Правовой статус Президента Республики Беларусь

Президент Республики Беларусь занимает особое место в системе государственных органов. Согласно ст. 79 Конституции он является Главой государства, гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина. Президент олицетворяет единство народа, гарантирует реализацию основных направлений внутренней и внешней политики, представляет Республику Беларусь в отношениях с другими государствами и международными организациями. Президент принимает меры по охране суверенитета Республики Беларусь, ее национальной безопасности и территориальной целостности, обеспечивает политическую и экономическую стабильность, преемственность и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет посредничество между органами государственной власти.

Таким образом Конституция Республики Беларусь возлагает на Главу государства важнейшие функции и задачи.

Возложение на Президента Республики Беларусь обязанности быть гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина обусловлено задачей обеспечения стабильности конституционного строя, безусловным гарантированием прав и свобод человека и гражданина. В этих же целях на Президента возлагают функции арбитра между властями.

Посредничество Президента имеет скорее политический, чем чисто юридический характер, ведь Конституционный Суд Беларуси в юридическом отношении обладает обширными правами, в том числе в отношении разрешения споров о компетенции посредством проверки конституционности нормативных актов.

Особенность статуса Президента Республики Беларусь состоит в том, что он выступает, с одной стороны, в качестве арбитра, с другой – сам может активно руководить правительством, подчиненными ему органами.

У Президента есть исключительно единоличные полномочия, когда не требуется контрассигнирование или какое-либо иное участие другого государственного органа (например, внесение предложения, согласование и т.д.). О таких полномочиях Президента Республики Беларусь будет рассказано ниже.

Президент обладает неприкосновенностью, его честь и достоинство охраняются законом. Публичное оскорбление Президента или клевета в отношении его, в том числе с использованием печати или других средств массовой информации, влекут установленную законом ответственность. В частности, согласно ст. 172¹ КоАП за распространение средствами массовой информации заведомо ложных сведений, порочащих честь и достоинство Президента, возможно наложение штрафа на должностных лиц в размере от 50 до 100 минимальных заработных плат (в настоящее время штраф исчисляется исходя из соответствующего количества базовых величин).

Согласно ст. 367 УК клевета в отношении Президента Республики Беларусь, содержащаяся в публичном выступлении, либо в печатном или в публично демонстрирующемся произведении, либо в средствах массовой информации, наказывается штрафом или исправительными работами на срок до двух лет, или ограничением свободы на срок до четырех лет, или лишением свободы на тот же срок. То же действие, совершенное лицом, ранее судимым за клевету или оскорбление, либо соединенное с обвинением в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления, наказывается ограничением свободы на срок до пяти лет или лишением свободы на тот же срок. В ст. 368 УК предусмотрена ответственность за оскорбление Президента. Публичное оскорбление Главы государства наказывается штрафом, или исправительными работами на срок до двух лет, или арестом на срок до шести месяцев, или ограничением свободы на срок до двух лет, или лишением свободы на тот же срок. То же действие, совершенное лицом, ранее судимым за оскорбление или клевету, либо соединенное с обвинением в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления, наказывается штрафом, или исправительными работами на срок до двух лет, или ограничением свободы на срок до трех лет, или лишением свободы на тот же срок.

Уголовное дело о публичном оскорблении Президента или клевете в отношении его, в том числе с использованием печати или других средств массовой информации, возбуждается в порядке, предусмотренном УПК Республики Беларусь.

Иски о защите чести и достоинства Президента предъявляются в суд в порядке, предусмотренном ГПК Республики Беларусь: заявление о защите чести и достоинства Президента Республики Беларусь подается в суд Генеральным прокурором, прокурорами областей, г. Минска, приравненными к ним прокурорами с согласия Президента Республики Беларусь.

Новая редакция Конституции не содержит прямого указания на то, что Глава государства одновременно является и главой исполнительной власти. Президент ныне как бы возвышается над всеми иными властными структурами. В этом заключается и его потенциал как субъекта нормотворчества.

