Разработка проекта Конституции

V Внеочередного съезда на­родных депутатов принял очередные изменения и дополнения к Конституции РСФСР.[7] В то же время им был принят к сведению проект новой Конституции, разработанный Конституционной комиссией, которой придавался статус постоянно действующего органа. Ей поручалось совме­стно с Верховным Советом представить проект Консти­туции очередному съезду. На съезде состоялась ротация части состава Верховного Совета. Необходимость принятия новой Конституции была осозна­на всеми политическими силами еще в ходе принятия Декла­рации о государственном суверенитете" от 12 июня 1990 г. На I Съезде народных депутатов (22 июня 1990 г.) была образо­вана Конституционная комиссия, председателем которой стал Б. Н. Ельцин (тогда Председатель Верховного Совета РФ). [8].

Однако ни VII (декабрь 1992 г.), ни VIII (март 1993 г.), ни 9 (апрель 1993 г.) Съезды народных депутатов не оказались в состоянии принять Конституцию вследствие острых противоречии между законодательной и исполнительной ветвями Съезд постановил вынести основные положения проекта новой Конституции на всероссийский референдум, но отменил это решение и подчеркнул необходимость провести конституционную реформу на основе полномочий, предоставленных действующей Конституцией самому Съезду народных депутатов[9].

Возникавшие разногласия практически не затрагивали по­ложений о правах и свободах человека и гражданина, но при­обретали острый характер по ключевым вопросам разделения полномочий двух властей. Постепенно оппозиционное боль­шинство Съезда и Верховного Совета, осознав свои политичес­кие интересы, твердо заняло позицию недопущения сильной исполнительной власти. Обстановку разразившегося глубокого экономического кризиса использовали левые силы, все реши­тельнее противодействуя реформам и с этой целью стремясь любыми путями сохранить контроль законодательной власти за всеми действиями Президента. Со своей стороны Президент все решительнее ставил вопросы о необходимости укрепления исполнительной власти, подчас даже требуя пересмотра неко­торых согласованных положений проекта. Работа Конституци­онной комиссии постепенно заходила в тупик.

В мае 1993 г. проект Конституции, одобренный Верхов­ным Советом, был опубликован. Он существенно исправлял многие пороки старой Конституции, содержал демократичес­кие положения о правах и свободах человека и гражданина. Однако в вопросах организации государственной власти доми­нировали прежние подходы. По существу, снова принцип разделения властей трактовался в сторону уменьшения пол­номочий Президента, и сохранялась все та же советская фор­ма правления.[10]

Выдвигая по политическим соображениям идею парламен­таризма, но игнорируя отсутствие для него условий в совре­менной России, авторы проекта упорно утверждали ведущую роль парламента в системе высших органов государственной власти. Чтобы подчеркнуть это, глава о Верховном Совете предшествовала главе о Президенте. Явно в нарушение прин­ципа разделения властей Верховный Совет наделялся «конт­рольными полномочиями», а также правом принимать реше­ния по основным направлениям внутренней и внешней поли­тики России. Верховный Совет приобретал право не только принимать федеральный бюджет, но и контролировать его исполнение. Среди членов Правительства, которые могли назначаться Президентом исключительно с согласия Верхов­ного Совета, были не только Председатель и его заместители, но также министры экономики, финансов, внутренних дел, иностранных дел, обороны, безопасности.[11]

Проект ставил Президента под контроль Верховного Совета, обязывая его представлять Верховному Совету ежегодные доклады об осуществлении внутренней и внешней политики, выполнении федеральных программ. Подчиненное Президенту правительство также обязывалось ежегодно представлять отчет к оконному Совету. Эти и ряд других положений существенно ограничивали права Президента и исполнительной власти, зак­рывали своеобразную мину под отношения двух властей.

