Законодательная деятельность Верховного Совета Республики Беларусь

Законодательствование действительно стало основной формой реализации Верховным Советом своей компетенции.

Президиум Верховного Совета в соответствии с новыми нормами в (после начала работы Верховного Совета республики весной 1990 г. в новом составе не обладал правом принятия указов нормативного характера.

Главными направлениями совершенствования законодательства, его обновления в начале 90-х годов являлись обеспечение, развитие новых экономических отношений, структурной перестройки государственных органов, усиление гарантий, прав и законных интересов граждан. Цель была благородная. Однако из-за новизны проблемы, а иногда и лоббирования корпоративных или частных интересов не всегда удавалось найти разумное правовое регулирование новых общественных отношений. Вместе с тем качественно новый подход к законодательной деятельности Верховного Совета, ее расширение имели позитивное значение для совершенствования деятельности постоянных комиссий, овладения депутатами навыками законотворческой работы.

В соответствии с Временным регламентом Верховного Совета Белорусской ССР, принятым в 1990 году, проекты законов и законодательные предложения, исходящие от государственных и общественных органов, не обладающих правом законодательной инициативы, или отдельных граждан, могли быть внесены в Верховный Совет БССР через органы и лиц, которые таким правом обладали.

Очень важно, что проекты законов и законодательные предложения должны были представляться к рассмотрению вместе с обоснованием необходимости их разработки, развернутой характеристикой целей, задач и основных положений будущих законов и их места в системе действующего законодательства, а также ожидаемых социально-экономических последствий их применения. При этом должны быть указаны коллективы и лица, принимавшие участие в подготовке законопроекта. Одновременно возник ряд проблем, связанных с реализацией законодательного процесса в Верховном Совете республики. При представлении проекта, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат, должно прилагаться его финансово-экономическое обоснование. Это требование приобретало в 1990–1991 гг. в условиях растущей инфляции, дефицита бюджета судьбоносное значение. Так, на третьей сессии Верховного Совета БССР (5 декабря 1990 г. – 27 февраля 1991 г.) рассматривался ряд законопроектов, которые требовали дополнительных расходов бюджета.

Для реализации, например, закона об индексации доходов населения с учетом инфляции, кодекса о земле, постановления по улучшению положения женщин и других были необходимы дополнительные ежегодные расходы бюджета в сумме 1,2 млрд. рублей. На реализацию мер, намеченных законом о социальной защите граждан, пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС 4,7 млрд. рублей. Кроме того по решению Верховного Совета БССР отнесена на государственный внутренний долг республики списанная с колхозов и совхозов задолженность по ссудам банков в сумме 1,4 млрд. рублей и по разницам в ценах на сельскохозяйственную продукцию – 0,7 млрд. рублей за счет бюджета. Таким образом, общая потребность в дополнительных средствах из бюджета на перечисленные выше доходы и мероприятия составила только в 1991 году около 7 млрд. рублей, в том числе из бюджета республики более 2 млрд. рублей, при дефиците бюджета 3,5 млрд. рублей. Все это свидетельствовало о необходимости неукоснительного соблюдения правила: принятию решения должно предшествовать определение источника его финансирования.

Главной организационной формой работы Верховного Совета стала сессия, которая состояла из заседаний высшего органа государственной власти, а также проводимых в период между ними заседаний его постоянных комиссий.

Согласно Конституции 1978 года первая сессия Верховного Совета созывалась Президиумом Верховного Совета прежнего созыва не позже чем через два месяца после выборов. Первое после выборов заседание Верховного Совета вел Председатель Центральной комиссии по выборам народных депутатов БССР, а затем после избрания Предсе­дателя Верховного Совета и его заместителей – Председатель Верховного Совета или его заместитель.

Было предусмотрено, что Верховный Совет ежегодно созывается на две очередные сессии. Однако могли проводиться и внеочередные заседания, которые созывались по инициативе Президиума Верховного Совета либо по предложению Председателя Верховного Совета или не менее одной трети народных депутатов БССР.

Продолжительность сессий Верховного Совета законом не регламентировалась. Все зависело от количества и сложности вопросов, включаемых в повестку сессии. Например, первая после выборов весной 1990 года сессия продолжалась 77 дней, соответственно вторая внеочередная – 21 и третья – 59 дней. Уже только это свидетельствовало о том, что Верховный Совет из «голосующего» органа, когда ранее он собирался на день-два раз в полгода, превратился в действительно работающий орган.

