Раздел 1. Разработка бюджетной политики муниципального образования

На этапе становления местного самоуправления происходит постепенное расширение полномочий муниципалитетов, что определяет потребность в укреплении их финансовой основы и разработке обоснованной бюджетной политики.

В рамках планирования муниципального бюджета основной целью бюджетной политики является обоснованное формирование источников местных финансовых ресурсов, их целевое и эффективное использование, обеспечивающее управляемость развития муниципальных услуг и в этой части – повышение качества жизни проживающих на данной территории граждан.

Сегодня главным направлением бюджетной политики является переход к нормативной базе планирования метсных бюджетов на основе государственных минимальных социальных стандартов. Государство устанавливает в стандарте минимально допустимую стоимость государственных и муниципальных услуг, минимально необходимую потребность в бюджетных средствах в расчете на одного жителя. Нормативную базу планирования бюджета составляют минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы, определяющие уровень минимально необходимой обеспеченности граждан важнейшими жилищно-бытовыми, образовательными, медицинскими, социально-культурными и другими муниципальными услугами. Минимальный бюджет муниципального образования по всей совокупности показателей минимальной бюджетной обеспеченности в пересчете на одного жителя муниципалитета.

При разработке бюджетной политики муниципальное образование имеет полномочия ставить и решать следующие задачи:

· обеспечение минимального местного бюджета, проектные параметры которого отвечают финансовым нормативам минимальной бюджетной обеспеченности;

· рост объема бюджетных доходов, отдавая приоритет развитию муниципальных источников их поступления и увеличению доли собственных доходов, перед регулирующими;

· формирование бюджета развития;

· обеспечение сбалансированности бюджета;

· определение границ бюджетных заимствований и обслуживание муниципального долга для целей управления бюджетом развития.

На начальной стадии местного самоуправления бюджетные полномочия и собственные доходы муниципальных образований весьма ограничены и недостаточны для решения задач бюджетного планирования в полном объеме. В этой ситуации основнымм направлением роста доходов является увеличение внешних поступлений, дополняющих собственные доходы до уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципалитетов.

По мере наработки позитивного опыта и роста эффективности управления бюджетными средствами ключевым направлением должна стать ориентация на рост внутренних источников увеличения доходов муниципального бюджета. К числу основных факторов внутреннего роста муниципальных доходов относятся:

· рост налогооблагаемой базы вследствии поддержки муниципалитетом развития экономически значимых для бюджета отраслей бизнеса;

· постепенное увеличение и закрепление за местными бюджетами все большей доли налоговых поступлений в области возможного замещения регулирующих доходов собственными;

· рост качества и бюджетной эффективности управления муниципальной собственностью;

· обоснованное привлечение и расходование муниципалитетом заемных средств.

В стратегии планирования местных бюджетов важное место занимают факторы экономической обоснованности бюджетных расходов и сокращение на этой основе их безэффективной составляющей. Такими факторами являются:

· применение нормативного метода планирования бюджетных расходов и выравнивание муниципальных доходов до уровня минимальной бюджетной обеспеченности;

· оптимизация структуры и объема финансирования расходых статей по условиям бюджетной обеспеченности, состоянию и характеру потребности в развитии муниципальных услуг на данной территории;

· рост бюджетной эффективности функционирования муниципальных предприятий и учреждений;

· применение предприятиями муниципального хозяйства ресурсосберегающих технологий;

· создание на конкурсной основе эффективно действующей системы муниципального заказа на производство отдельных видов товаров и услуг предприятими частного сектора;

· регулирование цен и тарифов на продукты деятельности муниципальных предприятий и учреждений;

· обеспечение должного качества контроля за результатами хозяйственной деятельности муниципальных пердприятий и учреждений со стороны отдельных граждан, общественных объединений и органов государственного управления;

В процессе формирования бюджетной политики необходимо разделение бюджетных расходов на текущие и капитальные, установив приоритеты финансирования для каждого вида этих расходов. Если Если общий объем собственных регулирующих доходов не превышает уровня минимальной бюджетной обеспеченности или равен ему, то приоритет отдается финансированию текущих расходов, рассчитанных по нормативам государственного минимальногосоциального стандарта. При выполнении этого условия может ставиться задача привлечения заемных средств на цели финансирования муниципальногообразования. Превышение доходов над уровнем минимальной бюджетной обеспеченности расширяет возможности формирования бюджета развития, используя для этого эффективные схемы воспроизводства, накопления и инвестирования собственных финансовых ресурсов. Чем выше динамика роста собственных доходов в бюджете муниципалитета, тем шире возможности финансовых заимствований и инвестирования муниципальных проектов развития.

