Особенности современной федеративной системы России

Аккредитованное образовательное частное учреждение

Высшего образования

МОСКОВСКИЙ ФинансовО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МФЮА

КафедраЭкономики и управления

 

 

КУРСОВАЯ РАБОТА

 

 

По дисциплинеОсновы государственного и муниципального управления

На тему: СИСТЕМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

 

 

Автор работы:

Бейшенбек Кызы Азарика ___________________

(подпись)

 

Научный руководитель:

Шеркунов Сергей Александрович

кандидат экономических наук,

доцент кафедры “Экономика и управление” __________________

(подпись)

 

Дата сдачи:

«____»______________20__г.

Дата защиты:

«____»_____________20__г.

Оценка: _____________

Москва 2015

СОДЕРЖАНИЕ

 

ВВЕДЕНИЕ……………...…………………………………….………….........….3

 

Глава1.ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ.…………...................................................................................5

 

1.1. Особенности современной федеративной системы РФ ………….……….. 5

1.2. Формирование механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти...…….…….…….....…............................................................................…...13

 

Глава2. ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИИ……………………...……………….………………………..…………23

 

2.1. Согласование интересов федеральных и региональных органов государственной власти России..............………..........................................................………………............23

2.2. Основные направления совершенствования взаимодействия федерального центра и регионов России …………………………………….............................................................……......29

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.…………………………………………………................….….36

 

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ…………..……………………………….....................38

 

ПРИЛОЖЕНИЯ…………..………………………………………………………40

 

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования заключается в проблеме обеспечения слаженных и согласованных действий органов публичной власти есть важнейшая задача политики во всех государствах мира. Согласованность в действиях органов власти при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и её субъектов очень важна в многоуровневой системе организации государственного устройства, существующего в Российской Федерации, которая является, согласно Конституции Российской Федерации (1993 г.), демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Однако совершенствование государства не может быть без развития форм и методов государственного управления, улучшения взаимодействия между органами публичной власти на всех уровнях[1].

Цельданного исследования в выявлении основ сущности, форм и содержания взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти.

Достижение поставленной цели определило решение следующих задач:

· выявить основные черты устройства системы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

· раскрыть сущность и роли системы взаимодействия органов государственной власти

· определить уровень взаимодействия органой государственной власти

· выяснить факторы отрицательно влияющие на совершение федеративных отношений

Изучение данной темы занимает умы учёных не только России, но и США, страны Западной и Восточной Европы, Латинской Америки и др. Эту тему изучают историки, политологи, философы, социологи, представители других общественных наук и конечно юристы. Комплексный подход изучали такие отечественные и зарубежные исследователи, как Абдулатипов Р.Г.[2], Автономов С.А.[3], Arendit H.W.[4] и др. Заметный вклад в истрию внесло создание в 1971 году издания “Паблиус: журнал по проблемам федерализма”[5], образование в 1976 году в Швейцарии Объединённого центра по изучению федеральных и региональных проблем, публикация многочисленных брошюр и книг, например: “Федеральные системы мира” (1991), “Тенденции к централизации и децентрализации в федеративных государствах” (1998) и др. Важным оказалось изучение федерализма в сравнительном плане, в этом аспекте проблема ведерализма изучалась учёными Росии, США, Германии, Индии, Канады и Бразилии.

 

Глава1.ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

Особенности современной федеративной системы России

 

В каждой федеративной стране существуют свои особенности и нюансы. Но в то же время существуют общие черты, присущие почти всем федеративным системам. К схожим чертам стоит отнести то, что федеративные государства состоят из нескольких государственных или территориальных образований обладающих политической самостоятельностью, широкими полномочиями и функциями переданными федеральным центрам. Подобные территории становятся субъектами международных отношений, как штаты США и Бразилии, но вот земли Германии имеют особую автономию, они часто проводят собственную финансово-кредитную и фискальную политику. В Российской Федерации подобными образованиями являются республики, края, области, города федерального значения, автономные округа и автономная область.

Основы конституционного строя Российской Федерации характеризуют Россию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Наша федерация является территориально-национальной, т.е. относится к смешанному типу: в ее основу положены и территориальный, и национальный принципы формирования субъектов федерации.

Федеративное устройство России основано не только на ее государственной целостности и единстве системы государственной власти, но и на равноправии и самоопределении российских народов.

