Проблемы экономического реформирования системы образования

 

Коренные изменения в социально-экономической жизни и государственно-политическом устройстве Российской Федерации обусловили необходимость реформы образования. В ходе первого этапа ее реализации отечественная система образования освободилась от наследия тоталитаризма, стала более открытой, демократичной и многообразной.

Однако осуществление образовательной реформы сдерживалось трудностями переходного периода. Эти трудности обусловлены как сокращением объемов производства и национального дохода, сделавшим неизбежным временное снижение бюджетного финансирования образования, и промедлением в создании нового организационно-экономического механизма самой образовательной сферы. Указанные причины привели к неудовлетворительному состоянию материальной базы учебных заведений, обусловили задержки в оплате труда педагогического персонала, сказались на организации и качестве учебного процесса. Финансовая стабилизация, тенденция к экономическому росту позволяют не только преодолеть наметившиеся трудности, но и приступить к новому этапу реформирования системы образования.

На новом этапе предусматриваются глубокие изменения в деятельности образовательных учреждений. В коренном обновлении нуждаются содержание и структура системы образования. Предстоит создать условия для развития научных исследований, укрепить систему социальных гарантий, предоставляемых персоналу учебных заведений, обеспечить улучшение здоровья учащихся. Одним из ключевых аспектов реформы выступает создание нового организационно-экономического механизма, отвечающего условиям современной рыночной экономики и призванного обеспечить привлечение и рациональное использование ресурсов, необходимых для развития образования.

Цель реформирования состоит в том, чтобы надежно гарантировать конституционные права, свободы и интересы граждан в образовательной сфере, привести систему образования в соответствие с современными потребностями личности, общества и государства, создать предпосылки для ее дальнейшего развития, приумножения достижений и сохранения лучших традиций на основе сочетания государственной, общественной и частной инициативы, существенно улучшить подготовку представителей новых поколений к жизни и труду в демократическом гражданском обществе с рыночной экономикой [27].

На достижение этой цели направлена реформа образования как комплекс мер государственной политики, обеспечиваемых финансово-экономическими, организационными, административными, рекомендательными и информационными методами.

В результате реформирования системы образования предполагается в сжатые сроки устранить предпосылки социальной напряженности в учебных заведениях, нормализовать их финансирование, создать условия для улучшения организации и повышения качества учебно-воспитательного процесса. Это сделает возможным поэтапный переход к решению все более сложных экономических и социальных задач развития образовательной сферы с тем, чтобы в XXI век Россия вошла, располагая необходимыми условиями для роста образованности населения, его культурного уровня, подготовки квалифицированных кадров для всех отраслей экономики и социальной сферы, повышения научного потенциала страны.

Реформа образования на новом этапе ее проведения разрабатывается и осуществляется как комплекс мер государственной политики в сфере образования, обеспечивающих учет законных прав и интересов личности и основных общественных групп.

В ходе реформы должны быть выработаны организационные, экономические, правовые и социально-институциональные механизмы и инструменты, стимулирующие развитие учебных заведений, повышение образованности и культуры всех слоев общества, а также значительное улучшение профессионально-квалификационной структуры самодеятельного населения.

Предусматривается, что реформа будет осуществляться в соответствии со следующими принципами:

- приоритетной роли образования для будущего страны, развития отечественной науки и культуры, становления гражданского общества и перехода к устойчивому экономическому росту на модернизируемой производственной базе;

- гуманистического характера реформы, ее направленности на раскрытие созидательных человеческих способностей и качеств, утверждение фундаментальных прав и свобод личности;

- практической ориентации реформы, концентрации усилий в ходе ее проведения на достижимых целях и осуществимых задачах, нововведениях и преобразованиях, обеспеченных имеющимися в распоряжении государства и общества ресурсах;

- безотлагательной стабилизации и постепенного существенного улучшения экономических условий образовательной деятельности на основе скоординированных усилий федеральных, региональных и местных органов по увеличению бюджетных ассигнований на образование в сочетании с привлечением внебюджетных средств и улучшением использования ресурсов учебных заведений;

- осуществления реформы в рамках процедур, предусмотренных конституционным устройством страны и действующим законодательством;

- тщательной экспериментальной проверки результативности разрабатываемых нововведений;

- сохранения и развития лучших отечественных традиций в сочетании с использованием оправдавшего себя международного опыта, поддержки сложившихся научно-педагогических школ;

- гласности мероприятий реформы, их подконтрольности академическому сообществу и обществу в целом, создания условий для реализации общественных и частных инициатив по реформированию образования.