1. Для усиления практической направленности и определенности расчетных и аналитических выкладок следует принять ко вниманию общесистемные характеристики условий выполнения курсового проекта:

· планирование финансовых параметров местного бюджета осуществляется для муниципалитетов второго порядка в крупном городе со статусом мегаполиса (например, г. Санкт-Петербург);

· формирование системы местного самоуправления и процесс децентрализации функционирования налоговых ресурсов в бюджетной системе РФ находится в начальной стадии своего становления;

· законодотельная и нормативная база бюджетного планирования еще недостаточно наработана и постоянно совершенствуется;

· между объемами доходых и расходных полномочий имеется существенный разрыв в пользу расходных полномочий;

· собственная база бюджетных доходов для значительного числа муниципалитетов не обеспечивает полного покрытия минимально необходимых расходов, гарантированных минимальным государственным социальным стандартом;

· для финансовых расчетов и оценки параметров муниципального бюджета используется нормативный метод планирования.

2. Разработать основные положения бюджетной политики муниципального образования, придерживаясь следующих факторов и порядка их обоснования.

2.1. Стратегические цели и базовые принципы формирования бюджетной политики, ее значение для эффективного управления развитием бюджетной системы РФ.

2.2. Состав и содержание основных задач, решаемых при разработке бюджетной политики.

2.3. Временной аспект формирования бюджетной политики органов местного самоуправления.

2.4. Границы самостоятельности местного бюджета и взаимозависимость функционирования бюджетов разных уровней.

2.5. Характер влияния макро- и микроэкономических факторов на формирование стратегии и тактики управления бюджетной деятельности муниципалитета.

2.6. Стратегические цели децентрализации доходно-расходных полномочий в бюджетной системе РФ и характер влияния процессов децентрализации на развитие местного самоуправления.

2.7. Необходимые и достаточные условия, при которых возможно увеличение объема доходных полдномочий на муниципальном уровне.

2.8. Роль минимальных государственных социальных стандартов и нормативных методов планирования в управлении бюджетной эффективностью.

2.9. Особенности планирования доходов и расходов муниципального бюджета.

2.10. Назначение функции финансового выравнивания условий бюджетной обеспеченности муниципалитетов одного уровня.

2.11. Критерии сбалансированности параметров бюджета и эффективности плановых решений.

2.12. Ограничение в проведении муниципалитетом кредитной политики и в обеспечении обслуживания муниципального долга.

 

Раздел 2. Планирование доходной части муниципального бюджета

 

Доходы муниципального бюджета – это денежные средства, поступающие в распоряжение муниципальных органов на безвозмездной и безвозвратной основе для выполнения ими задач и функций местного самоуправления.

В соответствии с бюджетным законодательством РФ все источники доходов подразделяются на налоговые и неналоговые [ ].

Налоговая составляющая муниципальных доходов включает:

· местные налоги и сборы:

налог на землю;

налог на имущество физических лиц;

налог на рекламу;

налог на наследование и дарение;

местные лицензионные сборы;

· доли федеральных налогов и доли налогов субъектов РФ, закрепленных за местным бюджетом на постоянной основе, а также устанавливаемых на очередной финансовый год или на долговременный период (не менее, чем на 3 года).

Неналоговые доходы муниципального образования включают следующие виды:

· доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;

· доходы от продажи муниципального имущества;

· часть прибыли муниципальных унитарных предприятий;

· штрафы и иные санкции, зачисляемые в местные бюджеты;

· безвозмездные перечисления из бюджетов вышестоящего уровня для оказания муниципалитетам финансовой помощи в виде:

дотаций;

субвенций;

субсидий;

В зависимости от характера закрепления источников поступления финансовых средств за муниципальным образованием доходы местного бюджета подразделяются на собственные и регулирующие.

