Тема 9. Бюджетный процесс (сокращенно БПЦ)

МБО закончили. Схема МБТ – в конце лекции.

Субсидия может передаваться на муниципальный уровень.

Бюджетный процесс – деятельность публичных органов власти и уполномоченных лиц по последовательной реализации бюджетных полномочий и включает в себя формирование, рассмотрение проекта бюджета, контроль и утверждение отчетности.

Признаки БПЦ – см. слайды.

1. Цель – финансовое обеспечение деятельности публично-правовых образований.

2. Участники – только те, кто прямо назван в БК РФ: органы, ЦБ и КУ.

3. Характерно жесткое разграничение полномочий между органами и запрет на их передачу.

4. Характерна последовательность действий – выделяются стадии.

5. Определенные временные рамки БПЦ: финансовый год и плановый период.

Новелла – правило о том, что все участники БПЦ должны быть включены в соответствующий реестр, ведущийся в порядке, утвержденном Минфином. Полномочия только тогда вступают в силу, когда участник включен в реестр, иначе – “спящие” полномочия: действовать не может. Это для упорядочивания БПЦ. Правовые последствия предсказать сложно. Приказ Минфина от 23.12.2014.

Не юрисдикционный процесс, а правоприменительный, т.е. позитивный наряду с законодательным.

Стадии БПЦ можно выделять по разным критериям. Если идти по БК РФ, можно выделить:

1. Составление проекта бюджета;

2. Рассмотрение проекта бюджета;

3. Утверждение проекта бюджета;

4. Исполнение бюджета;

5. Составление и утверждение бюджетной отчетности.

Контроль в этом перечне отсутствует. Он не образует отдельной стадии, а осуществляется на всех с разными формами, участниками и последствиями. Он имманентно присущ БПЦ.

Участники БПЦ.

Ст. 152 БК РФ – общая, определяет состав участников применительно ко всем уровням бюджетной системы. Далее статья про участников на федеральном уровне. Отдельных статей для субъектов и МО нет, потому что это полномочия других уровней публичной власти (ст. 31 БК РФ). Ст. 152 БК РФ обязательна, тем не менее. Перечень субъекта РФ не может выйти за ее пределы.

Органы разные. Высшие должностные лица, органы финансового контроля. ГР БС, ГАД, ГАД ИФДБ.

Получатели, а не КУ. Это тонкий и важный момент: получатели на сегодняшний день – только КУ. БУ и АУ участниками БПЦ не являются.

СПбГУ является участником БПЦ как ГР БС.

Бюджетные средства БУ и АУ получают в форме субсидий, не имея статуса участника БПЦ.

Нужно различать участников и иных лиц, которые так или иначе вовлечены в такие отношения.

Реестр включает также ЮЛ, не являющихся участниками БПЦ. Речь в первую очередь идет о БУ и АУ. Они включены в реестр для целей контроля и планирования.

Чем отличаются получатели БС от всех остальных? Это не властные субъекты. КУ как получатели властными полномочиями в БПЦ не наделены.

Все те органы власти, которые имеют статус ЮЛ, созданы в форме КУ. При этом они не являются властными участниками БПЦ, их властные функции в других сферах не отменяются.

Ст. 154 БК РФ – участники БПЦ на федеральном уровне. Минфин, ФК – финансовые органы выделены самостоятельно. В субъектах РФ и МО финансовый орган один. Доп. проблемы на федеральном уровне: ФК – самостоятельный участник БПЦ.

Как найти участников БПЦ в субъектах РФ? См. закон об основах бюджетного процесса (примерное название). Такие законы есть во всех субъектах РФ.

Некоторое время назад в СПб был самостоятельный орган финансового контроля. Теперь его нет. Перечень этих органов может меняться.

На муниципальном уровне перечень тот же самый. Наименования должны быть зафиксированы в Уставе МО.

Главное – такие участники, как ГАД, ГР БС, ГАД ИФДБ, обязательно должны быть на всех уровнях БС РФ.

Характеристика участников БПЦ на федеральном уровне.

Президент РФ.

Ст. 170 БК РФ. Бюджетное послание к Федеральному собранию, которое не является актом, а ориентирует исполнительные органы. Правило о сроках не соблюдается.

Ст. 153 БК РФ – полномочия законодательных (представительных) органов. Возникает понятие исключительной компетенции: у них есть полномочия, которые никому передаваться не могут. Это рассмотрение и утверждение бюджета, отчет об исполнении бюджета. Был только один случай отступления от этого правила: объединение Коми-Пермяцкого округа и Пермским краем. Но законодательное собрание было сформировано, и отступление не потребовалось применять.

В небольшом населенном пункте представительный орган может не создаваться. Кто утверждает местный бюджет сельского поселения? Прямая демократия – собрание (сход) граждан. В Уставе МО это должно быть отражено. В БК РФ этого исключения нет.

Полномочия исполнительных органов.Тоже есть исключительные: формирование проекта бюджета и внесение его в представительный орган. Отсутствующий исполнительный орган никем не может быть заменен: так сложилось исторически. Предполагается, что составление бюджета требует профессиональных знаний, и только исполнительная власть компетентна. Если исполнительный орган на муниципальном уровне отсутствует, то все очень плохо. В свое время выборы в Зеленогорске были признаны незаконными через 2 года. Исполнительный орган исчез – кто будет продолжать исполнение бюджета? Вопрос был решен неправовым путем, правового нет.

Глава МО может одновременно быть исполнительным органом.