В современных условиях развитие образования перестает быть исключительно делом государства и становится полем многоаспектного партнерского взаимодействия федеральных и региональных государственных органов с органами местного самоуправления, учащимися и их семьями, государственными и негосударственными образовательными учреждениями, профессиональным педагогическим сообществом, потенциальными работодателями, общественными и религиозными объединениями. Вместе с тем только государство способно успешно решить следующие задачи:

- обеспечить учет разнообразных общественно значимых интересов и прогресс сферы образования в целом;

- экономически гарантировать стабильное, долгосрочное развитие системы образования, в определенной мере независимо от текущего состояния рынка, в том числе обеспечить надежную социальную защиту учащихся и работников образовательной сферы.

В данной связи построение и совершенствование эффективного организационно-экономического механизма в сфере образования является одним из ключевых компонентов образовательной политики демократического государства. Реформирование системы образования Российской Федерации предполагает приведение организационно- экономического механизма этой системы в соответствие с новыми запросами общества и его ресурсными возможностями.

Одна из важнейших функций организационно-экономического механизма состоит в том, чтобы обеспечить связь сферы образования с экономической средой, которая приобрела рыночный характер. Это не означает, однако, что данный механизм, как таковой, должен стать преимущественно рыночным. Ведущую роль в нем призвано играть бюджетное финансирование образования, которое, при безусловном сохранении и повышении сложившегося уровня, должно стать значительно более целенаправленным и эффективным. В то же время наличие рыночной среды и формирование платежеспособного спроса на образовательные услуги со стороны предприятий и семей создают предпосылки для привлечения в сферу образования дополнительных средств, расширяют возможности рационального использования ресурсов образовательных учреждений [25, c. 38].

Реформирование организационно-экономического механизма системы образования строится на основе:

- как минимум, не уменьшения бюджетных ассигнований на образование, обеспечения доступности бесплатного образования для всех слоев населения и сохранения реально существующих социальных гарантий для учащихся и работников системы образования;

- создания благоприятных условий для привлечения в сферу образования дополнительных внебюджетных ресурсов, в том числе с помощью налоговых льгот, а также льготных кредитов и страхования;

- реструктурирования потоков финансовых средств, усиления целенаправленности бюджетного финансирования и создания стимулов для повышения эффективности использования бюджетных и внебюджетных средств, а также материально-технической базы учебных заведений;

- стимулирования увеличения расходов на образование в бюджетах субъектов Российской Федерации на основе целевых федеральных трансфертов.

В результате будет достигнуто:

- реализация свободы выбора учащимися и их семьями как образовательных учреждений, так и форм получения образования (в том числе семейное, экстернатное, вечернее, заочное и т. п.). Этот выбор будет гарантироваться механизмом нормативного финансирования в расчете на одного учащегося, воспитанника и развитием федеральной системы контроля качества образования, включая национальное тестирование;

- изменение принципов определения государственного заказа и формирования государственных образовательных стандартов; сочетание государственного заказа на профессиональное образование с расширяющейся практикой прямых договоров с предприятиями и семьями; выделение регионального компонента государственного заказа в профессиональном образовании; постепенное замещение федерального финансирования регионального заказа финансированием из бюджетов субъектов Российской Федерации; привлечение потребителей образования к формированию заказа и стандартов;

- стимулирование платежеспособного спроса на образование, что позволит определить текущие (проявившиеся) потребности в профессиональном и стыкующимся с ним вариативном (специализированном) общем образовании;

- дополнение бюджетного финансирования образовательных учреждений средствами, полученными от эффективного управления переданной им собственностью.