Собственные доходы – это доходы полностью или частично закрепленные за местным бюджетом на постоянной основе. В состав собственных доходов включают:

· местные налоги и сборы;

· неналоговые доходы местного бюджета;

· часть федеральных и региональных налогов и иных платежей, законодательно закрепленных за местным бюджетом на постоянной основе;

На этапе становления местного самоуправления большая часть налоговых ресурсов страны закрепляется за бюджетами вышестоящего уровня и объем собственных доходов оказывается чаще всего недостаточным для финансирования расходов местного бюджета. Это вызывает потребность дополнить собственные доходы регулирующими, поступающими из регионального и федерального бюджетов.

Регулирующие доходы формируются из федеральных и региональных налогов в виде нормативных отчислений в местные бюджеты на очередной финансовый год или на долговременной основе (не менее, чем на 3 года) в зависимости от прогнозируемого уровня развития и достаточности собственной финансовой базы местного самоуправления в данном субъекте РФ. Объем поступления регулирующих доходов в части нормативных отчислений определяется и ограничивается таким образом, чтобы в сумме с собственными доходами выйти по крайней мере на уровень минимальной бюджетной обеспеченности. Дальнейший рост и улучшение бюджетной обеспеченности над установленным нормативом осуществляется только за счет увеличения собственных доходов в результате целенаправленных действий муниципалитета по управлению развитием его экономического потенциала.

В планировании бюджетных доходов используется понятие налогового потенциала, характеризующее доходные возможности бюджетов различных уровней. Налоговый потенциал представляет собой сумму налоговых и иных обязательных платежей, которые способна генерировать экономика страны, регионов и муниципалитетов для целей функционирования бюджетной системы РФ.

Налоговый потенциал МО выражается показателем валовых налоговых ресурсов (ВНР), потупающих в доход бюджета с учетом разграничения доходных и расходных полномочий между бюджетами разных уровней. Удельная величина ВНР в расчета на одного жителя МО позволяет сопоставить и оценить налоговые возможности и бюджетную обеспеченность муниципалитетов с разной численностью населения и расположенных на разных территориях, а также использовать результаты этих сопоставлений в планировании бюджетов.

Удельная величина валовых налоговых ресурсов (ВНРi) для i–го МО рассчитывается по формуле:

 

K

ВНРi = ∑ Дi / Ni,

k=1

где Дi - общая сумма бюджетных доходов i-го МО, сформированных по совокупности всех налоговых источников бюджетной системы РФ, тыс. руб.;

Ni - численность населения i-го МО, чел.;

k, K – соответственно номер и количество видов бюджетных доходов, участвующих в формировании доходной части муниципального бюджета;

i, I – соответственно номер и количество МО в данном районе.

Оценка налогового потенциала и уровня бюджетной обеспеченности муниципалитета в рамках отдельного региона или данной группы муниципальных образований производится по величине индекса налогового потенциала (ИНП). В этом случае, потенциальная сумма удельных валовых налоговых ресурсов (ВНРi) конкретного муниципалитета соотносится с их средней удельной величиной (ВНР) в данном районе или по группе муниципалитетов.

Начальная фаза децентрализации функционирования ресурсов в бюджетной системе РФ характеризуется тем, что участие собственных источников в формировании бюджетных доходов МО незначительно. Основная нагрузка ложится на налоговые ресурсы, поступающие из внешних источников (бюджетов вышестоящего уровня), направленных в местные бюджеты в порядке выравнивания существенных различий в потенциале собственных источников отдельных МО. Поэтому, в пределах минимальной бюджетной обеспеченнсоти МО планирование доходов бюджета осуществляется на основе финансового потенциала налоговых ресурсов, формирующих собственные и регулирующие доходы.

2.1. Разработать и представить общую схему планирования бюджетных доходов муниципалитета, поясняющую теоретические и нормативно-правовые основы, содержание элементов и последовательность этапов бюджетного планирования.

2.2. Произвести расчет плановой величины собственных и регулирующих доходов, а также доходной части муниципального бюджета в целом.