Конституцией Республики Беларусь предусмотрены следующие виды правовых актов Президента – декреты, указы, распоряжения.

Декреты являются одним из новых видов актов Президента. По своему содержанию они являются актами нормативного характера.

В Конституции и законе о Президенте Республики Беларусь определяется, когда Глава государства вправе издавать декреты.

Согласно ст. 101 Конституции Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента могут делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Этот закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов.

Не допускается делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкование; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента, ограничение конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательных полномочий Президенту не может разрешать ему изменение этого закона, а также предоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу.

В силу особой необходимости Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона. Если такие декреты издаются по предложению Правительства, они скрепляются подписью Премьер-министра. Временные декреты должны быть в трехдневный срок представлены для последующего рассмотрения Палатой представителей, а затем Советом Республики. Эти декреты сохраняют силу, если они не отменены большинством не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат. Палаты могут регулировать законом отношения, возникшие на основе декретов, которые отменены.

Таким образом декреты Президента могут быть двух видов – декреты, издаваемые на основании закона о делегировании Президенту законодательных полномочий, и временные декреты, издаваемые Главой государства в силу особой необходимости.

Если ранее акты, имеющие силу закона, могли издаваться только Верховным Советом, который по Конституции от 15 марта 1994 г. являлся высшим представительным и единственным законодательным органом государственной власти Республики Беларусь, то сейчас и Президент Беларуси в случаях, предусмотренных Конституцией, может издавать акты, имеющие силу закона.

На практике пока еще не было принято законов, где бы прямо делегировались те или иные права Президенту по изданию декретов.

Обоснованно было бы практиковать издание декретов после запроса мнения Правительства, высших органов судебной власти.

Было бы полезно, чтобы необходимость в издании временных декретов обосновывалась правительством, другими органами государственной власти, чтобы для этого были представлены веские аргументы. В этом случае именно на эти органы возлагалась бы вина за возможные отрицательные последствия принятия таких актов.

Нельзя забывать и о том, что передача Парламентом части своих полномочий Президенту является ограничением прав Национального собрания. Часто это может быть обусловлено и нежеланием Президента, чтобы Парламент занимался законодательной деятельностью в той или иной сфере. В то же время довод об оперативности принятия Президентом декретов может быть решающим.

Отличием Конституции Беларуси от конституций других стран является то, что в ней предусмотрен своеобразный подход к оформлению и сохранению действия принятых Президентом временных декретов, которые на основании ст. 101 Конституции могут издаваться Президентом как по его собственной инициативе, так и по предложению Правительства. В последнем случае декреты должны скрепляться подписью Премьер-министра. Таким образом, при этом действует принцип контрассигнирования со стороны главы правительства. В остальных случаях Конституция и законодательство не предусматривают совместных полномочий Президента и других органов, как это имеет место в деле с контрассигнированием временных декретов.

Кроме того, за рубежом декреты сохраняют обычно силу, если они подтверждены парламентским большинством, у нас же сохраняют силу пока не отменены не менее чем двумя третями голосов депутатов.

Если декреты всегда носят нормативный характер, то сложнее дело обстоит с указами. В некоторых случаях они включают положения как нормативного, так и ненормативного характера. Если декреты, по мнению автора, всегда имеют нормативный характер, то в отношении указов этого сказать нельзя. К сожалению, ни Конституция, ни закон не определяют четко, какие отношения регулируются указами, а какие могут регламентироваться распоряжениями Президента. К указам нормативного характера следует относить акты, устанавливающие общие правила поведения, рассчитанные на неоднократность применения.

Выяснение характера указа (является он нормативным или нет) имеет не только теоретическое, но и прикладное значение. Так, согласно ст. 116 Конституции Конституционный Суд осуществляет контроль за конституционностью нормативных актов. Это общее положение, предопределяющее статус Конституционного Суда. В то же время в данной статье среди перечня актов, которые могут быть проверены Конституционным Судом, названы указы Президента, причем в ней не делается оговорки о том, какие это указы – нормативные или ненормативные.

