Правозащитные институты Российской Федерации

Проведенный анализ развития в России государственных правозащитных организаций и структур, к которым в первую очередь относятся региональные комиссии по правам человека, функционирующие в большинстве субъектов Российской Федерации, позволяет сделать вывод об их важности для построения в нашей стране демократического правового государства и формирования гражданского общества.

Как опыт России, так и опыт стран со стабильной демократической системой убедительно свидетельствуют о том, что подобного рода правозащитные институты являются важным элементом развития демократии и укрепления гражданского общества. Впечатляющим примером того является проведение Гражданского форума в Кремле, в котором участвовали многие правозащитные организации, в том числе комиссии по правам человека. Выступая перед участниками Форума, бывший Президент Российской Федерации В.В. Путин подчеркнул: «Я убежден: только построенное на уважении к правам человека гражданское общество может стать надежным барьером на пути маргинализации и экстремизма».

Для обеспечения прав и свобод человека необходима четко скоординированная система правовых механизмов и процедур их реализации и защиты. Особенно актуальной является проблема создания комплексного механизма, единой системы обеспечения и защиты прав человека на всей территории Российской Федерации. Система защиты прав человека включает: судебную защиту, внесудебную защиту, деятельность неправительственных правозащитных организаций.

Судебная защита прав человека. Судебная защита прав человека является центральной в защите прав и свобод человека. С начала 90-х годов в России осуществляется реформирование судов и совершенствование их деятельности. В частности, приняты законы о судебной системе Российской Федерации, Конституционном Суде, об арбитражных судах, исполнительном производстве, новые Гражданский, Уголовный, Уголовно-исполнительный кодексы.

В ноябре 2001 года Государственной Думой приняты внесенные Президентом Российской Федерации законопроекты «О внесении дополнений и изменений в Федеральный конституционный закон», «О судебной системе Российской Федерации», «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации», «О статусе судей в Российской Федерации», «О внесении дополнений и изменений в Федеральный конституционный закон», «О Конституционном Суде Российской Федерации», Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, направленные на дальнейшее совершенствование и углубление судебно-правовой реформы. В соответствии с этими законами предусматривается, в частности, повышение ответственности судей и серьезное увеличение материально-финансовых ресурсов на проведение судебной реформы.

Пока же из-за недостаточного финансирования и организационных просчетов судебная система испытывает серьезные трудности. В судах наблюдается острая нехватка судейских кадров, многие суды размещены в неприспособленных либо плохо приспособленных помещениях, часто не хватает даже бумаги, средств на оплату телефонной связи и т.д. Все это приводит к затяжке рассмотрения дел. Многие подсудимые, в том числе несовершеннолетние, ожидают месяцами, а порой и годами судебного рассмотрения, что является серьезными нарушениями прав и свобод человека.

В связи с низкой эффективностью правосудия из-за названных и других причин в суды за защитой своих прав и законных интересов обращаются еще сравнительно редко, боясь многодневных хождений, волокиты, грубости и бюрократизма, не надеясь добиться там правды.

Несмотря на действие закона от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», число жалоб и заявлений, подаваемых в суды на нарушения прав, не превышает 40 тысяч в год при населении России почти в 150 миллионов человек. При этом следует принять во внимание, что нарушения прав человека и гражданина носит в стране распространенный характер.

Нельзя не отметить и того факта, что для населения часто доступ к правосудию практически невозможен. Право на судебную защиту предусмотрено ст. 46 Конституции Российской Федерации. Однако в настоящее время районные суды, компетенция которых включает 95-97 процентов уголовных и гражданских дел, а также многие дела об административных правонарушениях, обслуживают территории с большим числом жителей (300-400 тысяч) или весьма обширные по своей протяженности. Они чрезмерно перегружены и не в состоянии с должной тщательностью разбираться в огромном потоке жалоб и исков, поступающих в суды. Нехватка судей приводит к отказам под разными предлогами принимать жалобы и заявления граждан. Рассмотрение дел в районных судах затягивается на долгое время, что вызывает у людей неверие в эффективность судебной защиты их прав.

 Внесудебная защита прав человека. Наряду с судебной защитой за последние годы в России стало уделяться определенное внимание развитию и совершенствованию институтов внесудебной защиты прав и свобод человека и гражданина. Эти институты существенно дополняют судебный механизм защиты прав и законных интересов личности и способствуют комплексному решению рассматриваемых проблем.

Национальная система внесудебных учреждений, призванных защищать права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации, состоит из следующих звеньев:

- Администрация Президента Российской Федерации и Правительство Российской Федерации;

- Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации, иные комиссии при Президенте Российской Федерации;

- Прокуратура Российской Федерации;

- Министерство юстиции Российской Федерации;

- Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.

