Управление системой социального обслуживания: опыт, методика, проблемы

Создание управляемого рынка услуг социального обслуживания населения, предоставляемых целым рядом поставщиков государственного и негосударственного сектора экономики, в том числе общественными объединениями призвано повысить качество социального обслуживания населения и обеспечить широкий перечень услуг в соответствии с реальными потребностями граждан.

Государственный и муниципальный заказ, который широко используется в рыночной экономике при осуществлении закупок товаров, услуг для государственных нужд несмотря на видимые преимущества, по сравнению с прямым бюджетным финансированием в сфере социального обслуживания населения должного распространения не получил по причинам экономического и организационно-правового характера.

Финансирование услуг, предоставляемых социальными службами, осуществляется в основном за счёт средств соответствующих бюджетов: федерального, регионального и местного, если бюджет муниципального образования не является дотационным, и органами местного самоуправления, принято решение о создании собственных учреждений социального обслуживания населения, то это актуализирует задачу повышения эффективности бюджетного финансирования.

Эффективному решению данной проблемы способствует использование модели бюджетного финансирования социальных потребностей населения (МФП). Существует 2 варианта МФП, основанных на разных принципах предоставления услуг социального обслуживания, которые в равной мере находят своё применение в реализации социальной политики государства в настоящее время:

1. Универсальный принцип предоставления услуг всем членам общества или членам определённой категории населения без проверки нуждаемости. Предоставление услуг социальными службами их клиентам осуществляется через механизм различных социальных сертификатов – страхового полиса, личного сертификата, и т.д.;

2. Принцип адресности предоставления клиентам социальных служб с дифференциацией потребителей по уровню нуждаемости. Идея адресного подхода к получателям помощи внедряется в России с середины девяностых годов ХХ века. Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики»дал начало программе жилищных субсидий, Федеральный закон «О государственной социальной помощи» определил общую схему предоставления адресной помощи, и тому подобное.

Использование адресного подхода при оказании услуг по социальному обслуживанию позволяет в полной мере реализовать принцип социальной справедливости, так как в данном случае бесплатные и льготные услуги оказываются наиболее нуждающимся гражданам, а граждане с высоким и средним доходом получают помощь на платной основе.

С точки зрения финансирования социальных расходов адресный характер социальной помощи рассматривается как самый эффективный метод социальной политики, поскольку переносит часть социальной нагрузки с государственного бюджета на семейный.

Финансирование услуг по социальному обслуживанию за счёт бюджетных средств должно базироваться на государственных и муниципальных стандартах. Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет их как «Государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основе за счёт финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных и внебюджетных фондов гарантируется государством на определённом минимально допустимым уровне на всей территории РФ»

Однако такой Федеральный закон ещё не принят, что делает невозможным использование статьи 65 Бюджетного кодекса РФ, которая гласит: «Формирование расходов всех уровней бюджетной системы РФ базируется на единых основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством РФ»

Минимальная бюджетная обеспеченность – минимально допустимая стоимость государственных и муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти и органами местного самоуправления в расчёте средств на душу населения за счёт средств соответствующих бюджетов.

Бюджеты (федеральные, региональные и местные) формируются без учёта минимальной бюджетной обеспеченности, в результате средств на финансирование социального обслуживания предусматриваются не в полном объёме. В настоящее время по данным Министерства здравоохранения и социального развития за счёт бюджетных средств обеспечивается только 35% нормативной потребности учреждений социального обслуживания населения в финансовых ресурсах. Недостаточное бюджетное финансирование и отсутствие стандартов влечёт за собой коммерциализацию учреждений социальной сферы. В настоящее время финансирование социального обслуживания населения применяется на сметной основе, то есть финансируется содержание сети бюджетных учреждений, оказывающих социальные услуги, а не сами социальные услуги. Сметное финансирование не позволяет развивать конкуренцию в сфере социального обслуживания. Государственная монополия на социальное обслуживание часто ведёт к неэффективному расходованию бюджетных средств, низкому качеству оказываемых услуг и отсутствию выбора у клиента.

В условиях растущих потребностей в оказании социального обслуживания и существующих проблем, связанных с качеством предоставляемых услуг и их финансированием, перспективным направлением повышения эффективности бюджетного финансирования социального обслуживания является финансирование через государственные и муниципальные заказы, которые размещаются на конкурсной основе как между государственными некоммерческими, так и негосударственными некоммерческими организациями.