Федерация, имея два уровня государственной власти, регулирует не всю сферу политической жизни государства, так как опирается на конституционный принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Этот принцип нельзя рассматривать отдельно от другого конституционного принципа, согласно которому во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

 

Признаки федерации:

· состоит из субъектов федерации, которые имеют собственные территории, собственные конституции, часто гражданство,собственные органы власти, административно-территориальное деление

· субъекты федерации не имеют права свободного выхода из состава федерации

· субъекты федерации не являются государствами, т.к. они не обладают государственным суверенитетом, но имеют институт гражданства

· двухуровневая система органов государственной власти и система законодательства

· предметы ведения между федерацией и субъектами федерации разграниченны конституцией

 

Основополагающими принципами образования и функционирования федеративной системы являются:

· добровольность объединения государств или государственных образований в федерацию,

· равноправие субъектов федерации независимо от величины их территории, численности населения, экономического потенциала и пр.,

· плюрализм и демократизм во взаимоотношениях субъектов федерации между собой и с гражданами,

· принцип законности и конституционности, означающее строгое и неуклонное соблюдение федерацией и субъектами федерации, федеративными и всеми остальными органами и организациями обычных и конституционных законов как в отношениях друг с другом, так и с гражданами и формируемыми ими партийными, профсоюзными или иными общественно-политическими органами и организациями.

 

Россия является федерацией(рис 1)

В соответствии с Конституцией федеративное устройство Российской Федерации «основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации". (гл 1, ст 5, пункт 3,).

 

(рис 1)

Но вопрос, если Россия всё же является федераций, то какой: договорной или конституционной?

В 1992 году между федеральным правительством и субъектами федерации был подписан комплексный Федеративный договор. Он состоял из трех частей: договора с суверенными республиками, договора с краями и городами федерального значения – Москвой и Санкт-Петербургом и, наконец, договора с автономными округами и Еврейской автономной областью.

Подписание этого договора имело целью разграничить предметы ведения и полномочия федерального центра и субъектов федерации, но самое главное – сохранить целостность системы. Совершенно логичным представляется тот факт, что в период слабости центральной власти во время децентрализации в 90-х годах, наиболее рациональным для Кремля вариантом было «покупать» региональные элиты при помощи предоставления политических и экономических выигрышей. Для трёх республик: Татарстана, Башкортостана и Якутии заключение договора с Центром означало открытие широкого окна возможностей для увеличения своей политической и экономической независимости: реально Москва признавала особый статус республик и предоставляла большие преимущества в вопросах экономической политики (в частности, в системе налогообложения).

В целом, Федеративный договор позволил избежать намечающегося конфликта между регионами и Центром и придать отношениям между различными частями страны федеративный характер, однако не характер правового государства. Заключения уникальных договоров практически с каждым субъектом породило сразу несколько проблем и правовых коллизий.

Главная проблема состояла в том, что сама идея заключения индивидуальных договоров противоречила конституционному положению о том, что все субъекты Федерации имеют юридически равные права и обязанности как составные части федеративного государства, что подразумевает одинаковой тип отношений с федеральным центром и равные права на взаимовыгодное сотрудничество.

На практике, Москва активно реагировала на сигналы из потенциально или реально сепаратистских или «неспокойных» регионов (в число которых входили Республика Татарстан, Чеченская Республика, Республика Башкортостан и Кабардино-Балкарская Республика), и использовала все доступные механизмы для их удержания в составе федерации. Для субъектов, где политическая ситуация была стабильной исключений не делалось, зачастую федеративные договоры для них просто штамповались.

В итоге, выборочная политика Кремля по отношению к отдельным регионам породила правовое, а затем и экономическое расчленение между федеративными субъектами.

 

Принятие Конституции и оформление предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов в статьях 77, 78 и 79, казалось бы, подвело конституционную базу под действующий федеративный механизм. Но несмотря на последующий «парад» расторжения двусторонних договоров, который был обусловлен новым курсом правительства Владимира Путина на централизацию и построение вертикали власти, некоторые двусторонние договоры (например, с Республикой Татарстан), продолжают регламентировать отношения между Центром и субъектами. Это означает, что наряду с конституционной базой, существует ещё и договорная, что позволяет ряду исследователей проблем российского федерализма говорить о конституционно-договорной федерации.

Система власти в России (рис 2)

Подобный подход представляется наиболее адекватным для того, чтобы охарактеризовать отношения, которые на данный момент сложились между Москвой и субъектами в российской федеральной системе.[6]

Новая модель федерализма, которая оформилась благодаря принятию Конституции РФ в 1993 году, была всё ещё слабо подкреплена институтами,

 

(рис 2)

 

 

которые бы поддерживали выполнение её принципов на всей территории страны и, что наиболее важно, сохранили бы целостность федерализующегося государства.