Организационно-экономический механизм требует развития автономии образовательных учреждений, которая будет осуществляться на основе:

- внутреннего академического контроля (повышение роли педагогических и ученых советов, прозрачность финансовой и административно-хозяйственной деятельности для коллективов образовательных учреждений);

- внешнего контроля (укрепление системы лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений, участие потребителей в формировании критериев оценки деятельности образовательных учреждений и в реализации контрольных процедур, формирование попечительских советов и советов учредителей);

- ослабления регламентации финансово-хозяйственной деятельности образовательных учреждений при условии выполнения ими установленных требований государственных образовательных стандартов.

Неотъемлемым условием функционирования предлагаемого механизма являются нормативное подушевое финансирование и новая организация финансовых потоков.

Необходимо обеспечить переход от постатейного финансирования к модели, в основе которой лежит нормативное подушевое финансирование с перечислением всех средств непосредственно учебным заведениям как бюджетополучателям и отнесение этих ассигнований к разряду защищенных статей бюджета.

В Концепции реформирования системы образования предлагается ежегодно утверждать нормативы бюджетного финансирования на одного обучающегося (в том числе при вечерней или заочной форме обучения) и нормативы дополнительного финансирования специальных образовательных программ (на уровне соответствующего бюджета).

Учитывая реальные бюджетные ограничения, первоначально нормативы бюджетного финансирования обеспечат, прежде всего, безусловное покрытие расходов на заработную плату и социальные выплаты (стипендии, питание).

Для стабилизации экономического положения системы общеобразовательных учреждений и усиления гарантий реализации конституционных прав граждан на получение среднего (полного) общего образования необходим переход к нормативному подушевому финансированию общеобразовательных учреждений. С его помощью будет реально поддерживаться взаимосвязь между численностью учеников и размером бюджетных ассигнований.

Принцип подушевого финансирования непосредственно неприменим к малокомплектной сельской школе, к сельской школе с малой численностью учащихся, к малокомплектной школе в городах в тех случаях, когда такая школа остается единственной в пределах транспортной досягаемости для определенного контингента учащихся. В указанных случаях, а также для детских домов и интернатов, спецшкол и специальных профтехучилищ для детей с противоправным поведением, для учреждений системы специального образования детей с отклонениями в физическом и психическом развитии, для системы дошкольного и дополнительного внешкольного образования должен быть предусмотрен особый порядок их нормативного финансирования. Федеральные нормативы подушевого финансирования предстоит ежегодно устанавливать в федеральном законе о бюджете.

Субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендуется при наличии соответствующих возможностей устанавливать нормативы финансирования на уровне, превышающем федеральный, имея в

виду покрытие дополнительных расходов за счет собственных бюджетных средств.

Регистрация образовательных учреждений в качестве юридических лиц и передача им от органов управления прав бюджетополучателей позволит:

- превратить образовательные учреждения в самостоятельных субъектов финансово-хозяйственной деятельности (в рамках, устанавливаемых законом и органами управления образованием в пределах их компетенции), что создаст, с одной стороны, предпосылки для преодоления иждивенческих мотивов в деятельности администрации и трудовых коллективов школ, а с другой v стимулы к эффективному использованию средств, в том числе экономии и снижению неоправданных потерь на коммунальных и хозяйственных расходах и т.п.;

- более четко разграничить права и обязанности органов управления образованием и образовательных учреждений, их ответственность за осуществление и развитие образовательного процесса;

- существенно расширить возможности образовательных учреждений в привлечении внебюджетных средств, стимулировать благотворительные пожертвования в пользу образовательных учреждений, участие общественности, предприятий и родителей в поддержке образовательных учреждений;

- упорядочить и сделать «прозрачной» практику использования внебюджетных, в том числе родительских, средств на дополнительные образовательные услуги и на развитие материальной базы (сверх государственных нормативов).

Учебные заведения профессионального образования будут выполнять следующие виды заказов (контрактов) на подготовку: государственный федеральный заказ, государственный региональный заказ, муниципальный заказ, заказы предприятий и организаций, заказы граждан.

Финансирование госзаказа образовательным учреждениям должно осуществляться на основе нормативов в расчете на одного студента (учащегося), которые будут дифференцированы с учетом трудоемкости и капиталоемкости подготовки по различным специальностям. Финансирование будет производиться без разбивки выделяемых средств на отдельные предметные статьи.