2.3. Определить долю и значимость отдельных составляющих бюджетных доходов в их общем объеме. Построить гистограмму распределения их долевого участия в формировании доходной части бюджета МО.

2.4. Определить налоговый потенциал МО, используя для этого показатель удельных валовых налоговых ресурсов (ВНР).

При выполнении заданий 2.1. – 2.4. использовать исходные данные, представленные в табл. 1 и 3, а также основные направления бюджетной политики, разработанные Вами в разделе 1. Результаты плановых расчетов представить в виде табл. 2. На основании расчетных данных необходимо:

· сделать выводы о структуре и весомости участия отдельных источников в формировании бюджетных доходов МО;

· дать предложения по расширению базы собственных источников поступления бюджетных доходов;

· обосновать основные условия, при которых возможно закрепление за местными бюджетами более значимых объемов налоговых ресурсов, и что необходимо будет изменить для этого в налоговом и бюджетном законодательстве РФ.

 

Таблица 1

Исходные данные для расчета плановой величины доходной части бюджета МО

Виды и источники доходов бюджета МО	Величина финансового потенциала собственных и регулирующих доходов МО, руб./чел
Номер варианта
1. Собственные 1.1. Местные налоги 1.2. Часть федеральных и региональных налогов, закрепленных за МО на постоянной основе 1.3. Неналоговые доходы 2. Регулирующие 2.1. Отчисления от регулирующих налогов на текущий год и на долговременной основе (не менее 3-х лет)	555,27   1110,54 1666,6   4668,58	507,88   1015,76 1524,38   4270,05	504,82   1009,64 1515,17   4244,38	584,28   1168,56 1753,68   4912,48	526,60   1073,20 1610,57   4511,62	517,24   1035,44 1553,92   4352,91	538,47   1076,94 1616,20   4527,38	517,24   1034,48 1552,46   4348,83	526,33   1052,66 1579,75   4425,26	507,60   1015,18 1523,51   4267,72
3. Доли составляющих в неналоговых доходах МО, в том числе:	-
3.1. Доходы от управления муниципальной собственностью, доля от п.1.3.	0,80
3.2. Доходы от продажи муниципальной собственности, доля от п.1.3.	0,15
3.3. Штрафные санкции, возмещение от ущерба, доля от п.1.3.	0,05

Таблица 2

Расчет плановой величины доходной части бюджета МО

 

Виды и источники доходов, формирующие минимальную бюджетную обеспеченность МО	Налоговый потенциал, руб./чел.	Нормативная величина дохода, тыс.руб.	Доля в общем доходе, %
1. Собственные доходы 1.1. Налоговые: в том числе: - местные налоги и сборы; - отчисления от федеральных и региональных налогов, закрепленных за МО на постоянной основе; 1.2. Неналоговые доходы, в том числе: - доходы от управления муниципальной собственностью; - доходы от продажи муниципальной собственности; - штрафные санкции, возмещение от ущерба. 2. Регулирующие доходы: отчисления от регулирующих налогов на текущий год и на долговременной основе (не менее трех лет)
ИТОГО

 

 

Раздел 3. Планирование расходной части муниципального бюджета

Расходы муниципального бюджета представляют собой денежные средства, предназначенные для финансирования задач по осуществлению муниципалитетом функций местного самоуправления. Основная часть бюджетных расходов направлена на удовлетворение социальных нужд и управление хозяйством в сфере предоставления муниципальных услуг.

Расходы бюджета классифицируются по функциональным, экономическим и ведомственным признакам их осуществления [ ]. Функциональная классификация группирует расходы по их целевому назначению и постоянному участию в процессах удовлетворения общественных потребностей. В соответствии с экономической классификацией, расходы бюджета подразделяются: на текущие и капитальные расходы; на создание запасов и резервов; на приобретение земли и нематериальных активов. Ведомственная классификация расходов бюджета используется в целях адресного выделения и распределения финансовых ресурсов между конкретными распорядителями денежных средств с привязкой к отдельным функциональным разделам бюджетных расходов. В целом, бюджетная классификация расходов позволяет унифицироватьих функциональное назначение, обеспечивает сопоставимость результатов бюджетного планирования, и на этой основе повышает эффективность контроля за целевым и рациональным использованием бюджетных средств.