Парламент стал постоянно действующим органом. Он был свободен в решении вопроса о количестве и продолжительности сессий. Верховный Совет сам беспрепятственно выбирал время проведения заседаний. Постоянно действующий – это не непрерывность заседания, а право заседать в течение неограниченного периода времени в рамках срока полномочий. Во Временном регламенте был определен период летних каникул. В остальное время проходили заседания Верховного Совета и его комиссий. Президент первоначально не был наделен правом созыва сессий парламента. Однако он мог, используя свое влияние, побудить депутатов к проведению заседания для рассмотрения безотлагательных вопросов. Так, например, по инициативе Президента Беларуси парламент собрался в конце декабря 1994 года во время перерыва в своей работе для рассмотрения законопроекта по вопросу о налогообложении.

За пять лет с мая 1990 года Верховный Совет Республики Беларусь провел восемнадцать сессий, в течение которых состоялось несколько сот его заседаний. Для сравнения заметим, что ежегодно палата общин Британского парламента проводит в дебатах более 1500 часов. Постоянство работы Верховного Совета состояло не только в длительности проведения его сесий, но и в непрекращающемся функционировании постоянных, временных комиссий и работы депутатов. Депутаты работали в комиссиях, выполняли поручения парламента, обязанности в избирательном округе перед избирателями.

Обязанность созвать первое после выборов заседание Верховного Совета возлагалась на Центральную комиссию Верховного Совета по выборам и проведению республиканских референдумов. Это следовало сделать не позднее 30 дней после выборов. Мы полагаем, что отсчет должен идти от дня выборов. Если Центральная комиссия по каким-либо причинам не созывает первое заседание, то депутаты собираются на сессию по праву, закрепленному в Конституции, т.е. на тридцатый день после выборов, независимо от того, рабочий это или выходной день[177].

Для ведения законопроектной работы, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Верховного Совета БССР, а также для содействия проведению в жизнь законов БССР и иных решений, принятых высшим органом государственной власти БССР, контроля за деятельностью государственных органов и организаций Верховный Совет республики избирал из числа народных депутатов БССР постоянные комиссии.

Верховный Совет БССР вправе был создавать, когда сочтет необходимым, следственные, ревизионные и иные комиссии по любому вопросу. Опыт работы в этом направлении свидетельствовал в некоторых случаях о явном популизме. Например, на первой же сессии была создана временная комиссия по расследованию «фактов незаконного вывоза» икры хоккейной командой «Динамо». (Депутат, проинициировавший данный вопрос, впоследствии возглавил Гознак, начавший впоследствии печатать белорусские рубли (в народе «зайчики»), а затем уехал за рубеж.)

Были образованы 23 постоянные комиссии: по проблемам Чернобыльской катастрофы; по вопросам экологии и рационального использования природных ресурсов; по науке и научно-техническому прогрессу; по вопросам развития промышленности, энергетики, транспорта, связи и информатики; по аграрным вопросам и социальному развитию села; по вопросам архитектуры, строительства, производства стройматериалов и жилищно-коммунального хозяйства села и города; по экономической реформе, достижению экономической самостоятельности и суверенитета республики; по вопросам труда, цен, занятости и социальной защищенности населения; по образованию, культуре и сохранению исторического наследия; по товарам народного потребления, торговле и услугам населению; по здравоохранению, физической культуре и социальному обеспечению; по делам женщин, охраны семьи, материнства и детства; по делам ветеранов войны и труда и Вооруженных Сил; по делам инвалидов; мандатная; плановая и бюджетно-финансовая; по законодательству; по вопросам работы Советов народных депутатов и развития самоуправления; по законности, вопросам правопорядка и борьбы с преступностью; по делам молодежи; по вопросам гласности, средств массовой информации и прав человека; по национальной политике и межнациональным отношениям; по международным делам и внешнеэкономическим связям. При Верховном Совете БССР была создана комиссия по оказанию содействия в обеспечении прав жертв политических репрессий 20–50-х годов и увековечении их памяти, которую возглавил известный в республике человек В.С.Пискарев.

Постоянные комиссии Верховного Совета избирались на срок его полномочий. Временным регламентом предусматривалось, что народный депутат БССР мог быть членом не более двух постоянных комиссий. Все члены постоянных комиссий пользовались равными правами. Народный депутат, не избранный в состав комиссии, вправе был участвовать в ее работе с совещательным голосом.