Но всё же Россия как федеративное государство обладает рядом признаков, которые позволяют говорить о ней именно как о федерации, а не унитарном государстве, то есть составляют её конституционно - правовой статус. Важнейший из них – Конституция, чьи положения распространены на всей территории страны и обязательны для исполнения всеми субъектами. Далее идут федеративное законодательство, федеральное гражданство, федеральная (то есть, многоуровневая) система органов государственной власти, федеральная собственность, единые вооруженные силы, государственный язык и государственные символы.

Как бы не отрицали принадлежность России к федеративным государствам, все правовые и институциональные провалы не позволяют исключить её из числа федераций. Разговоры о России как о «Федерации без федерации» кажутся бессмысленными. Обращаясь к А. де Токвилю, обнаруживаем, что критериями федерации служат:

а)существование двух уровней политического управления;

б)распространение решений, принимаемых федеральным центром, непосредственно на граждан.

В России это есть, несмотря на сомнительные взаимоотношения между центром и регионами, которые возглавляются назначенцами или губернаторами верными Кремлю. Получается что в этой плоскости федерализм – это фасадный механизм, который призван сгладить возможные конфликты между федеральными и региональными акторами, максимизировать выигрыши центра при принятии политических решений и, при этом уменьшить или даже свести на нет логичные обязанности центральной власти по отношению к субъектам.

 

Общая же картина модели отношений между федеральным центром и регионами приводит нас к выводам, что:

· Россия является конституционно-договорной федераций, поскольку, несмотря на существование признанной как на федеральном, так и на региональном уровне, конституционной базы, по-прежнему действуют двусторонние договоры между центром и рядом субъектов федерации

· характеристика для российской модели федерализма – это «новый централизм», который объединяет в себе признаки многоэтажного централизма, доминирования неформальных отношений между Москвой и регионами над формальными и в сосредоточении большинства административных, коммуникационных, транспортных и информационных ресурсов в центре

· федерализм в России проявляется в подконтрольности политических и экономических процессов в регионах интересам федеральной власти при видимой экономической и политической автономии субъектов

 

К сожалению на данный момент мало что изменилось, и хотя многие приложили силы для развития федерализма и регионов в России, есть силы которые целенаправленно препятствуют совершенствованию российской системы управления государством.

 

 

1.2. Формирование механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти: сущность, критерии, основные понятия

Согласно Конституции Российской Федерации от 1993 года, Россия – есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.

В России есть 85 субъектов федерации(рис 3)

 

 

(рис 3)

 

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 65) в составе Российской Федерации находятся следующие субъекты Российской Федерации (см приложение 1(1)). Так Конституция закрепила организационную самостоятельность управления государственно – правовых образований.

Взаимодействие органов государственной власти подразумевает, что они как партнеры равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели – повышения уровня и качества жизни населения каждой федерации и региона.

 

Органы государственной власти предназначены для управления государством на разных уровнях. В Российской Федерации принято разделять органы власти на федеральные и региональные (органы власти субъектов федерации).

В Российской Федерации к основным центральным органам власти относятся (см приложение 1(2)).

На уровне субъектов России существуют органы исполнительной и законодательной ветвей власти субъектов России.

В ведении Российской Федерации (согласно ст. 71 Конституции РФ) находятся (см приложение 2(1)).

К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относятся (см приложение 2(2)).

Кроме вышеуказанных разграничений предметов ведения, во всем остальном субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти, осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

 

Особенностью Российской Федерации является правовой статус автономных округов - их двойная правосубъектность: они являются самостоятельными субъектами РФ, но территориально входят в состав области, края (таких же равноправных субъектов РФ). Взаимоотношения автономных округов с областью и краем, в состав которого они входят, требуют законодательного урегулирования.

Особенностью и противоречием российского федерализма одновременно является закрепленное в Конституции РФ (ст. 11, пункт 3) положение о том, что разграничение полномочий может осуществляться не только Конституцией, но и Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Исходя из этого, договорные отношения могут иметь конституционный, договорный или смешанный характер. Существующие отношения органов государственной власти субъектов РФ с федеративными органами можно условно разделить на три вида: 1)близкие к конфедеративным, 2)федеративные, но основанные на индивидуальных договорах, 3)строящиеся на Конституции и Федеративном договоре и уставах большинства субъектов Федерации.

Субъекты РФ самостоятельно распоряжаются своей собственностью, могут реализовывать свои национальные потребности и интересы. Проблема заключается в том, что конституции ряда субъектов РФ суверенитет республики признают более объемным, повышая статус своего государственного образования, выводя его за рамки, установленные Конституцией и международными принципами федерализма. Эти особенности и противоречия определяют задачи и основные направления развития федеративных отношений, федеральной национальной и региональной политики.

