийская школа- Лоренц фон Штейн (1815–1890) - основоположник теории государственного управления. Опубликовал в период с 1866 по 1884 г. 8 томов «Теории государственного управления». В основе идея внутреннего управления, выделено 5 сфер государственного управления или государственной политики - внешние отношения, войска, государственное хозяйство, правосудие, внутренние дела. Ведущая роль по реализации целей государственного управления отведена исполнительной ветви власти при четком определении вопросов ее ведения. Полиция - механизм принуждения, часть исполнительной власти.

2. Немецкая школа -Макс Вебер (1864–1920). Государство рассматривается как отношение господства одних людей над другими, опирающееся на легитимное насилие как средство. Разработаны теории власти и бюрократии. В основу идеального государственного управления положены принципы бюрократической иерархии. Четко разделены политическое руководство и административное управление.

3. Английская школа - социолог, историк, экономист Дж. Коул (1889–1959), Э. Баркер, Ч. Маннинг, Г. Файнер. Изучение системы государственного управления в Великобритании началось в конце XIX в. в Лондонской школе экономики и политических наук и продолжилось в Оксфордском, Кембриджском, Манчестерском и др. университетах. Основные направления политические институты, институт государственной службы, английского конституционного и административного права.

4. Французская школа -историк права и государствовед, профессор А. Эсмен, юрист, идеолог «синдикалистского» государства Л. Дюги (1859–1928), А. Мишель, М. Ориу. Выявлены и проанализированы основные принципы государственного управления во Франции. Заложены основы конституционного подхода к проблемам государственного управления. Система государственного управления изучалась не как самостоятельное явление, а как средство выявления принципов и форм организации деятельности государственно-политических институтов.

5. Американская школа -доктор политических наук, основоположник американской государственно-административной науки, 28-й президент США В. Вильсон (1856–1924), американский исследователь Ф. Дж. Гуднью. Разработана модель административной эффективности, разграничены функции политической власти и административного управления, предложено использовать в государственном управлении методы менеджмента. Значительное финансирование науки позволило США создать в ведущих университетах школы государственного управления, которыми решались задачи подготовки государственных служащих, повышение квалификации государственных служащих; проведение научных исследований в сфере государственного управления.

6. Русская школа –историк С.М. Соловьев (1820–1879), историк, участник подготовки крестьянской реформы 1861 г. К.Д. Кавелин (1818–1885); историк, философ Б.Н. Чичерин (1828–1904); историк В.О. Ключевский (1841–1911); историк, политический деятель П. Н. Милюков (1859–1943); экономист, философ А. А. Богданов (1873–1928).

В России тогда развивается государственная школа, основной проблемой исследования выступает соотношение общества и государства в русской истории на различных этапах. Наука развивается в русле юридической науки и истории.

Обоснована концепция закрепощения и раскрепощения сословий государством, т.е. в условиях господства натурального хозяйства, слабого развития обмена и товарно-денежных отношений обеспечение мобилизации материальных и людских ресурсов могло производиться только за счет раскладки государством повинностей по сословиям.

4-й блок - 1920–1950-е гг.Развитие концептов теории государственного управления связано с развитием теории организации.

1. Классическая школа -основоположник организационной науки А. Файоль (1841–1925), Л. Урвик, Л. Уайт, Д. Муни.

Дальнейшее вырабатывание теории государственного управления связано с развитием теории организации. Сложилось представление, что система государственного управления - регламентированная иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функций каждой должностной категории.

2. Школа научного менеджмента.Данные идеи применялись при анализе трудовых процессов в системе государственного управления, классификации должностей государственной службы. Широкого распространения и значимых результатов не получила.

3. Школа «человеческих отношений». Э. Мэйо, У. Мэрфи. Возникла как реакция на недостатки классического подхода. Человеческий фактор рассматривается как основной элемент эффективной организации системы управления. Важный фактор оптимизации системы государственного управления, повышения производительности труда работников этой системы - улучшения психологического климата в коллективе и усиление мотивации к максимизации трудовых усилий.