Верховный Совет образовывал постоянные комиссии в составе председателей и членов комиссий. Численный состав также определялся на сессии. Предложение по кандидатам на пост председателя комиссии мог внести любой народный депутат БССР. На своих заседаниях комиссии избирали заместителей и секретарей комиссий.

В соответствии с законом о статусе народного депутата БССР председатели постоянных комиссий, их заместители и секретари работали только на профессиональной основе.

Состав комиссий в течение срока полномочий Верховного Совета БССР мог обновляться, в том числе допускалось переизбрание председателей постоянных комиссий.

Законодательством устанавливались некоторые ограничения при формировании постоянных комиссий. Так, в их состав не могли быть избраны Председатель Верховного Совета БССР, его заместители, Председатель Совета Министров БССР, а также народные депутаты БССР, занимающие должности в органах, деятельность которых непосредственно подконтрольна Верховному Совету БССР.

Подотчетным Верховному Совету БССР являлся его Президиум, который был призван обеспечивать организацию работы Верховного Совета, а также осуществлять другие полномочия в пределах, предусмотренных Конституцией БССР и законами БССР. Таким образом, на Президиум Верховного Совета БССР была возложена обязанность по координации деятельности постоянных комиссий Верховного Совета БССР и оказанию им помощи в работе.

В Конституции 1978 года после внесения изменений в октябре 1989 года был предусмотрен иной порядок формирования Президиума, а также его иные полномочия. Президиум формировался по должностному признаку: в его состав входили Председатель Верховного Совета (возглавлял Президиум), его Первый заместитель и заместитель, а также председатели постоянных комиссий. (Ранее должности Председателя Верховного Совета и Председателя Президиума Верховного Совета занимали разные люди.)

Основной Закон 1978 года с учетом внесенных в 1989 году изменений отдавал приоритет Верховному Совету над всеми остальными органами, принадлежащими к другим ветвям власти. Известно, что согласно существовавшей социалистической теории принцип разделения властей не воспринимался и к нему относились как к буржуазной организации государственного механизма. Советы рассматривались как полновластные органы. Хотя реально властвовала компартия и ее органы. Однако такой подход был кардинально изменен 25 августа 1991 г., когда Декларации о государственном суверенитете был придан статус Конституционного закона. При этом предусматривалось, что в случае расхождения норм Декларации и норм Конституции действуют нормы Декларации в силу верховенства этого конституционного акта над Конституцией. На наш взгляд, именно практика работы Верховного Совета БССР начиная с весны 1990 года позволила подготовить почву для перемен в сознании людей.

Вопрос о соотношении различных ветвей власти в Декларации решался недостаточно последовательно: с одной стороны, в преамбуле Верховный Совет заявил о решимости создать правовое государство, то есть по сути признано, что его построение – это лишь цель, а в статье 7 Декларации указано, что разграничение законодательной, исполнительной и судебной власти является важнейшим принципом существования Республики Беларусь как правового государства. Таким образом, законодатель в один ряд поставил цель и реальность. Несколько шире эта же идея нашла свое отражение в законе от 27 февраля 1991 г. «Об основных принципах народовластия в Республике Беларусь». Согласно Закону в республике государственная власть формируется и осуществляется в трех структурах: законодательной, исполнительной и судебной. Органы законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти в Республике Беларусь в пределах своей компетенции осуществляют свои полномочия самостоятельно и независимо друг от друга.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что двумя вышеназванными актами (Декларацией и Законом от 27 февраля 1991 г.) был заложен фундамент для такой государственной организации, которая обеспечивает разделение властей. В то же время законодатель допускал определенную терминологическую непоследовательность. Говоря о государственной власти, которая имеет три ветви, законодатель часто под органами государственной власти подразумевал только Советы народных депутатов (см., например, ст. 7 Закона об основных принципах народовластия). Надо отметить, что подобные рецидивы не были преодолены и с принятием новой Конституции, где был закреплен принцип разделения властей и использованы адекватные ему понятия. В соответствии с Конституцией все органы государства, в том числе органы управления, суды, – это органы государственной власти. Поэтому терминологически неверно употреблять ранее широко распространенное выражение «органы государственной власти и управления».