 

Разрешение разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Президентом Российской Федерации на основе согласительных процедур. В случае не достижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Также Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85 Конституции РФ).

 

Конституция на момент принятия имела опережающий время и ситуацию характер. Движение в сторону реализации конституционных норм было возможно только централизованно, посредством сильного и автономного института государственной власти – власти главы государства.

Этот факт обусловил закрепление уникального, не имеющего прямых конституционных аналогов в мире, статуса Президента России: во-первых, власть главы государства организационно выделена в отдельный вид государственной власти, во-вторых, объем президентских полномочий чрезвычайно широк. Статус и полномочия Президента РФ регламентирует Конституция, порядок выборов – Федеральный закон № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации».

Конституционный статус Президента слагается из четырех составляющих: глава государства; гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина; Верховный Главнокомандующий; субъект законодательного процесса.

 

Получается, что в России в настоящее время складывается суперпрезидентский тип республики, об этом, в том числе, свидетельствует наличие при Президенте РФ органов (см приложение 3(1)).

Президент и органы государственной власти(рис 4)

 

 

 

 

(рис 4)

 

 

В последнее десятилетие в России активно развивается практика института представительства Президента РФ на различных уровнях государственной власти и управления. Сегодня полномочные представители Президента РФ осуществляют деятельность в Высших Судах РФ, в палатах Федерального Собрания РФ, представляя интересы Президента РФ и способствуя осуществлению его деятельности как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Институт полномочных представителей Президента РФ функционирует и в федеральных округах, сформированных Указом Президента РФ № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»(см приложение 3(2)).

Полномочия Президента России(рис 5)

 

(рис 5)

Возвращаясь к органам государственной власти субъектов РФ, надо сказать, что они обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантии своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти субъектов РФ и органа местного самоуправления и гарантии периодического проведения указанных выборов.

Орган власти – это орган государства, сформированный в особом порядке на основании правовых актов и наделённый властными полномочиями для осуществления задач и функций государства в определённом государством порядке.

Непосредственной реализацией государственной федеральной социально-экономической политики в регионах, а также решением собственных социально-экономических задач с учетом территориальных интересов занимаются региональные органы государственной власти и управления:

1)Органы законодательной власти обеспечивают, реализуют государственную власть в регионах посредством принятия законов и других нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации. В соответствии с законодательством РФ они наделены государственно–властными полномочиями в пределах предметов ведения субъектов федерации, а также предметов совместного ведения федерации и субъектов федерации.

Количественный состав и структура органов законодательной власти определяются ими самостоятельно с учетом местных особенностей и традиций. Так же, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

2)Органами исполнительной власти в регионе являются администрации, правительства, руководство которыми осуществляет глава администрации, губернатор или председатель правительства.

Наименование органа исполнительной власти и его структура устанавливаются субъектом федерации в соответствии с местными традициями и особенностями. Региональные органы исполнительной власти руководят хозяйственным, социально-культурным строительством, организуют управление объектами государственной собственности региона, разрабатывают организационную структуру управления регионом, осуществляют полномочия в сфере экономики, ее отдельных отраслей, в бюджетно-финансовой сфере, ценообразования, торгового, бытового, социально-культурного обслуживания населения и др.

Органы исполнительной власти в соответствии со своими полномочиями решают задачи обеспечения социально-экономического развития региона в непосредственном взаимодействии с органами представительной власти. Основой формирования структур регионального управления является примерная структура, определенная Правительством РФ, вместе с тем, при создании структурных подразделений региональных органов исполнительной власти, определении их состава учитываются особенности конкретного региона. Таким образом, для региональных органов исполнительной власти (также как и для представительной власти) характерно значительное разнообразие структур, состава и численности.

3)Законодательный орган субъекта РФ имеет весьма широкие полномочия, к числу которых относится (см приложение 4).

 

Органы регионального управления можно разделить на две основные группы.
1. Территориальные органы федеральных органов управления (например, территориальные органы министерства по налогам и сборам, министерства по антимонопольной политике, территориальные управления Центрального Банка и др.). Эти органы не входят в структуры региональных администраций и правительств, не подчиняются главам региональных органов представительной и исполнительной власти. Они реализуют федеральные функции управлении на территории данного региона в соответствии со своей компетенцией с целью обеспечения исполнения общефедеральных интересов, реализации федеральной политики в регионе. Свою деятельность они осуществляют во взаимодействии с региональными органами представительной власти и региональными администрациями.
2. Органы регионального управления непосредственно входящие в состав региональных администраций. Эти органы управляют всеми составляющими региональной экономической системы, в целях обеспечения интересов региона.