Федеральное казначейство

Это служба. Если бы это была любая другая служба, мы бы сказали о том, что она осуществляет контрольные полномочия. ФК – специальная служба, контрольные полномочия не основные. Основные полномочия – правоприменительные. Их можно разделить на две группы: осуществляемые в отношении всех бюджетов БС РФ и полномочия в отношении федерального бюджета.

К первой группе относятся следующие полномочия:

Распределение доходов и их перечисление на единые счета бюджетов. Есть входной счет 40101 – счет, с которого осуществляется вход в БС РФ, через него зачисляются все платежи. С него и осуществляется распределение доходов. Например, НДФЛ делится между всеми бюджетами БС РФ. Нормативы установлены БК РФ. Распределение в соответствии с ними производит ФК.

Возврат излишне уплаченных или излишне взысканных платежей, зачет, уточнение, проценты. Налогоплательщик может ошибиться и переплатить налог. Кто должен его вернуть? Идем в налоговый орган, т.е. к ГР БС. Только он ведет учет. Но сам возврат, т.е. операцию по возврату будет осуществлять ФК. Налоговый орган даст ему документ. Если ФК ошибается, ответственность несет кто? Для ФК ответственность не предусмотрена, но претензии предъявляем к нему.

ФК открывает в ЦБ РФ счета каждому бюджету (единый счет бюджета) и ведет их, т.е. осуществляет все операции по зачислению и списанию, устанавливает режим счетов. ФК устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения всех бюджетов и осуществляет это исполнение.

Установление режима счетов – издание нормативного акта. ФК – единственная служба, которая наделена полномочиями по изданию НПА. Это полномочие зафиксировано в БК РФ.

ФК ведет перечень источников доходов бюджетов БС РФ с октября 2014. Перечень расходных обязательств заведен давно. Учет доходных источников до сих пор не был налажен.

В отношении ФК имеется Положение, утвержденное Постановлением Правительства, где расписаны его права, обязанности и т.д. Расхождений между Положением и ФЗ на сегодняшний день нет.

Что касается полномочий второй группы, их см. в теме “Исполнение бюджетов”.

Про финансовые органы субъектов РФ и МОБК РФ говорит о том, что они составляют проекты бюджетов и организуют их исполнение. Новелла – БК РФ допускает передачу бюджетных полномочий финансового органа поселения муниципальному району на основе соглашения. Практики применения этой нормы пока нет.

Лекция 4. Шевелева. 26.03.2015

Тема 9.1. Участники бюджетного процесса. ГРБС и АД.

Главный распорядитель бюджетных средств. Распорядитель бюджетных средств – это означает, что мы имеем этого участника на этапе исполнения бюджета по расходам, т.е. там, где у нас расходование средств, там появляется и ГРБС. Подчеркиваю – распорядитель, потому что некоторые из вас пишут «распределитель», это не вполне правильно. Законодатель говорит все-таки о распорядителе. В ст.6 БК есть легальное определение, из которого мы видим, что таким ГРБС выступают, прежде всего, органы власти, причем всех трех уровней. Поэтому термин ГРБС относится как к федеральному уровню, так и к уровню субъектов и уровню местного самоуправления. В БК статус для всех них дан один, статус унифицирован. Понятно, что набор этих органов будет разный, но статус у них у всех подчиняется БК.

Итак, это орган публичной власти, прежде всего, но не только. Кроме органов, в числе ГРБС присутствуют наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры, здравоохранения, но не любые. Особая значимость этого учреждения определяется не субъективно каким-то органом, а путем внесения в ведомственную структуру расходов, т.е. формализованным путем, поэтому мы всех особых участников найдем в законе о бюджете, в приложении, которое называется «Ведомственная структура расходов».

Из определения в ст.6 БК совершенно очевидно видны 5 признаков ГРБС:

1. Является участником бюджетного процесса (есть в ст.152 БК)

2. Имеет статус либо органа публичной власти, либо особо значимого учреждения.

3. Не любой орган и не любое учреждение могут признаваться ГРБС, а только те, которые включены в ведомственную структуру расходов. В отношении органов это правило также работает, на примере Следственного комитета это было хорошо видно. СК как самостоятельный орган был сформирован (появился нормативный акт) в середине года, но он не признавался ГРБС, пока его не включили в ведомственную структуру расходов. В закон о бюджете где-то летом 2010 г. были внесены изменения, и он появился в перечне ГРБС. Поэтому сам по себе статус органа не говорит о том, что появляется статус ГРБС.

4. В их ведении находятся другие участники бюджетного процесса – распорядители и получатели. Этот признак имеет исключения, но в целом он действует.

