Правовая природа охранного обязательства на недвижимые памятники

    Вещные права на недвижимые памятники отличаются от вещных прав на другие недвижимые вещи дополнительными ограничениями в отношении владельцев вещных прав. 

    Ограничения вещных прав на недвижимые памятники выражены в виде установленных законом или охранным обязательством требований к содержанию и использованию недвижимых памятников (ст. 47.1 Закона № 73-ФЗ). Требования устанавливаются с целью обеспечения сохранности недвижимых памятников и обеспечения доступа к ним физических лиц.

    Одним из видов обременения является охранное обязательство на недвижимый памятник (далее – охранное обязательство). Законодатель не даёт юридическое определение охранного обязательства, перечисляя лишь основные требования в отношении недвижимых памятников (п. 2 ст. 47.6 Закона № 73-ФЗ). В охранное обязательство включаются общие требования, которые следуют напрямую из законодательства и указываются в охранном обязательстве, а также специальные требования, которые устанавливаются самим обязательством: требования к сохранению, содержанию и использованию недвижимого памятника, к обеспечению доступа к нему физических лиц, а также порядок и условия размещения наружной рекламы, информационных надписей и обозначений, если это предусмотрено законом[19].

    Охранное обязательство представляет собой специфическое условие осуществления имущественных прав лица, которое владеет недвижимым памятником в силу принадлежащего ему права собственности или иных указанных в Законе № 73-ФЗ прав. Важность такого обязательства заключается в том, что оно является гарантией сохранности недвижимого памятника[20].

    До 2014 г. охранное обязательство можно было определить как гражданско-правовой договор, однако Федеральный Закон от 22.10.2014 г. № 315-ФЗ (далее – Закон № 315-ФЗ) утвердил иную форму охранного обязательства и изменил подход к его применению[21].

    В научной литературе дискуссионным является вопрос относительно правовой природы охранного обязательства на недвижимые памятники. Это связано с тем, что названное обязательство носит черты как гражданско-правового договора, так и одностороннего акта уполномоченного органа исполнительной власти.

    Однозначное определение правовой природы охранного обязательства необходимо для того, чтобы установить его форму и содержание, последствия его неисполнения и выбор правовых норм, подлежащих применению.

    В частности, определение правовой природы охранного обязательства будет влиять на порядок реализации права владельца недвижимого памятника на обжалование в суде установленных органом государственной власти дополнительных требований в отношении недвижимого памятника (п. 3 ст. 47.6 Закона № 73-ФЗ) [22].

    Анализ судебной практики применения данной нормы свидетельствует о том, что такие споры рассматриваются по правилам оспаривания ненормативных правовых актов государственных органов. Например, Арбитражный суд Волго-Вятского округа в своём Постановлении от 10.05.2017 г. № Ф01-1584/2017 ссылается на положения Арбитражного процессуального кодекса о признании недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия[23].

    До вступления в силу Закона № 315-ФЗ большинство споров, связанных с п. 3 ст. 47.6 Закона № 73-ФЗ составляли споры об урегулировании разногласий при заключении договоров[24]. В связи с изменением порядка оформления охранных обязательств преддоговорные споры, связанные с урегулированием разногласий между собственником (пользователем) и государственным органом, судами не рассматриваются.

    С одной стороны, охранное обязательство можно отнести к категории гражданских договоров, содержащих обязательства собственника (пользователя) по обеспечению сохранения недвижимых памятников.

    Термин «обязательство» имеет гражданско-правовую природу (ст. 307 ГК РФ): обязательства возникают из договоров, других сделок и из иных оснований, указанных в ГК РФ, в том числе из актов государственных органов и органов местного самоуправления как оснований возникновения гражданских прав и обязанностей (ст. 8 ГК РФ). Таким образом, охранное обязательство как утверждённый государственным органом документ порождает возникновение гражданских прав и обязанностей, что говорит о возможности применения общих положений гражданского законодательства об обязательствах[25].

    Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии на своём официальном сайте указывает на то, что собственник и орган исполнительной власти, уполномоченный охранять недвижимые памятники, оформляют охранное обязательство в форме двустороннего договора[26].