Реформирование содержания общего и профессионального образования выступает в качестве ведущего фактора развития образовательной системы. В конечном счете, посредством реформирования содержания образования реализуются его новые ценности и смыслы, последовательно преодолевается унифицированный характер образовательной системы, обеспечивается гуманистическая направленность образования, усиливается учебная мотивация личности, создаются предпосылки для развертывания творческих возможностей педагогических работников.

В содержании образовательного процесса нашли более последовательное отображение специфические условия и потребности субъектов Российской Федерации, национально-культурная самобытность российских народов.

Радикальные перемены в государственно-политическом и социально-экономическом устройстве страны должны способствовать созданию здорового общества. Это повышает ответственность системы образования не только за духовное, но и за физическое развитие нового поколения, укрепление здоровья обучающихся, приобщение их к ценностям здорового образа жизни. Состояние здоровья детей, подростков и молодежи вызывает обоснованную тревогу не только у работников системы образования, но и у всего общества в целом. По данным специалистов, хронические заболевания имеют 30-35 процентов учащихся первых классов. За годы обучения в школе не уменьшается, а значительно возрастает число нарушений зрения и осанки, заболеваний нервной системы и органов пищеварения.

Такая динамика состояния здоровья - результат не только длительного воздействия неблагоприятных социально-экономических и факторов, но и следствие серьезных недостатков в деятельности образовательных учреждений, включая несоответствие программ и условий обучения функциональным и возрастным особенностям обучаемых, несоблюдение психолого-педагогических требований к организации учебного процесса, низкую эффективность физического воспитания учащихся. На новом этапе образовательной реформы необходимо не просто переломить тенденцию к ухудшению показателей здоровья учащихся, но и существенно продвинуться в решении проблем:

- превращения охраны здоровья учащихся в одно из приоритетных направлений деятельности органов власти и управления всех уровней;

- коренного улучшения организации образовательного процесса исходя из задач укрепления здоровья обучающихся, нормализации учебной нагрузки, создания благоприятной бытовой среды для лиц с ограниченными возможностями здоровья и особенностями развития;

- создания экономических условий для развития материальной базы спортивных, спортивно-оздоровительных и медицинских подразделений учреждений системы образования, использования для оздоровления учащихся возможностей других ведомств и негосударственных организаций, привлечения внебюджетных средств, развития системы дополнительного медицинского страхования обучающихся;

- разработки научно-методических и организационных основ мониторинга состояния здоровья обучающихся, информационного и медицинского обеспечения профилактической работы на всех уровнях образования.

В ряду задач очередного этапа реформирования системы образования одно из ключевых мест занимает ее структурная перестройка. Она является существенным внутренним ресурсом и одновременно фактором развития образования, обеспечивающим его гибкость, динамизм, способность к своевременному удовлетворению изменяющихся потребностей личности, общества и государства.

Реформирование содержания образования и организационно- экономического механизма должно интенсифицировать процессы структурной перестройки, что позволит обеспечить:

- в дошкольном образовании: развитие многообразных организационных форм и институциональных структур по оказанию коррекционно-педагогической помощи детям, не посещающим образовательные учреждения по состоянию здоровья;

- в общем образовании: расширение многообразия общеобразовательных учреждений, в том числе создание новых видов образования и типов учебных заведений; развитие интеграции образовательных учреждений различных профилей и уровней в сельской местности, формирование на их базе культурно-образовательных комплексов; перестройку сети учреждений дополнительного образования детей; разработку и внедрение в системе дополнительного образования детей разнообразных моделей образовательных программ (развивающих, интегрированных, исследовательских и др.);

- в профессиональном образовании: реальную ориентацию на рынок образовательных услуг и перспективный рынок труда; оптимизацию организационных структур учебных заведений начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования, институтов повышения квалификации и переподготовки кадров.