Новая редакция Конституции 1994 г. предусматривает два вида указов: 1) указы, издание которых основывается на конституционной норме; 2) указы, полномочия на издание которых предусмотрены законом.

В первом случае можно утверждать, что указы не имеют подзаконного характера, так как основываются на конституционной норме. Вопрос лишь в том, кто должен сказать свое окончательное слово в возможном споре. По мнению автора, в случае спора о компетенции (когда она уже реализуется через принятие актов) Конституционный Суд, как уже отмечалось, по предложению уполномоченных на то субъектов должен дать свое заключение. В целом же было бы полезно наделить Конституционный Суд правом рассматривать споры о компетенции.

Второго рода указы в иерархии нормативных актов со всей очевидностью идут вслед за законами. Эти рассуждения еще раз подтверждают вывод, который автор уже неоднократно высказывал в печати, о необходимости при издании нормативных актов ссылаться в преамбуле на акт более высокой юридической силы, т.е. Конституцию или закон.

Любые юридические решения Президента должны облекаться в ту форму, которая предусмотрена Конституцией (декрет, указ, распоряжение). Даже, если есть настоятельная необходимость оперативно довести до сведения различных субъектов то или иное решение Президента (иногда это практикуется путем направления телеграммы), то ничто не мешает разработчикам такого документа (более того, это необходимо делать) «облечь» его в декрет, указ, распоряжение и направить его по тем же каналам, что и направляется телеграмма. Это позволит исключить иногда высказываемые замечания относительно нормотворческой деятельности Главы государства.

Следует подчеркнуть еще одну особенность указов Президента. Обычно они не подлежат утверждению Парламентом. Исключением является решение о введении чрезвычайного положения, об объявлении полной или частичной мобилизации. Полагаем, что по этим вопросам недопустимо взамен указов принимать декреты, поскольку это приведет к нарушению баланса, установленного Конституцией.

Распоряжения Президента – это акты ненормативного характера. Они издаются в связи с решением организационных и некоторых кадровых вопросов.

Согласно Закону «О Президенте Республики Беларусь», декреты, указы и распоряжения Президента публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом.

Декреты независимо от вида подлежат немедленному официальному опубликованию после их подписания и вступают в силу через 10 дней после их официального опубликования, если в самом декрете не установлен иной срок. В таком же порядке вступают в силу временные декреты Президента и действуют до принятия Национальным собранием решения, предусмотренного частью третьей ст. 101 Конституции. Указы и распоряжения Президента вступают в силу в порядке, установленном Президентом.

Согласно статье 86 Конституции Президент не может занимать другие должности, получать помимо заработной платы денежные вознаграждения, за исключением гонораров за произведения науки, литературы и искусства. Президент приостанавливает членство в политических партиях и других общественных объединениях, преследующих политические цели, на весь срок полномочий.

В соответствии со статьей 87 Конституции Президент может в любое время подать в отставку. Отставка Президента принимается Палатой представителей.

Порядок принятия отставки Президента регулируется Регламентом Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь.

Отставка Президента принимается Палатой представителей и оформляется постановлением Палаты представителей, принимаемым большинством голосов от полного ее состава.

Президент не обязан сообщать Палате представителей мотивы ухода в отставку.

Регламентом не решен вопрос о возможности обсуждения причин ухода в отставку Президента. На наш взгляд, депутаты Палаты представителей вправе задавать в связи с этим вопросы Президенту, чтобы принятие отставки было осознанным.