5. Имеет право распределять бюджетные ассигнования и ЛБО (лимиты бюджетных обязательств). Распределение – характерный признак ГРБС.

Исходя из этих признаков и ст.6 БК, можно увидеть, что в качестве видов представлены органы и учреждения соответственно по уровням. В качестве примера ГРБС (на слайде 2010 г., выложены слайды 2015 г.) федерального бюджета можно увидеть: министерства, агентства, службы, ВАС РФ (живой еще тогда), ВС РФ, Счетная палата, Госдума, Генпрокуратура, т.е. любой орган государственной власти, включенный в ведомственную структуру в законе о бюджете.

Пример для Санкт-Петербурга и любого другого субъекта федерации можно найти в законе о бюджете субъекта на соответствующий год. Мы видим, что здесь те органы, которые созданы субъектом федерации, включаются в перечень ГРБС и соответственно получают статус участника бюджетного процесса. Здесь мы видим Законодательное собрание СПб, Администрацию, инспекции, комитеты и т.д.

Что касается учреждений, то количество их невелико (2010 г. – исчерпывающий перечень, 2015 г. – их еще меньше, т.к. прошла реформа Академии наук, но СПбГУ – неизменно ГРБС). Здесь мы возвращаемся к тому вопросу, к которому я в прошлый раз подошла: бюджетные учреждения не являются участниками бюджетного процесса, но в случае, когда они наделяются статусом ГРБС путем внесения в ведомственную структуру расходов, то мы их здесь видим. И вы видите, что на федеральном уровне это наиболее значимые учреждения: Государственный Эрмитаж, Российская академия образования и т.д. Этот перечень меняется, но, в основном, он сохраняется в таком виде с 2010 г.

Полномочия ГРБС. Статья 158 БК – одна из ключевых статей, для нас имеет существенное значение пункты 1 и 3. В п.1 перечислены полномочия ГРБС, а п.3 говорит об их роли в судебных процессах. Какие полномочия являются принципиально важными? На самом деле все, но сейчас не будем останавливаться на деталях, эту роль ГРБС посмотрим в теме «Исполнение бюджетов», где это явно видно. Чтобы понять, в чем особенности этого бюджетного процесса, самое главное – главный распорядитель планирует расходы. Это самое привлекательное, что есть в его статусе. Поэтому учреждения рвутся стать ГРБС, чтобы получить право планировать расходы. Это означает, что СПбГУ планирует себе расходы, как он считает нужным, обосновывает их и представляет – куда? Тоже вопрос непростой. Нормальные ГРБС представляют в Минфин, который составляет сводную картину. Мы находимся в ведении Правительства РФ. Но на самом деле у нас работа с плановыми расходами ведется Минфином – для СПбГУ создан специальный отдел, который курирует только 2 наших Университета.

Первое – планирование. Второе – распределение по подведомственным распорядителям и получателям. Кто эти получатели. Казенные учреждения. Распорядитель – это промежуточная управленческая структура. РБС есть далеко не у каждого ГРБС. Типичный пример – Минобороны, под которым есть еще Управления по военным округам (РБС), а ниже у них есть получатели (КУ) – воинские части. Если взять Минобрнауки, у него нет РБС – сразу подведомственные ему КУ – те образовательные учреждения, которые существуют в форме казенных. У всех остальных министерств, агентств и служб КУ, которые относятся к их ведению, получают от ГРБС ту часть бюджетных ассигнований и ЛБО, которая им распределяется. А кто распределяет деньги, тот заказывает музыку – назначает условия использования, и за этим неизбежно возникает право контролировать эффективность, целевое использование бюджетных средств. Если мы посмотрим на ст.158 БК, то контрольные полномочия там не раскрываются, они выделены в отдельную ст.161-2, это новая статья, в теме контрольных полномочий мы тоже будем об этом говорить.

Планирование, распределение, третье важное – формирование перечня подведомственных распорядителей и получателей. Каждый ГРБС издает приказ о перечне подведомственных ему получателей. Таким образом, у нас все КУ распределены по ГРБС, бесхозных нет. Каждое КУ привязано только к одному ГРБС и получает деньги только от него. Этого требует принцип подведомственности расходов. Формирование перечня – важнейшая прерогатива. Если посмотреть на этот вопрос с т.з. гражданского законодательства, то это означает, что ГРБС осуществляет функции учредителя.

Важнейшее полномочие – определение порядка утверждения бюджетных смет подведомственных КУ и формирование гос/мун задания. ГРБС – фигура, которая отвечает за то, чтобы все те задачи и функции, которые осуществляет публичный субъект, были профинансированы. Финансовые ресурсы д.б. доведены через бюджетные ассигнования и ЛБО до конечных получателей – КУ.