Верховный Совет являлся «носителем суверенитета» всего народа. В литературе в связи с этим утверждалось, что не должно быть другого государственного органа, который бы по своим полномочиям был равен либо стоял выше Верховного Совета. Никакой иной орган не должен вмешиваться в деятельность высшего органа государственной власти. Можно лишь в порядке законодательной инициативы предлагать ему решение соответствующих проблем. Однако эти постулаты с принятием новой Конституции были поколеблены. Да они и противоречили действительности, сложившейся в зарубежной практике, где Глава государства, а иногда, и Правительства, играет первичную роль во многих сферах государственной и общественной жизни.

Полнота власти Верховного Совета проявлялась в том, что именно он принимал Основной Закон республики, вносил в него необходимые коррективы. Над ним мог стоять только народ, который также обладал указанными правомочиями. Учитывая, что Верховный Совет имел своим источником суверенитет народа, решение народа обладало высшей юридической силой по отношению к решению любого государственного органа. Это следует учитывать и тем, кто критически относится к итогам референдума 1996 года.

Высший орган народного представительства (по Конституции 1978 года) самостоятельно определял свою компетенцию и компетенцию других государственных органов. Он учреждал систему и виды государственных органов, определял через законы и иные акты их компетенцию, порядок организации и деятельности. Подобные полномочия в литературе называют учредительными. Как правило, они закрепляются на конституционном уровне. В связи с верховенством высшего представительного органа государственной власти – Верховного Совета – ни один государственный орган не вправе был изменить круг его полномочий. Законы, как акты, обладающие высшей юридической силой, мог принимать только Верховный Совет либо, как мы уже отметили, референдум.

В предыдущих главах мы отразили основные вехи развития белорусского государства, работу по подготовке новой Конституции.

Было обращено внимание на то, что в действовавшем в начале 1990-х годов законодательстве существовали определенные противоречия, которые могли проявиться из-за несовершенства избирательного законодательства. С одной стороны, первое заседание созывалось не позднее чем через 30 дней после выборов. При этом не учитывалось, сколько избрано депутатов к данному времени, а с другой, во Временном регламенте был предусмотрен кворум заседания Верховного Совета не менее 2/3 от общего числа депутатов Верховного Совета[178]. В 1995 году мы отмечали необходимость дать толкование понятия «общее число депутатов Верховного Совета».

Однако и ранее существовал спор, о каком «общем числе депутатов» идет речь: о том, которое названо в Конституции (260), либо о фактически избранных. Практика показывает, что и в России, и в Беларуси чаще всего в это число включали тех, кто избран и чьи полномочия уже признаны. В Конституции указывается, что для принятия решения необходимо большинство избранных депутатов.

Депутаты Верховного Совета должны быть заблаговременно оповещены о времени созыва и месте проведения сессии, а также о вопросах, вносимых на ее рассмотрение. Согласно Регламенту депутатам не позднее чем за десять дней до открытия сессии Верховного Совета предоставляются проекты законов, постановлений и другие документы, внесенные на рассмотрение Верховного Совета. Как уже отмечалось, первое после выборов заседание Верховного Совета должен был открывать и вести Председатель Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов, а затем после избрания Председателя Верховного Совета – Председатель Верховного Совета или его Заместитель. В 1990 году во время открытия первой сессии Верховного Совета БССР двенадцатого созыва в связи с этим было много казусов. Острота политического противостояния была такой, что председательствующие на сессии в силу отсутствия опыта часто просто терялись перед депутатами, выступавшими у микрофонов в зале, особенно это проявилось в первые дни работы сессии.

Количественный состав Парламента Республики Беларусь в последние полтора десятилетия претерпел существенные изменения. Если ранее (до 1990 года) его численный состав был 485 депутатов, затем с 1990 по 1995 год – 360, с 1995 по 1996 год – 260 депутатов, то ныне он составляет 174 парламентария. Указанная норма является оптимальной, что позволяет, с одной стороны, Парламенту быть органом достаточно широкого представительства народа республики, а с другой – работоспособным. В этом плане весьма поучительным является опыт зарубежных государств. Расчеты показывают, что в парламентах Японии, Бразилии, ФРГ, Великобритании, Франции, Италии от 1 млн. жителей представлено соответственно 6,2; 4,3; 9,2; 11,4; 15,2; 16,5 парламентариев.

Как видим, если подходить с формальной стороны, то как для Верховного Совета, так и для Национального собрания нашей республики характерно достаточно широкое представительство. Однако не следует забывать о другом важном аспекте: парламент должен быть работающим, инициативным, полноправным центром государственной власти и, что тоже не менее важно, не слишком дорогим для налогоплательщиков.