Президент Республики Беларусь может быть досрочно освобожден от должности при стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять обязанности Президента. Решение о досрочном освобождении Президента принимается большинством не менее двух третей голосов от полного состава Палаты представителей и большинством не менее двух третей голосов от полного состава Совета Республики на основании заключения специально создаваемой палатами комиссии. Президент может быть смещен с должности в связи с совершением государственной измены или иного тяжкого преступления. Решение о выдвижении обвинения и его расследовании в этом случае считается принятым, если за него проголосовало большинство от полного состава Палаты представителей по предложению не менее одной трети ее депутатов. Расследование обвинения организуется Советом Республики. Президент считается смещенным с должности, если за это решение проголосовало не менее двух третей от полного состава Совета Республики, а также не менее двух третей от полного состава Палаты представителей. Непринятие Советом Республики и Палатой представителей решения о смещении Президента с должности в течение месяца со дня выдвижения обвинения означает отклонение обвинения. Предложение о смещении Президента с должности не может инициироваться в период рассмотрения в соответствии с Конституцией вопроса о досрочном прекращении полномочий Парламента.В случае смещения Президента в связи с совершением преступления дело по существу обвинения рассматривается Верховным Судом.

В законодательстве не определен срок, в течение которого Президент не способен осуществлять свои обязанности по причине болезни, то есть он может быть и меньшим, чем четыре месяца, как это предусмотрено в трудовом законодательстве. Важно, что освобождение от должности допускается только при стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои обязанности, то есть скорее всего речь может идти о каких-то необратимых процессах.

Помимо отставки, освобождения от должности по состоянию здоровья должность Президента может оказаться вакантной в случае его смещения. Однако это допустимо только при совершении Президентом государственной измены или иного тяжкого преступления. Определение государственной измены, тяжкого преступления дано в ст. 356, 12 УК. При этом указанный Кодекс преступления в зависимости от характера и степени общественной опасности подразделяет на преступления, не представляющие большой общественной опасности, менее тяжкие, тяжкие и особо тяжкие. В этой связи смещение Президента с должности возможно не только при совершении тяжкого, но и особо тяжкого преступления.

Конституцией и регламентами палат достаточно подробно определена процедура смещения Президента с должности по этой причине, а также гарантии прав Главы государства.

В истории белорусского государства была попытка смещения Президента с должности по инициативе 73 депутатов Верховного Совета Республики Беларусь. Показателен факт, что, вопреки всем действующим правовым правилам, после поступления предложения в Конституционный Суд 19 ноября 1996 г. производство по делу, несмотря на всю сложность вопроса, было возбуждено в этот же день и назначено к рассмотрению на 22 ноября 1996 г. До 22 ноября шесть депутатов отозвали свои подписи о смещении Президента с должности, а после проведения 24 ноября 1996 г. народного голосования по вопросам, предложенным Главой государства, дополнительно еще несколько депутатов, видя поддержку народа, посчитали невозможным требовать смещение Президента с должности.

Показательными в этом отношении являются недавние процессы по смещению президентов с должности в США и Литве. Они продолжались в течение нескольких месяцев. Главы государств, как и любой иной гражданин, имели возможность надлежащей подготовки по делу, общения с избирателями, доказывать свою правоту. На этом фоне с правовой стороны только отрицательно могут быть оценены действия депутатов и Конституционного Суда, желавших в трехдневный срок закончить этот процесс. Не отвергая права на такую инициативу, заметим, что все требования закона обязательны для всех участников процедуры смещения Главы государства с должности. В Литве Президент в итоге был смещен с должности, и это явилось первым случаем в европейской истории. В Корее именно благодаря заключению Конституционного Суда Президент страны был восстановлен в своей должности, несмотря на решение Парламента.

Согласно статье 89 Конституции в случае вакансии должности Президента или невозможности исполнения им своих обязанностей по основаниям, предусмотренным Конституцией, его полномочия до принесения Присяги вновь избранным Президентом переходят к Премьер-министру.

Таким образом, Премьер-министр занимает второе место в иерархии должностных лиц государства. Он призывается к временному исполнению обязанностей Президента только в указанных в данной статье случаях. Неконституционны требования о временной передаче власти второму лицу в государстве, например, в связи с нахождением Президента в отпуске, либо его болезнью, которая не препятствует ему в целом выполнять свои обязанности. Звучавшие вопреки этому в свое время (1994–1995 гг.) соответствующие заявления только разжигали противостояние между властями и видимо именно на это и были нацелены, если, конечно, исключать «безграмотность» людей, выдвигавших такие идеи.