В зависимости от назначения расходов бюджетный кодекс РФ разграничивает расходные полномочия между бюджетами разного уровня. К компетенции местных бюджетов относятся те виды расходов, которые непосредственно связаны с текущим обслуживанием населения муниципалитета, развитием его территориии муниципального хозяйства. При необходимости, на муниципалитет может быть возложено выполнение отдельных функций бюджетов вышестоящего уровня с выделением муниципалитету должного объема финансовых ресурсов. Финансовый состав расходов, закрепленных за местным бюджетом представлен в табл.3.

В планировании расходной части бюджета участвуют текущие и капитальные расходы. Первые обеспечиваютнепрерывность функционирования бюджетной системы, вторые – развитие ее возможностей. В соответствии с таким делением расходов выделяют бюджет текущего потребления, планируемый на предстоящий финансовый год, и бюджет развития, составляемый на ряд лет с разбивкой по годам. Часть расходов бюджета развития, осуществляемая в текущем году, включается в бюджет МО по разделу капитальные расходы. Бюджетный кодекс РФ устанавливает такой порядок планирования текущих расходов, чтобы их общий объем не превышал объема доходов бюджета. Превышение доходов над текущими расходами открывает возможность планирования и финансирования капитальных расходов или

 

Таблица

Исходные данные для расчета плановой величины бюджетных расходов МО

 

Паказатели	В А Р И А Н Т Ы
1. Численность населения МО, тыс.чел.	20,0	17,2	26,4	13,6	27,6	18,4	22,0	27,2	19,6	24,8
2. Количестве служащих в органах МО, чел.
3. Общая площадь жилого фонда в МО, тыс.кв.м.	362,0	313,0	481,0	248,0	502,0	335,0	400,0	495,0	357,0	451,0
4. Балансовая стоимость жилого фонда, млн.руб.	446,0	383,6	588,7	303,3	615,5	410,3	490,6	606,5	437,1	553,0
5. Число воспитанников в детских дошкольных учреждениях, чел.
6. Число учащихся в средних школах, чел.
7. Число учащихся в школах-интернатах, чел.		-	-			-	-	-	-	-
8. Число воспитанников в детских домах, чел.		-	-			-	-	-	-	-
9. Количество учащихся в средних специальных учебных заведениях, чел.
10. Количество нуждающихся в социальной помощи на дому, чел.
11. Количество нуждающихся в срочной специальной помощи, чел.
12. Количество молодых людей в возрасте от 15 до 25 лет, чел.
13. Балансовая стоимость объектов детских дошкольных учреждений, млн.руб.	42,93	36,91	56,66	29,19	59,25	39,49	47,23	58,38	42,08	53,21

 

в любых нужных пропорциях перераспределить эти средства между статьями бюджетных расходов.

Для обеспечения на всей территории страны равных социальных гарантий бюджетный кодекс РФ обязывает в бюджете текущего потребления выделить минимально необходимые расходы, гарантированные государством. С этой целью применяется минимальный государственный социальный стандарт. Он включает перечень и гарантии финансирования минимально необходимых расходов. Если по условиям бюджетной обеспеченности муниципалитет не в состоянии самостоятельно покрыть минимальный уровень текущих расходов, недостающая часть местных доходов дополняется отчислениями от регулирующих доходов, дотациями, субвенциями. Исходя из этого, все звенья бюджетной системы РФ настраиваются на безусловное выполнение данного требования.

Первый этап планирования расходной части муниципального бюджета выполняется по результатам расчета минимального местного бюджета (ММБ), в части определения общего объема текущих расходов, отнесенных государственным стандартом к социально защищенным статьям бюджетного финансирования. Расчет ММБ производится по всему перечню защищенных статей, путем перемножения финансового норматива на число жителей муниципалитета или иной базовый показатель, принятый для исчисления плановой величины минимально необходимого уровня бюджетных расходов. Плановый объем минимального местного бюджета МО рассчитывается в соответствии с выражением:

J

ММБi = ∑ ФНj * БПj,

j=1

где

ММБi – минимальный местный бюджет i – го МО, тыс.руб.;

ФНj - финансовый норматив – удельная величина денежных расходов, приходящаяся на 1 ед. базового показателя, руб. на 1 жителя МО, руб. на 1 кв.м. общей жилой площади или руб. на 1 ед. другой изменяемой величины;

БПj – базовый показатель бюджетных расходов. Характеризует масштаб и задает объем предстоящих расходов по j – ой статье их финансирования в конкретном МО, число жителей или учащихся в МО, количество кв. м. общей жилой площади, число жителей муниципалитета, нуждающихся в социальной помощи на дому и другие.