4. Советская школа -ученый, автор трудов по рациональной организации труда А. К. Гастев (1882–1938), государственный деятель П. М. Керженцев (1881–1940). Советский период характеризуется перестройкой государственного аппарата, исходя из теории научной организации труда и управления. Создан ряд научно-исследовательских центров - институты труда, научной организации труда, техники управления, лаборатории по изучению труда и пр. В 1920-х гг. для координации работы по НОТ создан Совет научной организации труда. Исследования прерваны в середине 1930-х гг.

5-й блок. 2-я половина ХХ - начало XXI в.Убеждение, что государственное управление должно стать самостоятельной научной дисциплиной, имеющей комплексный характер. Разработка бихевиористского, системного и структурно-функционального анализа и переложение их на отрасли социального и гуманитарного знания, в том числе и на теорию государственного управления.

В рамках структурно-функционального подхода государственное управление - единая сложно структурированная система, каждый элемент которой выполняет определенные функции.

Бихевиористский подход в сфере государственного управления направлен на исследование и объяснение поведенческого аспекта государственно-управленческих отношений (поведения управляющих и управляемых, их мотивация).

Системный подход - синтез знаний, из различных областей науки. Цель - выявление комплекса взаимосвязей элементов государственно-административной системы с обществом.

Национальные школы.Ведущие позиции занимают: американская, английская, французская и немецкая.

1. Американская школа -социолог Т. Парсонс (1902–1979), социолог П. Лазарсфельд (1901–1976), В. Томпсон, Д. Истон, А. Лаффер и др. Акцентировали внимание на факторах, которые способствовали или препятствовали стабильности системы государственного управления.

2. Английская школа- Дж. Гарретт, Р. Шелдон, М. Оукшот. В основе идеи, характерные для гуманитарного подхода. Считали, что процесс принятия политических решений должен стать гласным и открытым и что следует законодательно установить принципы разъяснительной работы с населением. Установив санкции за их невыполнение.

3. Немецкая школа- философ, профессор Х. Кун, Э. Форстхофф, Э. Хиппель, философ А. Гелен (1904–1976). Система государственного управления - «вечная» ценность, теория государственного управления строится с учетом человеческого фактора, должна носить философский характер. Гелен: государственное управление – фундаментальный антропологический институт, основная деятельность которого должна быть направлена на поддержание стабильности общественной системы.

4. Русская школа.Современные ученые социологи, занимающиеся разработкой общей теории социального управления - В. Г. Афанасьев, Ю. П. Аверин, Г.В. Атаманчук и др. Государственно управленческая мысль возродилась в 1960-х гг., развивалась в русле административного права. Сформировалось представление, что наука государственного управления должна быть комплексной, охватывающей государственно-правовые и социально-экономические, психологические, многие другие управленческие аспекты. С 1970-х гг. государственное управление развивалось как относительно самостоятельное научное направление, тесно соприкасаясь с теорией социального управления, управления производством, административным правом, теорией государства.

5. Японский менеджмент.Их система управления базируется на модели человеческих отношений, в которых индивид должен подчинить свои интересы интересам группы. Основной принцип - активное партнерство технических специалистов, бизнес-структур, правительственных структур в формировании концепции экономического роста и ее обеспечении.

 

11. Парламент в системе государственной власти.

государственное управление - это вид государственно-властной деятельности. Органам законодательной власти присущи два таких вида деятельности, осуществляемых разными группами субъектов права.

1) реализация законодательной власти, конституционных полномочий по принятию законов.

2) государственное управление, которое организуется руководителями этих органов и осуществляется сотрудниками их аппаратов.

Законодательная управленческая деятельность включает действия организационного и обеспечительного характера:

1) распорядок работы представительных органов,

2) материально-техническое обеспечение, пропускной режим в зданиях, где работают депутаты;

3) документооборот;

информационное обеспечение субъектов и т.д.