Администрация Президента и Аппарат Правительства Российской Федерации. Соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - основная задача всех ветвей государственной власти, каждая из которых, исходя из собственной компетенции и полномочий, должна принимать меры для их защиты.

Для решения важных специфических вопросов обеспечения прав и свобод человека при Президенте Российской Федерации созданы: Комиссия по вопросам помилования, Комиссия по реабилитации жертв политических репрессий, Комиссия по вопросам гражданства и др.

Правительством Российской Федерации образованы межведомственные комиссии: по вопросам профессиональной ориентации, психологической поддержки населения; по вопросам социального обслуживания населения; по вопросам улучшения положения женщин; по охране здоровья граждан; по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи с отказом им в выдаче заграничного паспорта и временными ограничениями на выезд за рубеж; по координации работ, связанных с выполнением Конвенции ООН о правах ребенка и Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей и др.

На Администрацию Президента Российской Федерации, Аппарат Правительства России возложены рассмотрение и анализ обращений граждан. В положениях некоторых органов исполнительной власти (федеральных и субъектов Федерации) также указано на обязанность руководства этих органов обеспечивать рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан.

В Администрации Президента Российской Федерации в качестве самостоятельного подразделения функционирует Управление по работе с обращениями граждан. Положение об этом Управлении, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 3 апреля 1997 года, в качестве основной функции Управления предусматривает обеспечение рассмотрения устных и письменных обращений граждан, адресованных Президенту и Правительству Российской Федерации. Однако до сих пор в России нет Федерального закона «Об обращениях граждан», который бы с учетом норм Конституции Российской Федерации установил правила рассмотрения и разрешения заявлений и жалоб граждан во всех органах исполнительной власти и иных государственных организациях, в органах местного самоуправления.

Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации, комиссии по правам человека при главах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации, являясь совещательным и консультативным органом при главе государства, призвана содействовать реализации Президентом страны его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина, признаваемых и гарантируемых в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией России. На Комиссию Президентом Российской Федерации возложены следующие задачи:

-создание условий для реализации Президентом страны его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина, включая полномочия по осуществлению контроля за обеспечением соблюдения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, должностными лицами, общественными объединениями и гражданами;

-сбор, изучение и анализ информации и материалов по вопросам соблюдения прав и свобод человека и гражданина;

-содействие совершенствованию механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

-содействие координации деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации основ государственной политики в области обеспечения и защиты прав и свобод человека;

-подготовка для Президента Российской Федерации предложений о совершенствовании механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

-участие в подготовке соответствующих законопроектов;

-рассмотрение обращений лиц, в том числе поступающих и в адрес Президента Российской Федерации, содержащих информацию о фактах систематического нарушения прав и свобод человека и гражданина, а также об отдельных фактах ущемления таких прав, представляющих особую общественную опасность, и ряд других функций.

При осуществлении своих полномочий Комиссия взаимодействует с органами государственной власти, правоохранительными органами, общественными объединениями и средствами массовой информации. По обсуждаемым вопросам Комиссия принимает заключения и рекомендации, которые направляются в соответствующие законодательные, исполнительные и иные органы, в чью компетенцию входит решение этих вопросов. В необходимых случаях информация о рассмотренных вопросах и принятых решениях доводится до сведения Президента Российской Федерации.

Так, Президент России поддержал инициативу Комиссии по правам человека и предложения неправительственных правозащитных организаций, и 13 июня 1996 года издал Указ «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации», в котором рекомендовал, в частности, органам государственной власти субъектов Российской Федерации «образовать в соответствующих субъектах Российской Федерации комиссии по правам человека с функциями, аналогичными функциям Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации».

В настоящее время такие комиссии созданы в двух третях субъектов Российской Федерации.

Проведенное исследование показало большой разброс в количественном и качественном составе этих комиссий, формах, методах, интенсивности и эффективности их деятельности.

Прокуратура Российской Федерации. Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» она осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Органы прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешают жалобы и заявления граждан, содержащие сведения о нарушении законов. Ежегодно прокурорами выявляется несколько сотен тысяч различных нарушений закона и незаконных правовых актов, большинство из которых, так или иначе, затрагивает права и интересы граждан. В целях восстановления нарушенных прав и свобод граждан прокурорами приносятся протесты, вносятся представления, предъявляются в суды иски.

Проведенное исследование показывает, что в последнее время органы прокуратуры усиливают действенность надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в частности, за соблюдением избирательных прав; права на свободу передвижения, выбор места жительства и места пребывания; права частной собственности; трудовых прав; жилищных прав и льгот; прав ветеранов труда и инвалидов; права граждан на охрану здоровья и других социальных прав.