Для этого необходимо:

- осуществить дифференциацию образовательных учреждений начального профессионального образования по 4 группам: государственные федерального уровня (подготовка рабочих кадров для наукоемких производств и высокотехнологичных отраслей); государственные v уровня субъектов Российской Федерации, как основные в системе начального профессионального образования (реализация образовательных программ по большинству профессий в соответствии с потребностями территориальных рынков труда); муниципальные образовательные учреждения (обеспечение потребностей в рабочих кадрах для муниципальных предприятий базового обслуживания, коммунального, городского и сельского хозяйства); негосударственные образовательные учреждения начального профессионального образования (подготовка для конкретных коммерческих и некоммерческих организаций);

- передать управление, собственность и финансирование образовательных учреждений начального профессионального образования с федерального на соответствующий уровень;

- реструктурировать по мере готовности и по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации образовательные учреждения начального и среднего профессионального образования по профилям подготовки, произвести укрупнение и объединение учебных заведений; сформировать региональные и муниципальные колледжи, реализующие образовательные программы начального, среднего и первой ступени высшего профессионального образования;

- обеспечить совместное использование на взаимовыгодной основе материальной базы учебных заведений начального и среднего профессионального образования и их кадрового потенциалов;

- усилить практическую подготовку учащихся начального профессионального образования на базе профильных предприятий;

- разработать правовую базу для развития новых организационно-правовых форм в системе профессионального образования, в том числе предусматривающих соучредительство, с соблюдением условий добровольности и сохранения автономии учебных заведений.

Реализация очередного этапа реформы системы образования требует разработки всего комплекса теоретических и практических проблем образования. Необходимо также обеспечить развитие научно-исследовательской и научно-инновационной деятельности образовательных учреждений, превратить вузовский сектор российской науки в крупную подсистему интегрированного научно-технического комплекса страны, способную сочетать масштабное проведение фундаментальных исследований с конкурентоспособными разработками коммерческого характера.

Дальнейшее осуществление реформы диктует необходимость значительного улучшения социального самочувствия педагогов, всех участников образовательного процесса. Назрела потребность корректировки существующих и выработки новых государственных социальных гарантий для работников учреждений образования и учащейся молодежи, пересмотра механизмов их реализации с учетом рыночных отношений и задач рационального использования имеющихся финансовых и материальных ресурсов. Необходимо восстановить роль оплаты труда работников образования как основного источника доходов, обеспечивающих им достойную жизнь, и создать социально-экономические условия, гарантирующие доступность всех уровней образования представителям малообеспеченных слоев населения.

В целях обеспечения общедоступности всех ступеней образования в условиях резкого усиления дифференциации доходов семей и ограниченности финансовых возможностей государства стипендиальное обеспечение должно приобрести адресный характер. Экономически неоправданно и социально неприемлемо дотировать с помощью стипендий высокообеспеченные семьи, дети из которых фактически имеют за счет ряда факторов, в том числе найма репетиторов, наибольший доступ к высшему образованию. В то же время государство призвано гарантировать студентам из малообеспеченных семей реальную возможность получения образования, что предполагает доведение размеров стипендии до уровня 50 процентов от прожиточного минимума для студентов, проживающих в семьях, и 2/3 для малообеспеченных иногородних студентов.

Изменения в государственно-политическом устройстве и социально-экономической жизни страны требуют коренного улучшения системы и практики управления образованием.

За последние годы произошли существенные сдвиги в организации управления образованием. Приведены в соответствие с федеративным устройством России полномочия субъектов Федерации и органов местного самоуправления в образовательной сфере. Заложена правовая база академической самостоятельности учебных заведений. Преодолевается ведомственный подход к управлению образовательными учреждениями, важным шагом в этом направлении стало создание единого министерства. Идет становление взаимодействия государственных и общественных форм управления образованием, растущую роль играют учебно-методические объединения, ассоциации учебных заведений, региональные советы ректоров. Новые подходы к управлению образованием закреплены в действующих законодательных актах.

Для совершенствования процесса принятия решений в образовательной сфере необходимо установить номенклатуру нормативных актов органов управления образованием всех уровней, которые не могут быть приняты без предварительной экспертизы профессиональных ассоциаций, объединений родителей и работодателей.

Рассмотрим основные реформирования системы образования на современном этапе.