Согласно статьи 72 Бюджетного кодекса РФ государственный или муниципальный заказ – совокупность заключённых государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счёт средств соответствующих бюджетов.

Финансирование социальной политики посредством государственных и муниципальных заказов позволяет государству гибкость, адресность в реализации социальной политики, так как у получателя социальных услуг появляется возможность выбрать исполнителя, который оказывает наиболее качественные и не дорогие услуги.

Условно можно выделить четыре типа ситуаций, побуждающие органы власти сформулировать государственный или муниципальный заказ на оказание услуг в сфере социального обслуживания населения:

1. Реальный дефицит, нехватка мощностей для обеспечения необходимого и востребованного количества услуг;

2. Сложность и непривлекательность сферы социального обслуживания;

3. Необходимость достраивания пирамиды социальных услуг до полного системного вида;

4. Внедрение новых технологий, новых видов услуг.

Реализация экономического механизма государственного и муниципального заказа на оказание социальных услуг включает:

1. Организационно-правовое обеспечение государственного и муниципального заказа на оказание услуг по социальному обслуживанию. Нормативно- правовой базой, регламентирующей заключение договоров на оказание услуг социального обслуживания, на федеральном уровне следует считать ряд законодательных актов в том числе: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.05.1995 № 154-ФЗ с изменениями и дополнениями по состоянию на 01.01.2008г, Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.04.1997 № 126-ФЗ, Федеральный закон Российской Федерации «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ. В соответствии со статьёй 77 Бюджетного кодекса РФ федеральный орган исполнительной власти разрабатывает и утверждает нормативы финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг. Нормативы используются при расчёте финансирования на предоставления государственных или муниципальных услуг, выполняемых государственными, муниципальными, унитарными учреждениями, другими юридическими лицами.

В целях реализации государственного или муниципального заказа на оказание услуг социального обслуживания заключается возмездный договор между государственным органом исполнительной власти либо органом местного самоуправления или любыми физическими и юридическими лицами. В зависимости от характера задания договор будет относится либо к виду договоров подряда, если предполагается создание некоторого материального результата, продукта, либо к виду договоров возмездного оказания услуг, не воплощающихся в материальном результате.

Для формирования государственного или муниципального заказа на оказание услуг социального характера необходим перечень и спецификация конкретных работ или услуг, выставляемых на конкурс, требуемый результат и качество обслуживания, квалификационные стандарты для исполнителя, а также соответствующие расценки. Государственный и муниципальный заказ на оказание услуг социального обслуживания на основе детального учёта расходов на конкретные работы и услуги. Бюджет, как правило не содержит такой информации. Подробная смета составляется соответствующими органами государственной исполнительной власти и органами местного самоуправления в соответствии с существующими федеральными, региональными и местными нормативно- правовыми актами. Основным требованием является наличие стандартов социального обслуживания населения. Наиболее приемлемой организационной основой для государственного и муниципального заказа на оказание услуг социального обслуживания является целевая программа. Однако, финансирование социальной сферы через целевые программы носит недостаточно широкий характер. Основная часть средств, направляемых на финансирование социальной политики – прямое финансирование государственных и муниципальных социальных учреждений и организаций. На конкурсной основе приобретаются главным образом материальные ценности и услуги производственного характера.

Государственные и муниципальные заказы на оказание услуг по социальному обслуживанию населения активно используются в развитых странах с либеральной экономикой, в том числе в Западной Европе и США. За годы реформ в России накоплен большой опыт реализации государственного и муниципального заказа на оказание транспортных услуг или услуг ЖКХ. При этом государство решает вопросы повышения качества оказываемых услуг и снижения затрат на их реализацию, благодаря развитию конкуренции, умелому сочетанию общественных и частных интересов и привлечение институтов гражданского общества к решению социальных проблем. В ряде регионов России, например в Кузбассе, сформирована региональная нормативно- правовая база реализации государственного и муниципального заказа на оказание социальных услуг, включая услуги социального обслуживания. В Кузбассе также принято положение о муниципальном заказе на оказание услуг социального обеспечения в рамках целевых программ.