Министерство юстиции Российской Федерации. В целях обеспечения единства правового пространства России, защиты прав человека и гражданина на всей территории Российской Федерации Министерство юстиции проводит юридическую экспертизу нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Осуществляя государственную регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, и контроль за правильностью и своевременностью их опубликования, Министерство юстиции России выступает в качестве дополнительного гаранта прав и свобод человека, в качестве еще одной преграды на пути принятия нормативных правовых актов, нарушающих или ограничивающих права и свободы человека. Основной целью такого контроля является обеспечение конституционного принципа ограничения прав и свобод граждан только федеральным законом.

Обеспечивая право граждан на объединение, гарантированное ст. 30 Конституции Российской Федерации, Министерство юстиции проводит государственную регистрацию общероссийских и международных общественных объединений и осуществляет контроль за соответствием их деятельности уставным целям, принимая необходимые меры по предупреждению и пресечению различных нарушений законодательства общественными объединениями.

Государственное регулирование и контроль за деятельностью нотариусов, адвокатов и их объединений - это одна из гарантий обеспечения конституционных прав граждан, обязательное условие создания демократического правового государства.

Исполнение судебных решений - одна из основных составляющих частей реализации конституционного права граждан на судебную защиту. Новым направлением работы министерства юстиции стало создание системы судебных приставов, деятельность которых направлена на обеспечение деятельности судов, исполнения судебных решений, эффективную реализацию судебной защиты прав и свобод граждан.

Передача пенитенциарной системы в ведение Министерства юстиции поставило в повестку дня министерства совершенствование нового уголовно-исполнительного законодательства с учетом положений международного уголовного права, касающихся прав и свобод граждан, Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Все эти направления деятельности Министерства юстиции обеспечивают его особое место в системе органов исполнительной власти, деятельность которых направлена на защиту прав и свобод человека и гражданина.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», вступивший в силу 4 марта 1997 года, определил статус Уполномоченного, его компетенцию, порядок назначения на должность и освобождения от должности.

В соответствии с законом Государственная Дума 22 мая 1998 года назначила Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Закон установил, что Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Независимость и неподотчетность Уполномоченного при осуществлении своих полномочий от каких-либо государственных органов власти и должностных лиц предоставляет ему возможность выявлять факты нарушений прав граждан и в пределах компетенции принимать меры по их восстановлению. Для этого Уполномоченный должен беспристрастно и объективно подходить к выполнению своих функций.

Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» предусматривает возможность учреждения должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Федерации. Такие законы приняты в 23 субъектах Федерации. В 16 субъектах Российской Федерации назначены Уполномоченные по правам человека. В ряде субъектов Федерации продолжается подготовка проектов законов об Уполномоченном по правам человека.

Неправительственные правозащитные организации. Важное место в системе защиты прав человека занимают неправительственные правозащитные организации (НПО). Как отмечалось на прошедшем Гражданском форуме, в настоящее время в Российской Федерации зарегистрировано более 350 тысяч некоммерческих общественных организаций. В числе их несколько тысяч неправительственных правозащитных организаций, функционирующих практически во всех субъектах Федерации. Многие из них объединены в правозащитные центры, ассоциации и иные союзы.

В последние годы в результате изменения характера нарушений прав человека происходит активизация деятельности правозащитных организаций в тех областях, в которых наблюдаются масштабные нарушения прав человека: нарушения прав человека по национальному (этническому) признаку; нарушения норм гуманитарного права в отношении гражданского населения в зонах военных действий; нарушения прав беженцев и вынужденных переселенцев; прав военнослужащих; социальных прав граждан в условиях рыночной экономики; неблагополучие в пенитенциарной системе.

В последнее время к этому списку прибавилась проблема защиты «религиозных меньшинств», не подпадающих в силу нового закона о свободе совести под категорию «традиционных религий».

Усложнение спектра проблем, связанных с нарушением прав человека, вызвало как появление специализированных правозащитных групп типа комитетов солдатских матерей или организаций по защите прав инвалидов, жертв финансовых пирамид и т.п., так и большой географический разброс правозащитных организаций.

В самом правозащитном движении существует стойкое неприятие идеи создания какого-либо координирующего центра или тем более государственной комиссии. В этой ситуации комиссии по правам человека занимают позиции невмешательства во внутренние дела правозащитного движения. Такая позиция не освобождает государственные правозащитные структуры от оказания необходимой помощи неправительственным правозащитным организациям в их общественно значимой деятельности, тем более взаимодействовать и сотрудничать с ними.