Решившись на принятие Конституции на основе своего проекта оппозиционное большинство Верховного Совета на­значило для этого дату созыва Съезда народных депутатов (17 ноября 1993 г.) и начало подготовку к его проведению. В самом Верховном Совете откровенно поднимался вопрос об отрешении Президента от власти, что планировалось осуще­ствить на предстоящем Съезде. Это был открытый вызов Президенту и очевидный поворот к отказу от проведения де­мократических реформ. Оппозицию не остановило даже то, что в ходе референдума, проведенного 25 апреля 1993 г., большинство избирателей, принявших в нем участие, поддер­жали легитимность Президента.[12]

Согласно Конституции Президент был наделен немалыми правами, но в решающих вопросах он оказывался под конт­ролем двухзвенного парламента. Так, он был обязан представ­лять ежегодные доклады Съезду о выполнении принятых Съездом и Верховным Советом социально-экономических и иных программ — при этом Съезд был вправе потребовать от Президента внеочередного доклада. Назначения главы Прави­тельства и ряда министров осуществлялись Президентом с согласия Верховного Совета, но без каких-либо прав на ответ­ные действия в случае неполучения такого согласия. Ни при каких обстоятельствах не допускались роспуск или приоста­новление Президентом деятельности Съезда и Верховного Совета. Верховный Совет и Президент неоднократно вторга­лись в полномочия друг друга, что было отмечено в послании Конституционного Суда Верховному Совету «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации» от 5 марта 1993 г.[13]

Такое понимание принципа разделения властей было не только политически неоправданным, поскольку страна вста­ла на путь осуществления радикальных политических и экономических реформ, но и юридически несостоятельным. Пре­зидент обладал не меньшей легитимностью, чем обе части парламента, поскольку он был демократически избран прямым всенародным голосованием из числа нескольких кандидатов. В таких случаях, как это признано мировой консти­туционной теорией и практикой, глава государства, опираю­щийся на мандат народа, не подлежит контролю со стороны парламента.

Юридическое несовершенство механизма государственной власти сказывалось тем пагубнее, что в стране усилилась ос­трая поляризация политических сил. В самом парламенте борьба двух тенденций - реформаторской и оппозицион­ной — постоянно порождала осложнения и кризисы. Эти тен­денции проявлялись в решении практически любого вопроса. В период, когда началась радикальная экономическая рефор­ма (начало 1992 г.), Верховный Совет и особенно Съезд сис­тематически противостояли деятельности Президента, стави­ли его в трудное положение при выборе главы правительства и министров.

О необходимо­сти принятия нового основного закона страны обе сторо­ны вспоминали при каждой новой вспышке противосто­яния. Ко времени открытия VI съезда имелось несколько проектов Конституции А.А. Собчака, Конституцион­ной комиссии и др. Съезд фактически отказался от при­нятия новой Конституции и занялся ее штопаньем. Эта работа весьма интенсивно продолжалась на последующих съездах. С апреля 1992 г. по март 1993 г. в 185 статей Конституции зачастую «с голоса» было внесено 300 по­правок[14].

В результате всех поправок (повторы и из­лишняя регламентация) текст Конституции значительно увеличился в объеме, зато в нем сохранились требования соблюдать законы и Конституцию СССР, термины типа «социалистическая демократия» и т. п.[15] Это позволило известному экономисту и публицисту О. Лацису сказать, что такую Конституцию просто невозможно не нару­шать.[16]

30 апреля «Известия» опубликовали подготовленный президентской стороной проект Конституции РФ. Коли­чество поступивших поправок от субъектов федерации, организаций и граждан России не позволило подготовить ее окончательный вариант в короткий срок. В то же вре­мя активизировала свою деятельность Конституционная комиссия — орган Верховного Совета. В итоге попытки президента принять новую Конституцию успехом не увенчались. Причин тому было несколько. Прежде всего, попыткам этим препятствовал депутатский корпус, при­чем не только потому, что боялся утраты своих полномо­чий, - отсутствовал положительный эффект от проводи­мых преобразований. Другой причиной неудачи попыток принятия новой Конституции в течение лета 1993 г. бы­ла позиция лидеров республик, краев и областей, ревно­стно стоящих на страже их компетенции. Кроме того, к этому времени конфронтация властей на федеральном уровне дополнилась их конфронтацией на уровне субъектов федерации. Некоторые исследователи считают, что вина за противостояние на уровне субъектов федерации, в Москве и Санкт-Петербурге, лежит на ли­дерах исполнительной власти. Такое утверждение в известной мере справедливо, но и Советы продолжали претендовать на первую роль во взаимоотношениях с исполнительной властью.[17]