Зарубежные модели местного самоуправления

Местное самоуправление в его современном понимании стало формироваться на рубеже XVIII-XIX вв. Тогда же появились первые теории самоуправления и первое государственное законодательство, регулирующее муниципальную деятельность (в Англии, Франции, Пруссии и других странах). Законодательное закрепление прав местного самоуправления нашло наиболее полное отражение в бельгийской конституции 1831 г., сыгравшей значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах.

За последние 200 лет местное самоуправление получило развитие во всем мире. В европейских государствах, США, Японии, Австралии, Турции и многих других странах оно оформлено законодательно, отразив огромный опыт граждан в решении местных проблем, участии в муниципальной деятельности. Принята Европейская хартия о местном самоуправлении. Для взаимодействия с региональными и местными властями европейских государств в Совете Европы создана специальная структура ¾ Конгресс местных и региональных властей ¾ с двумя палатами (региональной и местной).

С учетом специфики отдельных государств, религиозных и демографических особенностей в мире сформировались существенно различные системы местного самоуправления. В западных странах наибольшее распространение получили англосаксонская и французская (континентальная) модели местного самоуправления.¹

Англосаксонская модель (Великобритания, США, Канада, Австралия и некоторые другие страны) характеризуется четким законодательным закреплением перечня муниципальных полномочий. В рамках этих полномочий органы местного самоуправления действуют самостоятельно, представители государства на местах отсутствуют. Однако есть определенные вопросы, которые органы местного самоуправления обязаны согласовывать с государственными органами и которые могут быть предметом контроля со стороны государства.

Суть французской,или континентальной, модели состоит в том, что наряду с широкими правами и значительной самостоятельностью местных органов власти сохраняется определенная подчиненность муниципальных звеньев вышестоящим, а порою осуществляется и прямое государственное управление муниципальными образованиями.

Например, до реформы 1982 г. во Франции решения муниципального совета имели силу лишь после утверждения префектом, назначенным государственными органами власти. Более того, префект имел право отменить решения муниципального совета, если они, по его мнению, не соответствовали утвержденному законодательству. В начале 1980-х гг. степень зависимости местного самоуправления от центра во Франции была несколько снижена. В 1983 г. было принято несколько законов, согласно которым ни один административно-территориальный орган не может осуществлять опеку над другим. Однако по ряду вопросов контроль по-прежнему осуществляется.²

В Италии, которая в организации местного самоуправления также опирается на континентальную модель, в статье 130 Конституции страны записано, что руководство областей имеет право осуществлять контроль над законностью актов местных органов власти.

В Швеции наряду с низовым звеном местного самоуправления, представленным коммунами, существует средний уровень (как и во Франции) ¾ лэны. Представители центрального правительства входят в структуру этих органов местной власти и контролируют их работу.

В Нидерландах местное самоуправление получило правовое закрепление в 1848 г., когда были пересмотрены многие статьи Конституции и муниципалитеты получили статус независимых единиц. Но в Конституции особо подчеркивалось, что правительство страны сохраняет контроль над органами местного самоуправления, а также, что местные органы играют двойную роль ¾ управляют своими территориями и одновременно являются помощниками центрального правительства.

В целом ряде государств успешно функционирует так называемая смешанная модель самоуправления, включающая элементы англосаксонской и французской моделей. Особой спецификой отличается организация местного самоуправления в федеративных государствах. Там, как правило, представителем государства по отношению к местному самоуправлению выступает не федеральная власть, а власть провинции, штата, земли и т. д.

В Конституции США вообще нет упоминания о местном самоуправлении, все его правовое регулирование осуществляется на уровне штата. Тем не менее органы местного самоуправления могут по определенным вопросам выходить на федеральные власти (например, по вопросам участия в федеральных программах, получения федеральных грантов и т. п.).

Это в определенной степени относится к Японии, Германии, Австрии. Например, в Конституции земли Бранденбург определено, что общины и союзы общин, имеющие право на самоуправление, вместе с тем находятся под правовым надзором земель. «Земля может законом обязывать общины и союзы общин к выполнению задач земли, если одновременно регулируется вопрос покрытия издержек. Поручая задачи, земля может сохранить за собой право давать в соответствии с предписаниями закона указания».³

Не останавливаясь на характеристике так называемой советской модели местной власти, отметим, что она функционировала не только в республиках распавшегося Советского Союза и в ряде бывших социалистических стран Восточной Европы, но и действует в настоящее время в КНДР, КНР, на Кубе, во Вьетнаме. Но это ¾ тема особого исследования, кроме того, существует немало публикаций, посвященных этим проблемам.

Важное значение на Западе придается конституционно-правовым гарантиям местного самоуправления. Ведь без законодательного закрепления прав и гарантий местного самоуправления невозможно его нормальное функционирование.

Обычно вопросы организации местного самоуправления достаточно детально регламентируются в специальных законах о местном самоуправлении, а также в некоторых отраслевых законодательных актах. При этом в одних странах действует единый закон о местном самоуправлении, а в других ¾ законы об отдельных видах органов местного самоуправления. Федеративные государства (США, Германия и др.), как правило, не имеют специального федерального закона о местном самоуправлении, предоставляя субъектам федерации (штатам, землям и т. д.) право осуществлять в полной мере законодательное регулирование вопросов местного самоуправления.

Например, в Конституции Японии 1947 г. выделена специальная VIII глава «Местное самоуправление». В ней четко определена иерархическая система муниципий, складывающаяся из двух звеньев. Нижнее звено составляют сельские общины, поселки и города; верхнее ¾ префектуры, которые, в свою очередь, делятся на четыре категории. По Конституции муниципии наделены правом распоряжаться имуществом, осуществлять управление в своих границах, принимать обязательные постановления местного значения, за невыполнение которых предусматривается уголовное наказание. И еще важная деталь: парламент Японии может принять закон, относящийся к какой-либо конкретной муниципии, только с согласия абсолютного большинства ее жителей; для выяснения их мнения проводится референдум.⁴

Правовой основой деятельности местного самоуправления в Канаде является Основной закон страны ¾ акт о Британской Северной Америке 1867 г. и акт о Конституции 1982 г. Деятельность местного самоуправления регулируют провинциальные органы власти (известно, что Канада как федеративное государство состоит из десяти провинций и двух территорий). Они устанавливают и меняют границы муниципалитетов, принимают различные законодательные документы, определяющие основы политики местного самоуправления. В двух субъектах федерации (в так называемых территориях) деятельность местного самоуправления регулируется федеральными законами.⁵