Десять лет спустя: размышления о российской форме правления.

Российская форма правления, предусмотренная Конституцией Российской Федерации 1993 года, на протяжении десяти лет подвергается критике как в политических, так и в научных кругах. Особенно остро эта критика звучала в послеельцинский период, когда недостатки организации власти были «отягощены» и усилены непредсказуемыми, неэффектными и авторитарными действиями российского президента. Общим для многих научных публикаций стала характеристика российской формы правления как «сверхпрезиденство» или «суперпрезиденство». [5]Л. Шевцова назвала эту форму «выборной ненаследуемой монархией». Основной огонь критики направлялся на следующие черты системы президентской власти: сосредоточение в руках президента огромных полномочий, дисбаланс ветвей власти, отсутствие эффективного контроля над президентом и правительством, отсутствие ответственного правительства, формирование беспартийного «технического, правительства, склонность режима к авторитаризму, персонализму, коррупции, клиентелизму, фаворитизму.

В течение десяти лет после принятия Конституции российская форма правления критиковалась с двух позиций – правовой и политологической. С позиции конституционного права обращалось внимание на сугубо юридические аспекты организации верховной власти в стране: право президента издавать указы, действие норм об определении президентом основных направлений внутренней и внешней политики, процедура импичмента. С политологической точки зрения акцентировалось влияние конфигурации власти на социальные и политические процессы. В частности, утверждалось, что российская форма ведет к неразвитой партийной системе, коррупции, разбуханию государственного аппарата, росту неформальных процедур принятия решений и других пагубных последствий. Большинство политологов полагали, что основной недостаток российской формы правления – это склонность к авторитаризму.

Российская форма правления представляет собой симбиоз президентской и парламентской республик – так называемую президентско-парламентскую систему. Эта система характеризуется всенародными выборами президента, который формирует состав кабинета с полного или частичного согласия парламента или его нижней палаты и имеет право роспуска парламента или его нижней палаты при выражении недоверия кабинету. Специфика российской формы правления заключается в том, что Президент назначает председателя правительства с согласия Государственной Думы и по предложению председателя правительства – членов кабинета. Отличительная черта президентско-парламентской системы – двойная ответственность правительства.

Если принять во внимание не формально-правовую конструкцию власти, а политический результат её реализации на практике, то окажется, что Россия по форме правления – президентская республика. Основной признак президентской системы – контроль над кабинетом со стороны президента, а не парламента. В России президент полностью контролирует правительство. Хотя требуется согласие Государственной Думы на назначение премьер-министра, такое согласие не имеет значения: Президент либо «выкручивает руки» палате перед решающим третьим голосованием по кандидатуре председателя правительства, угрожая её роспуском, либо вправе распустить Государственную думу и назначить премьер-министра, то есть в конечном итоге торжествует воля президента. Что касается политической ответственности правительства, то фактически оно подотчетно только Президенту, а не парламенту, хотя Государственная Дума и может выразить вотум недоверия правительству, однако вопрос об отставке кабинета решает Президент.

Поэтому критику президентской системы власти американским политологом Х. Линцем можно распространить и на Россию. [6]Х. Линц доказывает, что эта система ведёт к росту политической нестабильности, противостоянию между законодательной и исполнительной ветвями власти, возрастанию ошибок в управлении, способствующих возникновению кризиса в стране. «Опасностями» президента он считает: а) двойную демократическую легитимность президента и парламента, которая может стать источником конфликта между законодательной и исполнительной властями при отсутствии инструментальных средств его разрешения; б) жестко фиксированные сроки нахождения президента у власти, когда парламент не может сместить президентское правительство за плохую работу до истечения срока его полномочий; в) отсутствие механизма преемственности власти президента, когда власть может «свалиться» в руки политических аутсайдеров; г) торжество принципа «победитель получает всё» и отсюда отсутствие компромиссов при формировании правительства, невозможность создания коалиционного правительства, а значит, поляризация общества и порождение конфликтов; д) отсутствие арбитра при спорах между парламентом и правительством, поскольку президент фактически совмещает должности главы государства и главы правительства; е) отсутствие контроля над исполнительной властью со стороны парламента, приводящее к тому, что власть президента может перерасти в монопольное единоличное правление.

В России на протяжении десяти лет официальная позиция по отношению к форме правления была непоколебимой, однако в условиях переходного периода стране нужна сильная президентская власть, которая смогла бы обеспечить политическую стабильность и эффективное управление.

Недостатки российской формы правления очевидны и не требуют особых доказательств. Прошедшие годы наглядно показали, что многие конституционные пороки российского президентства воплотились в жизнь.

В России не созданы эффективный механизм сдержек и противовесов, взаимный контроль и сбалансированность ветвей власти. Президент имеет в руках сильные рычаги воздействия на все три ветви власти – законодательную, исполнительную и судебную.

Российская форма правления выстояла десятилетие, однако можно сказать, что она способствовала демократизации общества, привела к усилению авторитарных тенденций, как в ельцинский, так и в путинский периоды – и в этом её главный «провал». Трудно согласиться с тем, что российское президентство является причиной авторитарности, скорее всего, это не более чем институциональное условие. Реализация авторитарного потенциала президентской формы правления зависит не столько от «дизайна» власти, сколько от личности лидера, распространенности параконституционных практик российской политической культуры с её чертами авторитарности и персонализации власти. [7]Прав Горовитц, который свою критику выразил следующими словами: «У политического успеха, так сказать, есть много родителей, тогда как у политического поражения – только один: президентская власть».

Российская форма правления несовершенна и не дана нам «раз и навсегда». Очевидно, не стоит все время надеяться на её стабилизацию. Необходимо, чтобы форма правления стимулировала создание эффективной и демократической системы власти. Однако переход к премьерско-президентской системе проблематичен и вряд ли осуществим в ближайшем будущем. Кроме того, трудно прогнозировать, в какой мере достоинства формы правления с сильными парламентскими чертами будут реализованы в российских условиях.

Глава II