    Обратимся к Определению Верховного Суда Российской Федерации от 03.04.2015 г. № 309-ЭС15-2868[27]. В данном определении Верховный суд руководствуется, в частности, положениями о свободе договора (ст. 421 ГК РФ) и заключении договора в обязательном порядке (ст. 445 ГК РФ), что позволяет говорить о том, что Верховный Суд рассматривает охранное обязательство как гражданско-правовой договор.

    Верховный суд Российской Федерации в своём Определении от 17.03.2016 г. № 305-ЭС16-1352[28] о признании недействительной сделкой охранного обязательства пользователя недвижимого памятника употребляет по отношению к охранному обязательству глагол «заключать», что указывает на то, что охранное обязательство является договором и не может представлять собой обязывающий нормативный акт[29].

    Однако после принятия Закона № 315-ФЗ можно утверждать, что охранное обязательство следует относить к нормативно-правовому акту, так как теперь оно содержит нормативные требования.

    Если раньше охранное обязательство заключалось органом государственной власти и собственником (пользователем) недвижимого памятника, то теперь оно утверждается актом органа охраны недвижимых памятников (п. 7 ст. 47.6 Закона № 73-ФЗ).

    Действие охранного обязательства теперь распространя­ется не на субъект, а на недвижимый памятник вне зависимости от существующих прав собственности и иных вещных прав на него (п. 11 ст. 47.6 Закона № 73-ФЗ).

    До 2014 г. обязательство утрачивало силу при смене собственника недвижимого памятника, а в настоящее время его действие прекращается со дня принятия Правительством Российской Федерации решения об исключении недвижимого памятника из Единого реестра недвижимых памятников (п. 14 ст. 47.6 Закона № 73-ФЗ).

    Волеизъявление собственника (пользователя) недвижимого памятника относительно охранного обязательства и его условий не имеет правового значения, что не позволяет признать охранное обязательство договором[30].

    После принятия Закона № 315-ФЗ Министерство культуры Российской Федерации выпустило информационное письмо «О некоторых вопросах вступления в силу Федерального закона от 22 октября 2014 г. № 315-ФЗ в части охранных обязательств» от 30.01.2015 № 26-01-39-ГП (далее – информационное письмо)[31]. В п. 5 информационного письма указано, что со вступлением в законную силу Закона № 315-ФЗ утверждение охранных обязательств воспринимается как государственная функция. Таким образом, охранное обязательство следует рассматривать как обременение недвижимой вещи, и неисполнение собственником установленных обязательством требований может повлечь административную или уголовную ответственность.

    Министерство культуры России в информационном письме разъясняет, что юридическая сила охранных обязательств, оформленных до вступления в силу Закона № 315-ФЗ, сохраняется в полном объёме до их приведения в соответствии с новыми требованиями Закона № 73-ФЗ. Министерство не обязывает собственников переоформлять охранные обязательства на принадлежащие им недвижимые памятники, как и не устанавливает обязанности в отношении органов охраны недвижимых памятников по изменению существующих охранных обязательств.

    Отсюда возникает ситуация, когда существует два вида охранных обязательств: гражданские договоры, заключённые до вступления в силу Закона № 315-ФЗ, и односторонние акты органов исполнительной власти. С точки зрения права отсутствуют препятствия для существования указанного парадокса.

    Таким образом, можно утверждать, что в настоящее время в России вопрос о правовой природе охранного обязательства на недвижимые памятники не получил своего разрешения. Это вызвано противоречиями в законодательстве и отсутствием единой государственной политики в отношении охранных обязательств. Отсюда возникает необходимость в системном пересмотре и изменении исследуемого института.

    Наиболее рациональным считается развитие законодательства о недвижимых памятниках по пути превалирования гражданско-правовой природы охранного обязательства, которое можно было бы рассматривать как особый вид смешанного гражданско-правового договора между собственником (пользователем) недвижимого памятника и уполномоченными государственными органами охраны недвижимых памятников. К условиям такого договора следовало бы отнести предмет охранного обязательства, ограничения собственника (пользователя) недвижимого памятника, срок действия обязательства, а также гарантии в предоставлении льгот и компенсаций со стороны государства.