Учитывая территориальную системность проектов и целевых программ развития региона, основной объем капитальных расходов на территории муниципалитета финансируется из бюджетов вышестоящего уровня. На муниципальном уровне планирование капитальных расходов осуществляется по ограниченномуперечню статей, относящихся к исключительной компетенции муниципалитета, и лишь в том случае, когда минимально необходимый объем текущих расходов не превышает доходов муниципального бюджета. Перечень статей и нормативы финансирования капитальных расходов совместно разрабатываются и согласуются в рамках планирования консолидированного бюджета региона, и в зависимости от уровня его социально-экономического развития периодически пересматриваются. Для настоящего времени характерна ситуация, когда неотложные капитальные расходы МО финансируются из средств финансовой помощи, выделяемой муниципалитету из вышестоящего бюджета. По мере роста и укрепления собственной базы муниципальных доходов, перечень и объем капитальных расходов МО будет расширяться и увеличиваться.

Плановый объем денежных ресурсов по группе капитальных расходов, включенных в план финансирования предстоящего года, определяется суммой постатейных расходов, полученных в результате перемножения удельной величины финансового норматива на базовый показатель потребности в данном виде капитальных расходов. Формула расчета плановой величины капитальных расходов имеет вид:

J кр

КР = ∑ ФН j кр * БП j кр,

j = 1

где

КР – общий объем капитальных расходов, тыс. руб.;

ФН j кр – удельная величина финансового норматива на 1 ед. потребности в данном виде капитальных расходов, руб. на 1 ед. потребности;

БП j кр – базовый показатель масштаба потребности в капитальных расходах, ед. измерения потребности;

j, J кр – соответственно номер и общее количество статей финансирования капитальных расходов для данного МО.

В результате планирования текущих и капитальных расходов составляется сводный план расходной части муниципального бюджета. Для последующего анализа и принятия управленческих решений в сводном плане следует указать доли текущих и капитальных расходовв их общем объеме. Данные сводного плана бюджетных расходов представить в виде таблицы 6.

Таблица 6

Сводный план расходной части муниципального бюджета

 

Виды расходов	Плановая сумма, тыс.руб.	Доля в общем объеме, %
1. Текущие расходы
2. Капитальные расходы
3. Всего бюджетных расходов		100,0

 

 

3.1. Изложить в содержании настоящего раздела теоретические и нормативно-правовые основы планирования расходной части бюджета МО:

• дать определение и общую схему классификации бюджетных расходов, раскрыв содержание принципов, на основе которых построена функциональная, экономическая и ведомственная классификация расходов в бюджетной системе РФ;
• определить роль и указать параметры бюджетных разграничесний в расходных полномочиях для целей планирования муниципальных расходов;
• определить назначение текущих и капитальных расходов в муниципальном бюджете;
• показать необходимость выделения в муниципальном бюджете минимально необходимых расходов, а также порядок их нормативного планирования на основе минимального государственного социального стандарта;
• изложить условия финансирования бюджетных расходов при превышении их общего объема над уровнем минимальной бюджетной обеспеченности МО;
• составить общую схему планирования бюджетных расходов в виде алгоритма обоснующих действий, плановых решений и расчетов.

3.2. На основе функциональной и экономической классификации и нормативов финансирования бюджетных расходов:

3.2.1. Произвести расчет плановой величины текущих расходов в объеме минимально необходимой обеспеченности населения муниципальными услугами.

Исходные данные для выполнения плановых расчетов ММБ представлены в табл.3 и 4. Результаты расчетов записать в графу 5 табл. 4.

 

 

Таблица 4