Реформа МС продолжается, начиная с 1991. Процесс не закончен. В 2012 появилась норма о том, что бюджетные полномочия могут передаваться от поселения муниципальному району. Передача полномочий в силу ст. 31 БК РФ возможна только между этими подуровнями.

Бюджетные полномочия Правительства РФ.См. ФКЗ “О Правительстве”. Если возникнет коллизия, применяем ФКЗ. Коллизий пока нет.

Полномочия ЦБ РФ.Ст. 155 БК РФ. Ст. 4, 22, 23 ФЗ “О ЦБ РФ”. Осуществляет операции с бюджетными средствами без взимания платы. Вместе с тем, ЦБ РФ не начисляет проценты на остатки средств на единых счетах бюджета.

ЦБ РФ работает как орган, наделенный властными полномочиями в бюджетной сфере, а не как коммерческий банк.

Ст. 156 БК РФ – упоминание об иных кредитных организациях, кроме ЦБ РФ. Они также могут участвовать в БПЦ. Это участие минимизировано. Появляются в БПЦ там, где им поручается заместить ЦБ РФ в некоторых его функциях. Это решение имеет под собой определенное объяснение: узкое присутствие кредитных организаций объясняется тем, что у нас применяется казначейский способ исполнения бюджета (до 1992 был банковский), до 1990-х гг. операции по переводу осуществлялись через коммерческие банки, средства долго шли или даже терялись. Почему? Потому что кредитные организации использовали бюджетные средства для краткосрочных кредитов. Для борьбы с этим роль кредитных организаций стала минимальной.

Спор в КС РФ по старой редакции ст. 156 БК РФ. Вышеописанный подход остался в силе.

Вопрос о роли кредитных организаций достаточно актуальный. Происходят изменения. Например, в КУ работники получают зарплату на карточку. Счета открыты в коммерческих банках. Сначала было правило о том, что такие банки отбираются строго на конкурсной основе, потом появилось еще и правило о том, что такие операции осуществляются без взимания платы.

Минфин– главный участник БПЦ. На всех уровнях БС РФ есть финансовый орган. БК РФ регулирует полномочия финансовых органов в целом и Минфина в частности. Минфин играет двоякую роль: с одной стороны, это участник БПЦ на федеральном уровне, с другой – оно наделено некоторыми властными полномочиями в отношении всех иных участников БПЦ на всех уровнях. Об этой особенности нужно помнить.

Минфин осуществляет нормативное регулирование бюджетных отношений в пределах своей компетенции. Положения, утверждаемые Минфином, обязательны для всех участников БПЦ.

Минфин является главным разработчиком прогноза основных параметров бюджета. Эти основные параметры не приобретают силу императивной нормы, но являются инструментом, на который ориентируются все участники БПЦ.

Минфин ведет долговую книгу РФ. Она построена по принципу матрешки: долговые книги МО включены в долговые книги субъектов РФ, которые, в свою очередь, включены в долговую книгу РФ. Ни один долг не уходит от Минфина.

Минфин определяет методологию бюджетной классификации. Речь идет не о нормативном регулировании, а о разработке обязательной для всех в БПЦ методологии.

Минфин также регулирует, в т.ч. нормативно, финансовый контроль.

Ст. 31 БК РФ и широкие полномочия Минфина. Неочевидное вторжение в бюджеты всех уровней. Это свойство БС РФ – проявление принципа единства БС РФ.

Минфин как участник БПЦ на федеральном уровне имеет ряд полномочий - ст. 165 БК РФ. Минфин организует составление и составляет проект федерального бюджета. Минфин вносит созданный им проект федерального бюджета в Правительство, которое его утверждает и вносит в Гос. Думу в качестве утвержденного законопроекта.

Минфин ведет реестр расходных обязательств РФ (для федерального бюджета).

Минфин организует исполнение федерального бюджета. Кто исполняет федеральный бюджет (вопрос сам по себе некорректный)? ФК осуществляет кассовое обслуживание исполнения бюджета. Минфин исполнение организует.

Минфин устанавливает порядок составления и ведения бюджетных смет ФКУ. Соответствующий Приказ имеется. В соответствии с ним все министерства, агентства и службы составляют порядок ведения бюджетных смет применительно к своим подведомственным учреждениям.

Минфин составляет единую сводную бюджетную роспись. Сводная бюджетная роспись – не то же самое, что бюджетная роспись.

Минфин управляет гос. долгом РФ и ее активами.

Минфин исполняет судебные акты по искам к РФ.

Все остальные финансовые органы (субъектов РФ, МО) осуществляют аналогичные функции применительно к своим бюджетам.

Кроме ст. 165 БК РФ, есть и Положение о Минфине 2004, где установлен перечень полномочий, права и обязанности и т.д. На этом моменте стоит остановиться: административная реформа привела к тому, что во всех законах наименование органа исполнительной власти не называется прямо. Пишется “орган, осуществляющий политику в сфере…” и т.д. В БК РФ Минфин назван прямо, как и ФК. Это единственный такой пример, исключение. Отступление, видимо, в силу значимости Минфина. Если появится расхождение между БК РФ и Положением о Минфине, что применять? Шевелева: не знаю. Положение издается Правительством в пределах своей компетенции в соответствии с ФКЗ “О Правительстве”. БК РФ – отступление от этого перечня, представительный орган определяет в нем полномочия. В случае коллизии неизвестно, что применить.

Ст. 166 БК РФ наделяет министра финансов исключительными полномочиями. Почти вся ст. утратила силу. Это чрезвычайные полномочия: может назначить федеральный орган исполнительной власти уполномоченным по федеральному бюджету. Не зафиксировано пока что случаев, когда бы министр реализовывал эти свои полномочия.