Конституция уже в начале 90-х годов ХХ столетия позволяла обеспечить переход к профессиональному парламенту, когда все депутаты работают только в Верховном Совете. Вначале Верховный Совет Беларуси двенадцатого созыва голосованием определял, кто из депутатов будет работать в парламенте, затем сам депутат решал этот вопрос. Исключение касалось лишь случаев несовместимости мандатов в Верховном Совете. До принятия Конституции в 1994 году работало на профессиональной основе только около 100 депутатов (председатели, заместители и секретари постоянных комиссий и др.). В настоящее время Национальное собрание, прежде всего Палата представителей, полностью состоит из профессионально работающих там членов Парламента.

Хотелось бы подчеркнуть, что в ряде стран парламенты работают не на профессиональной основе (Дания, Швейцария). Совершенно справедливо, что в условиях сильной президентской власти в качестве баланса существует профессиональный, хорошо работающий парламент.

Подтверждением того факта, что парламент – реально представительный орган, является его социальный состав. К таким характеристикам следует относить возраст депутатов, количество мужчин и женщин в парламенте, их профессиональную принадлежность. С возрастной структурой обычно косвенно связана длительность пребывания одних и тех же лиц в парламенте. У нас пока не получила распространения тенденция на многолетнее участие в работе парламента одних и тех же лиц, то есть их профессионализация. Для депутатов нет ограничений относительно пребывания в парламенте. Хотя дебаты по этому поводу иногда ведутся (например, в США).

Для сравнения заметим, что наибольшее представительство женщин «в органах, принимающих решение», в Скандинавских странах. В парламентах Швеции, Финляндии, Дании их до 40%, Норвегии – 50%. В Верховный Совет двенадцатого созыва (1990–1995 гг.) было избрано 13 женщин. В настоящее время в Национальном собрании из 174 членов Парламента 51 женщина.

Реализация парламентом одной из своих функций – осуществление законодательной деятельности – не должна была приводить к превращению его в орган, который не только принимает, но и исполняет законы. Такая тенденция была очевидной в начале 90-х годов. Этому способствовало и то, что перечень вопросов, находящихся в ведении парламента, не был закрытым. В одном из вариантов проекта Конституции Республики Беларусь также устанавливалось, что Верховный Совет может решать иные (помимо прямо указанных) вопросы в соответствии с Конституцией и законами. При такой формулировке у парламента всегда бы была возможность принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос (как это происходило по Конституции 1978 года), предварительно закрепив это право в законе.

Наряду с полномочиями, перечисленными в статье 83 Конституции, принятой 15 марта 1994 г., парламент должен был решать лишь те вопросы, которые были перечислены в других статьях Конституции и вытекали из его юридической природы. Анализ конституций ряда зарубежных стран подтверждает правильность такой позиции.

Изменение подхода в новой Конституции к определению объема и характера полномочий Верховного Совета произошло уже на первой стадии подготовки проекта Конституции. Это проявилось в том, что в проекте перечислялись самые важные направления, по которым должны приниматься решения Верховного Совета. Что же касается иных (прямо не перечисленных) направлений, то они могли находиться в компетенции Верховного Совета, если отнесены к ней Конституцией или законом. Тем самым считалось, что устраняется «безбрежность» полномочий парламента, когда он мог решить любой вопрос, в том числе (если подходить формально), находящийся в ведении судебных органов. В последующем было признано целесообразным отказаться и от ссылки на закон как источник получения дополнительных полномочий парламентом Конституция определила баланс сил и в его рамках необходимо действовать. Поэтому мы считаем неверной практику, в соответствии с которой Верховный Совет, принимая в 1994–1996 гг. тот или иной закон, расширял свои полномочия.

Конституция, принятая 15 марта 1994 г., закрепила за высшим представительным органом право принимать законы, принимать и изменять Конституцию. Однако в ней не определялись предметы законодательного ведения. Определение предмета законодательного ведения позволяло исключить возможные споры об объеме компетенции органов законодательной и исполнительной власти. Конституция от 15 марта 1994 г. в отличие, например, от Конституции Франции, не определяла те области, в которых парламент мог законодательствовать. Однако можно было формировать соответствующую конституционную практику, чего, к сожалению, не произошло.

