Местное управление в Великобритании

В Великобритании зародилась так называемая англосаксонская модель местного управления.

Британская система местного управления имеет длительную историю. Эта система складывалась на основе королевских хартий, предоставлявших городам и общинам привилегии в решении местных вопросов и в отношениях с феодалами ¾ собственниками земли. Такие города обладали правом создавать свои административные органы, иметь кооперативную собственность, избирать мировых судей. Подобная система с теми или иными изменениями просуществовала до начала XIX в.

Первыми органами местного управления, появившимися в XIX в., стали объединения по оказанию помощи бедным.

Ныне существующая система муниципального управления Великобритании сформировалась в результате реформ 1970-1980-х гг. Одна из ее характерных черт ¾ относительная самостоятельность по отношению к центральной государственной власти, независимость от правительства в решении многих вопросов местной жизни; отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих местные выборные органы. Тем не менее правительство оказывает влияние на то, каким образом органы местного самоуправления осуществляют свои задачи.

В соответствии с Законом от 1972 г. «О местном управлении» (вступил в силу в 1974 г.) территории Англии и Уэльса подразделяются на 52 графства (44 ¾ в Англии и 8 ¾ в Уэльсе). На территории всей страны существует два, а иногда и три уровня местного управления. В каждой из единиц управления, за исключением некоторых приходов и общин, есть органы управления ¾ советы, которые парламент наделяет специальными полномочиями. В двухуровневой системе все функции местного управления распределяются между советом графства и советом округа. Если система местного управления имеет трехуровневый вид, то функции делятся между советом графства, советом округа и приходским (общинным) советом либо собранием прихода (общины). Разграничением полномочий занимается парламент, причем он рассматривает взаимоотношения между органами всех уровней местного управления скорее как партнерство, чем как иерархию.¹¹

Другой отличительной чертой британской модели самоуправления является принцип, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон.

Практика взаимоотношений между центральным правительством и местными органами управления показывает, что местные власти действительно приблизились к статусу «агентов центрального правительства». Об этом говорит британское законодательство. Еще в 1980 г. согласно Закону о местном управлении соответствующим министрам было предоставлено право давать указания графским и окружным советам практически по всем вопросам их деятельности, а Закон о местном управлении 1984 г. лишил метрополитенские округа права устанавливать ставки местного налога.

В целом практика организации местного управления в Великобритании дает много удачных примеров обеспечения системности в работе муниципальных органов. Этого удается достичь благодаря четкому перечислению функций и полномочий конкретных органов нескольких муниципальных звеньев при решении отдельных управленческих задач.

Функции различных видов органов местного управления соотносятся следующим образом. В ведении совета графства находятся все дороги, за исключением магистральных дорог и мостов; образование и библиотеки (в конурбациях за них отвечают не графства, а округа-метрополии); планирование в городе и графстве; социальные службы; пожарная охрана; полиция; музеи и художественные галереи; трудоустройство молодежи; продовольствие и медикаменты, а также некоторые службы по защите интересов потребителей; парки и места отдыха; уборка мусора; мелкие акционерные компании.

В ведение советов округов входят борьба с шумом и здравоохранение; жилищное строительство; городское и сельское планирование; зрелища и реклама; сбор мусора; кладбища; фабрики и учреждения на их территории; налогообложение.

Ведению советов приходов (общин) подлежат распределение земельных участков; пешеходные дорожки; погребение; местности для отдыха; земли под кладбища; автобусные стоянки. Там, где нет приходов, их функции выполняют округа.

Кроме органов местного управления, в Великобритании есть две интересные формы: публичные корпорации и органы типа ad hoc.

Ни законодательство, ни суды не пытались дать определение понятия «публичная корпорация». Основные черты публичной корпорации:

§ наличие индивидуальной корпоративной правосубъектности, предоставленной статутом или патентом, который выдан на основании королевской прерогативы;

§ наличие круга обязанностей управленческого характера, закрепленного в учредительном статуте или патенте (причем полномочия корпорации распространяются на территорию всей страны или значительной ее части);

§ независимость от центрального правительства и способность действовать от своего имени (наличие права самостоятельно решать все задачи, за исключением вопросов общей политики).

В качестве примера можно привести публичную корпорацию «Управление британских железных дорог», действующую в транспортной отрасли.¹²

В области распределения управленческих функций также имеется интересный опыт. Так, функцию планирования осуществляют советы графства и округа. Они составляют и утверждают стратегические планы развития территорий на десятилетний период, которые содержат задания по использованию дорог и улучшению их состояния, строительству различных производственных и социально-культурных объектов и т. д. Планы разрабатываются с учетом экономических, социальных и демографических факторов развития графства в целом и входящих в него округов в частности. Графские и окружные органы работают вместе, постоянно консультируясь с представителями других корпораций, региональными правительственными учреждениями, с муниципалитетами низового звена (приходскими советами). Основываясь на планах графства, окружные советы составляют свои планы, в которых воспроизведены показатели плана графства и учтены окружные особенности. Далее нижестоящие муниципальные звенья (приходы), опираясь на планы округа, четко расписывают свою работу.

Для согласования интересов местного управления с целями центральной власти в Великобритании действуют ассоциации графских, окружных и низовых (приходских) звеньев муниципальной системы.

Интересен, на наш взгляд, и опыт этой страны в решении проблемы организации местной власти. На Британских островах, за исключением муниципального управления Сити, вообще упразднили должность главы муниципального образования (мэра) как независимого должностного лица. Представительские функции осуществляет председатель муниципального совета, он же организует работу представительного органа.¹³