История российского парламентаризма формально-юридически начинается в апреле 1906 г., с созыва первой Государственной Думы императором Николаем II. Вместе с тем, традиция российских представительных учреждений имеет гораздо более глубокие корни. Это и племенная демократия древних славян, и вечевые учреждения Руси, и Земские соборы, и деятельность Уложенной комиссии в XVIII в., и земское представительство в XIX в., и крестьянское самоуправление на уровне общины. Сословно-представительные учреждения на Руси и в России служили важнейшим публичным механизмом преодоления кризисов национальной государственности.

Более поздняя по сравнению с западноевропейскими странами и США институциализация российского парламента при наличии древних и прочных традиций сословного представительства это один из феноменов национальной государственности. Обилие неблагоприятных факторов и внешних угроз, всегда сопровождающих развитие России, слишком часто требовало концентрации властных полномочий у главы государства в ущерб народному представительству. Поэтому парламент всегда был, по словам ряда современных исследователей, «нелюбимым дитятей» как для русских монархов, так и для первого Президента РФ. События октября 1993г., названные в публицистике «расстрелом российского парламента», попытки инициирования Думой импичмента Б.Н. Ельцину с очевидностью свидетельствуют, что взаимоотношения первого российского президента и депутатов не были безоблачными. В свою очередь, и российские легислатуры часто были настроены к главе государства и высшему чиновничеству не просто крайне враждебно, но и беспочвенно, воспринимая их не в качестве коллег по созиданию национальной государственности, а как непримиримых идейных врагов.

Успех развития российского парламента и сегодня во многом определяется способностью и желанием конструктивного взаимодействия главы государства и депутатов в сферах народного представительства и законотворчества.

Российский парламент – Федеральное Собрание РФ – является одним из органов государственной власти (ч. 1 ст. 11 Конституции РФ). Поскольку этот статус парламента закреплен в главе «Основы конституционного строя Российской Федерации», изменить его возможно только, пересмотрев базовые принципы организации современной демократической государственности России.

Парламент России состоит двух палат.

Порядок формирования нижней палаты – Государственной Думы ФСРФ - определяется федеральными законами «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Выборы в Государственную Думу назначаются Президентом Российской Федерации раз в пять лет и осуществляются на пропорциональной избирательной модели относительного большинства, что предполагает:

- деление всей территории России на избирательные округа с приблизительно одинаковым числом избирателей в каждом и установление избирательного барьера (с 2007г. процентный барьер на выборах повышен с 5 % до 7 %, однако на выборах 2016г., в связи с поправками в законодательство о выборах, принятыми в октябре 2011г., избирательный барьер вновь составит 5%);

- составление политическими партиями списков кандидатов в депутаты;

- проведение выборов и распределение парламентских мандатов в соответствии с их результатами.

Партии, преодолевшие процентный барьер, получают места пропорционально полученным голосам. Партии, не преодолевшие процентный барьер, не получают мест в парламенте. Те места, на которые могли бы претендовать эти партии, перераспределяются между партиями-победительницами, увеличивая их присутствие в Государственной Думе. Всего в нижней палате российского парламента 450 мест.

Структура Государственной Думы представлена депутатскими объединениями, к которым относятся фракции и депутатские группы. Фракциями называются объединения депутатов, сформированные на основе партии или избирательного блока. Депутаты, не вошедшие во фракции, могут образовывать депутатские группы. Согласно постановлению Думы от 29 декабря 2003 года, регистрации подлежат депутатские группы численностью не менее 35 депутатов. Эта норма способствовала вступлению многих депутатов-одномандатников во фракцию «Единой России».

В Госдуме ФС РФ 6-го созыва (2011-2016 гг.), избранной 4 декабря 2011 года, четыре партии сформировали свои фракции: «Единая Россия» (238 чел.), КПРФ (92 чел.), «Справедливая Россия» (64 чел.), ЛДПР (56 чел.)