По Конституции 1978 года компетенция парламента носила всеобъемлющий характер, в то же время в ней определялся круг вопросов исключительного ведения. Конституция от 15 марта 1994 г. не изменила юридическую природу закона, но изменила сферу законодательного регулирования. И в этом плане мы можем говорить о совершении парламентом правовой революции. (Замечу лишь, что в цивилизованных государствах она произошла значительно раньше). Сам парламент отказался от всеобщности своей компетенции и очень важно было сразу после принятия Конституции определить пределы законодательного ведения Верховного Совета: что регулируется законами, а что актами исполнительной власти. Определенный ответ на этот вопрос давали статьи 83 и 100 Конституции, где наиболее концентрированно были названы полномочия парламента и Президента. Наряду с общим указанием, что парламент принимает и изменяет Конституцию, законы, были перечислены некоторые другие полномочия, которые составляли прерогативу Верховного Совета и которые, кстати, также следовало во многих случаях воплотить в законе (например, основные направления внутренней и внешней политики, военная доктрина (программные законы), ратификация международных договоров и т.д.). В части второй статьи 83 Конституции закреплялось право Верховного Совета решать иные вопросы в соответствии с Конституцией.

Согласно статье 43 Закона «О Верховном Совете Республики Беларусь» на основе Конституции и в целях ее исполнения только законом могли регулироваться основное содержание и принципы осуществления: прав и свобод граждан Республики Беларусь; форм непосредственной и представительной демократии; участия граждан и их объединений в решении государственных дел; вопросов гражданства Республики Беларусь; отношений собственности; уголовной, гражданско-правовой, административной и иной ответственности; порядка формирования и деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти, органов управления и самоуправления; деятельности правоохранительных органов; вопросов государственной символики; административно-территориального деления Республики Беларусь; деятельности финансово-кредитной системы; правового статуса средств массовой информации; режима чрезвычайного положения; других вопросов, если Конституцией и законами Республики Беларусь они отнесены к законодательному регулированию.

Принципиально важное значение имела статья 94 Конституции, где было закреплено, что порядок деятельности Верховного Совета, его органов и депутатов определяется Регламентом, а также другими законодательными актами Республики Беларусь. Это давало основу для принятия законов о статусе депутата, о постоянных комиссиях и др. Регламент по существу имел силу закона, его отличие состояло в том, что он подписывался Председателем Верховного Совета и в отношении его Президент не обладал правом вето. Однако это не исключало проверки Конституционным Судом Регламента на предмет его конституционности. Кроме того, нарушение Регламента при принятии закона могло привести к признанию такого закона недействительным.

Одним из важнейших аспектов взаимодействия властей является наряду с принятием законов и их подписание.

Подписание законов, как и право законодательной инициативы, представляет собой мощное средство воздействия одной власти на другую. За этим кроются не только чисто формальные аспекты взаимоотношений этих властей, но и потенциальные возможности для усиления своего положения.

В большинстве государств важной характеристикой исполнительной власти является ее интенсивная деятельность в сфере нормотворчества и огромное влияние на этот процесс.

Интенсивная деятельность правительства в области нормотворчества предопределяется тем, что оно имеет специфические задачи, для решения которых необходима законодательная база. Немаловажно и такое обстоятельство, как наличие при правительстве специализированных органов, способных подготавливать проекты со знанием дела, например, Министерства юстиции. (В дальнейшем нормотворческая работа вышла на новый уровень, когда при Президенте Республики Беларусь был создан Центр законопроектной деятельности).

Стремясь обеспечить в реальности действие принципа разделения властей, который во многом сводится не только к разграничению компетенции, но и проблеме взаимного сдерживания, взаимовлияния законодательной и исполнительной власти, в Конституции, принятой 15 марта 1994 г., было закреплено правило о том, что все законы подписываются Президентом. В ряде своих публикаций еще в 1993–1995 гг. мы высказывали необходимость предусмотреть в Регламенте последствия, когда Президенту представляется на подпись закон в последние дни сессии, то есть когда по окончании предусмотренного срока для решения вопроса о подписании закона Президент не может вернуть его в парламент, поскольку наступил перерыв между сессиями. В США подобная практика получила название «карманное вето», которое не может быть преодолено конгрессом в силу отсутствия какой-либо процедуры на этот счет. Мы считали, что должно быть закреплено правило о том, что неподписанный закон все равно должен возвращаться в парламент для повторного рассмотрения на ближайшей сессии[179]. В последующем наше предложение было реализовано в регламентах палат Парламента.