Общие условия развития страны в течение последних лет оказали позитивное влияние на ресурсную обеспеченность отраслей социальной сферы и науки гражданского назначения. За последние годы государство постоянно увеличивало финансирование этой сферы. Не стал исключением и 2005 год.

Обязательства бюджета по финансированию каждой социально значимой отрасли и науки, в том числе по оплате труда работников бюджетных учреждений, выполнены в полном объеме.

Особенностью федерального бюджета 2005 года по расходам на образование явилась его социальная направленность в части, касающейся студентов высших учебных заведений.

С 1 сентября 2004 года размер средств, направляемых на обеспечение социальной поддержки нуждающихся студентов, обучающихся в учреждениях высшего и среднего профессионального образования по очной форме обучения, был увеличен с 5 до 25 процентов от стипендиального фонда.

При этом основная нагрузка на федеральный бюджет по реализации данного решения пришлась на 2005 год.

Если в 2004 году на эти цели было направлено около 800 млн. рублей, то в 2005 году затраты федерального бюджета на эти цели составили около 2,4 млрд. рублей.

Кроме того, во исполнение поручения Президента Российской Федерации в 2005 году дважды была повышена стипендия студентов вузов.

Расходы федерального бюджета 2006 года на образование составляют 136341,9 млн. рублей, что на 16,1 % превышает ожидаемое исполнение соответствующих расходов предыдущего года.

Дополнительные средства предусматривается направить на обеспечение реализации принятого в 2005 году решения о повышении размера стипендии студентам федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования с затратами федерального бюджета на эти цели около 3,2 млрд. рублей.

На обеспечение 48,4 тыс. детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, бесплатным питанием, обмундированием, проездом на внутригородском, пригородном транспорте и один раз в год туда и обратно во исполнение Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию дополнительно предусмотрено 617,4 млн. рублей.

Кроме того, 1,8 млрд. рублей предусмотрено на повышение в 1,5 раза размера стипендий аспирантам, докторантам федеральных образовательных учреждений высшего профессионального образования, обучающимся и студентам начального и среднего профессионального образования, и в 2 раза стипендий Президента Российской Федерации и специальных стипендий Правительства Российской Федерации студентам и аспирантам образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования.

Значительно увеличены в федеральном бюджете на 2006 год средства на реализацию принятой на 2006-2010 годы Федеральной целевой программы развития образования, являющейся организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования. В 2006 году на реализацию ее мероприятий предусмотрено 8038,7 млн. рублей против 4066,9 млн. рублей в 2005 году.

Наряду с вышеизложенным, основной особенностью расходов федерального бюджета 2006 года на образование является выделение значительных бюджетных ассигнований на реализацию приоритетного национального проекта «Образование».

На эти цели в 2006 году запланировано выделение 21,98 млрд. рублей, которые предполагается направить не только в образование федерального уровня, но также и на поддержку образования в субъектах Российской Федерации и на муниципальном уровне [21].

Так, в рамках раздела «Межбюджетные трансферты» предполагается выделение субъектам Российской Федерации: субсидий в размере 7,7 млрд. рублей на обеспечение выплаты вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам общеобразовательных школ; субсидий в размере 3 млрд. рублей на внедрение в школах инновационных образовательных программ; субвенций в размере 1 млрд. рублей на поощрение лучших учителей.

Кроме того, предполагается 1,5 млрд. рублей направить на обеспечение подключения общеобразовательных школ к сети Интернет.

На внедрение инновационных программ в федеральных образовательных учреждениях предусмотрено направить 5 млрд. рублей и еще 3 млрд. рублей предполагается направить на создание двух национальных университетов в Сибирском и Южном федеральном округах, а также двух бизнес-школ с Санкт-Петербурге и Московском регионе.

200 млн. рублей предполагается израсходовать на поощрение талантливой молодежи и 300 млн. рублей на начальное профессиональное образование военнослужащих, проходящих военную службу по контракту.

При этом следует отметить, что реализация данного приоритетного национального проекта не ограничивается только 2006 годом [21].

Финансирование направлений проекта «Образование» предполагается на среднесрочную перспективу (до 2008 года).

Своевременное и целевое использование указанных ассигнований и будет являться основной задачей 2006 и последующих лет.