Верхняя палата российского парламента – Совет Федерации ФС РФ – формируется путем пропорционального представительства от каждого субъекта России: по одному члену от законодательного и исполнительного органов государственной власти. Парламент субъекта РФ избирает члена Совета Федерации на срок полномочий этого органа. Представитель от двухпалатного парламента субъекта РФ избирается поочередно от каждой палаты на половину срока ее полномочий. Представитель от исполнительной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (либо руководителем высшего органа исполнительной власти субъекта РФ) на срок его полномочий.

До 2000 г. в Совет Федерации входили главы субъектов России и спикеры региональных парламентов по должности. В 2000г. Президент РФ В.В. Путин обратился в Конституционный Суд РФ с просьбой проверки действовавшего на тот момент порядка формирования верхней палаты парламента на соответствие нормам Конституции РФ. По мнению Путина, при прежнем способе формирования Совета Федерации, участие губернаторов в реализации федеральной законодательной власти являлось антиконституционным, так как противоречило принципу разделения властей. Поскольку губернатор является главой исполнительной власти субъекта федерации, он никак не может осуществлять законотворческую деятельность на уровне верхней палаты парламента. Более того, эффективную работу Совета Федерации смогут обеспечить лишь постоянно работающие на своих местах депутаты, а не губернаторы, изредка собирающиеся на заседаниях. Конституционный Суд РФ согласился с Президентом, следствием чего стало изменение порядка формирования Совета Федерации ФС РФ.

Структура палат парламента России представлена их руководством (председателем и его заместителями), Советом палат, а также комитетами и комиссиями. Каждый парламентарий обязан вступить в какой-либо комитет либо комиссию – структурное образование парламента, объединяющее депутатов в определенной сфере деятельности (комитет по природным ресурсам и природопользованию, по делам национальностей; комиссия по законодательному обеспечению противодействия коррупции, счетная комиссия и т.д.) из числа руководителей палат, лидеров фракций или руководителей комитетов и комиссий образуется Совет палаты – орган, определяющий очередность рассмотрения законопроектов, повестку дня и т.д. Руководят палатами председатель и его заместители, которые избираются на срок полномочий палаты.

Ст. 94 Конституции определяет статус российского парламента в качестве представительного и законодательного органа власти РФ.

Как представительный орган Федеральное Собрание РФ выражает политические интересы и волю граждан России, которые обеспечиваются путем демократических выборов. Депутаты нижней палаты российского парламента - Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации- представляют своих избирателей – граждан России, независимо от их экономического, социального положения, происхождения и вероисповедания, а члены верхней палаты парламента - Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представляют субъекты России пропорциональным образом (по два человека от каждого субъекта РФ).

Таким образом, все субъекты России равноправны с точки зрения представительства, вне зависимости от их экономического положения (донор или реципиент), конституционного статуса (республика, край, область, автономный округ, город федерального значения) и численности населения.

Как законодательный орган РФ парламент обладает исключительным правом принимать законы – правовые акты высшей (после Конституции) юридической силы. Кроме парламента, правом законотворчества не может обладать никто.

В рамках своей исключительной законотворческой компетенции российский парламент обладает самостоятельностью и независимостью, что соответствует принципам народного представительства и разделения власти в правовом демократическом государстве. Вместе с тем, в процессе своей законодательной деятельности Федеральное Собрание РФ взаимодействует с другими ветвями власти: Президентом РФ, Правительством РФ, судебной системой.

Это взаимодействие осуществляется в ходе законотворческого процесса, предполагающего следующие обязательные этапы: внесение законопроекта в Государственную Думу; подготовка законопроекта к рассмотрению; обсуждение законопроекта в Госдуме и принятие палатой соответствующего закона; рассмотрение закона в Совете Федерации и его одобрение; промульгация закона.