В отличие от полномочий парламента, которые полно оговорены в Конституции, перечень прав Президента может быть закреплен как в Конституции, так и в законах, принимаемых парламентом. Наиболее важные и долговременные действия справедливо сформулированы в Основном Законе.

Парламент (Верховный Совет, Национальное собрание) имел право осуществления контроля за исполнительной властью. Если Верховный Совет не обладал правом высказывать недоверие правительству, то он был причастен к решению вопроса о назначении ключевых фигур в нем. По общему правилу члены правительства назначались и освобождались от должности Президентом. Однако Премьер-министр как лицо, непосредственно осуществляющее руководство Кабинетом Министров, его заместители, министр иностранных дел, внутренних дел, обороны и финансов, Председатель Комитета государственной безопасности в соответствии с Конституцией, принятой 15 марта 1994 г., назначались на должности и освобождались от должности с согласия Верховного Совета. Такая конструкция, с одной стороны, обеспечивала контроль парламента за кадровыми назначениями, возможность его влияния на этот процесс и, с другой стороны, обеспечивала Президенту самостоятельность при решении вопроса о назначении, об освобождении не справившихся со своими обязанностями иных должностных лиц в Кабинете Министров. В то же время Президент самостоятельно (без участия Верховного Совета) принимал отставку членов Кабинета Министров. Согласно законодательству отставкой является прекращение выполнения обязанностей по инициативе самого работника. На практике имели место случаи ухода в отставку членов Кабинета Министров. Решения Верховного Совета «о согласовании» не принимались.

В настоящее время конструкция власти, взаимоотношений между Президентом и Парламентом изменена. И она показывает свою эффективность: Правительство подотчетно Президенту и сосредоточено на выполнении программ социально-экономического развития страны. Президент обязан получить согласие Палаты представителей только для назначения на должность Премьер-министра. В отношении других членов Правительства, руководителей иных органов исполнительной власти он обладает самостоятельными полномочиями.

Президент был самостоятелен в решении вопроса о создании и упразднении центральных органов управления Республики Беларусь, за исключением лишь министерств и ведомств, названных в пункте 4 статьи 100 Конституции. Не обязательно, чтобы указанные центральные органы управления входили в состав Кабинета Министров. Они могли быть созданы при Президенте, который наделял их полномочиями для выполнения возложенных задач.

Разграничение полномочий законодательной и исполнительной власти наблюдалось и в решении других кадровых вопросов. Например, Верховный Совет избирал Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Хозяйственный Суд, Генерального прокурора, Председателя и Совет Контрольной палаты, Председателя и членов Правления Национального банка Республики Беларусь. Президент же помимо членов Кабинета Министров назначал судей, кроме тех, избрание которых отнесено к компетенции Верховного Совета.

Степень контроля парламента над правительством зависит от формы правления, которая сама в свою очередь представляет систему взаимосвязей государственных органов. В президентских республиках правительство обычно не несет ответственности перед парламентом. Во многом это определяется тем, что правительство формируется Президентом. В свою очередь исполнительная власть не обладает правом роспуска парламента. В парламентских республиках взаимовлияние совершенно иное: здесь допустимо как выражение недоверия правительству с возможным уходом в отставку, так и роспуск парламента Президентом. Как известно, мотивы для выражения недоверия могут быть различные: от провала важного законопроекта и до проблемами внутренней или внешней политики.

В условиях построения президентской республики мировой опыт показывает целесообразность установления института доверия или недоверия правительству. В Конституции от 15 марта 1994 г. и законах не закреплялась возможность выражения вотума недоверия правительству в целом, однако предусматривались определенные меры воздействия на отдельных членов правительства. Видимо, эту меру нельзя было расценивать как вотум недоверия, скорее, это выражение порицания, предполагавшее, что Президент изучит требование парламента.

Специфика работы парламента как коллегиального органа состоит в том, что уже при обсуждении вопросов он знакомит общественное мнение с ее результатами. Судебная власть также носит достаточно открытый характер. Из всех органов лишь те, которые относятся к исполнительной власти, осуществляют свою деятельность более закрыто. В связи с этим она нуждается в большей открытости, нежели иные ветви власти. Сила парламента в гласности его работы. Здесь многое зависит от освещения его деятельности. Кстати, за рубежом к этому относятся достаточно осторожно. Иногда в регламентах фиксируется, что следует показыват