В п.3 ст.158 мы видим еще одну роль ГРБС – его участие в субсидиарной ответственности. Пункт 3 указывает на два основания, по которым ГРБС выступает в суде ответчиком от имени публично-правового образования. Именно в адрес ГРБС выносится решение взыскать с РФ или иного публично-правового образования взыскать какую-то сумму в пользу третьих лиц. Эти третьи лица возникают по двум основаниям:

1. Статья 15 ГК – возмещение вреда. Если действиями должностных лиц или органов причинен вред здоровью гражданина, возмещение этого вреда должно быть адресовано РФ в лице органа-причинителя вреда, который как ГРБС должен обеспечить возмещение вреда в финансовом смысле. Для этого в его распоряжении есть финансовые ресурсы, которые он имеет право распределить на эти цели.
Если мы посмотрим на ст.1071 ГК, она говорит, что если иски о взыскании предъявляются к РФ или иному публично-правовому образованию, то ответчиком выступает по общему правилу финансовый орган. Если иное не установлено в порядке ст.125 ГК, и как раз там установлено правило ст.158 БК. Ст.125: надлежащим образом м.б. дано поручение представления интересов органам, организациям, физлицам. В нашем случае это как раз реализация ст.125 ГК – БК в ст.158 устанавливает специальное правило, поэтому оно применяется, тогда как в ст.1071 ГК финансовые органы – общее правило. Естественно, суды это знают, было специальное ППВАС №23 «О порядке определения ответчиков», но в ситуации, когда суд не может определить надлежащего ответчика и не может применить специальную норму, применяет общую норму – ответчиком признается финансовый орган, который уже сам, будучи представителем этого публичного субъекта, либо сам говорит о надлежащем ответчике, либо принимает на себя последствия принятого решения.

2. Денежное обязательство подведомственных КУ. Когда КУ не может исполнить свои денежные обязательства в силу недостаточности ЛБО, а за ЛБО отвечает ГРБС, поэтому он и несет субсидиарную ответственность. Раз он распределил ненадлежащим образом – не хватило, значит, он должен обеспечить исполнение денежного обязательства КУ. Либо если он распределил, как положено, но КУ ненадлежащим образом осуществило свою деятельность, все равно публичный субъект остается ответственным. Субсидиарная ответственность наступает, а дальнейшие разбирательства между ГРБС и КУ осуществляются в отдельных процедурах, и то третье лицо, которое оказалось потерпевшим, никакого отношения к этому не должно иметь. Поэтому это совершенно логичные два основания, когда возникает субсидиарная ответственность.

В БК есть специальная глава, которая посвящена порядку исполнения судебных актов. И, да, почему опять бюджетные учреждения? Потому что в конце 2013 г. были внесены изменения в ст.120 ГК и законодатель, отказавшись от субсидиарной ответственности по долгам БУ вдруг вернул частично субсидиарную ответственность. Эта норма еще новая и она пока никак в БК не отражена, но из ГК субсидиарная ответственность вернулась в отношении определенной части обязательств БУ, поэтому можно говорить, что она есть по долгам КУ и БУ в части, предусмотренной ст.120 ГК. Вернулась СО для БУ в части обязательств перед физлицами. Идея понятна – защитить физлицо. Но норма не может работать местами: тут работает, тут нет. Поэтому, очевидно, в БК изменения еще д.б. внесены. Запомнить: государство отказалось от ответственности по долгам БУ (за искл. ст.120 ГК). Ранее в ГК была СО по денежным обязательствам КУ, а в отношении БУ и АУ от ответственности публичный субъект отказался в 2010 г. БУ и АУ в хозяйственном обороте теперь действуют совершенно самостоятельно, не имея никакой защиты в лице публичного субъекта. Что такое БУ? Это учреждение, которое получает субсидию из бюджета, зарабатывает на платных услугах и несет полную ответственность своим имуществом. При этом его особо ценное имущество забронировано от взыскания путем составления перечней, на которые взыскание не производится. Отказ от СО в части БУ и АУ с 2010 г., а КУ как были, так и остаются, и вдруг теперь в части БУ СО вернулась, но только для защиты физлиц. Гражданский оборот с его проблемами совершенно не волнует законодателя. БУ наделает долгов, а отвечать – чем оно будет отвечать? Если оно не может заплатить по своим контрактам, значит, у него денег нет, на имущество обратить взыскание нельзя. Обанкротить его нельзя. Круг замкнулся.