ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1. ДЕМОКРАТИЧЕСКОЕ ГОСУДАРСТВО

В соответствии с Конституцией РФ (ст.1) Российская Федерация есть демократическое государство. Демократия является центральным элементом в понимании сущности современной России.

Какой же смысл вкладывает в рассматриваемый институт Основной Закон?

Определение демократии представляет собой непростую задачу. Традиционно демократия рассматривается как политический режим, предоставляющий гражданам возможность беспрепятственно реализовывать свои политические и личные права. Его противоположность – тоталитарная система имеет своей основой полный запрет или иное понимание указанных прав.

    Не вызывает сомнений отсутствие альтернативы демократическому пути развития современного цивилизованного государства. Однако чтобы иметь положительную направленность, демократия должна быть обеспечена определенным уровнем социальных гарантий граждан. 

    Конституционный статус России как демократического государства предполагает не только наличие одноименного политического режима, предоставляющего возможность проведения свободных выборов, независимого волеизъявления граждан. Демократию нужно рассматривать как особую систему ценностей, лежащих в основе деятельности государства, признанных в обществе и обеспечивающих человеку не только свободное развитие, но и предоставляющих ему возможность достойной жизни, позволяющих пользоваться конституционными правами и свободами.

«Конституционная демократия, - пишет В.Д.Зорькин, - это еще не достигнутый результат, а перспективная цель движения. Но мы можем говорить, что основы демократического конституционного строя уже созданы»¹.

    Согласно ч.1 ст.3 Конституции РФ многонациональный народ является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации.

Это означает, что полнота власти в Российской Федерации принадлежит российскому   народу,   и   никто   кроме него самого, не может претендовать на

^{_______________________________________________}

¹Зорькин В.Д. Об угрозах конституционному строю в XXI веке и необходимости проведения правовой реформы в России. // Журнал Российского права. 2004. № 6. С.3

власть. «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации, - указывается в ч.4 ст.3. – Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону».

Суверенитет народа – это первоисточник власти. Именно воля народа является основополагающей при устройстве государства и государственной власти. Суверенитет народа выражается в государственном суверенитете, который, в свою очередь, характеризует государственную власть как верховную, единую и независимую. Именно эти составляющие государственной власти свидетельствуют об осуществлении руководства делами государства и общества народом-сувереном. В этом проявляется тесная взаимосвязь между государственной властью и суверенитетом народа.

Социальную сущность суверенитета в государстве составляет его принадлежность целиком и исключительно народу, в чем находит воплощение действительное полновластие, осуществляемое во всех сферах общественной жизни. Эта сущность проявляется в единстве суверенитета, покоящемся на прочных социально-политических основаниях: единстве самого народа и единстве принадлежащей ему государственной власти. В условиях Российской Федерации народ выступает как единая политическая общность, охватывающая многонациональное население всего государства. Важнейшие признаки данной общности - единое экономическое пространство; взаимосвязь граждан государства по линии единой государственной организации; общность судьбы различных наций, соединенных в рамках исторически сложившейся территории; чувство ответственности за свою землю, неприкосновенность ее границ, ее экологическую безопасность, нерушимость основ демократической организации общества, прав и свобод каждого человека. Все это позволяет установить сущностные качества суверенитета народа как единого, целостного явления общественной жизни, определить его носителя, выступающего источником государственной власти.

Именно в той сфере общественных отношений, в которой возникает и приобретает реальное выражение фактическая власть народа, сливаются воедино экономические и социально-политические основы осуществления этой власти, формируется политическая воля единого и единственного суверена. В этом аспекте и выявляется единство власти и суверенитета народа по их субъекту и источнику, волевому характеру и социальной направленности. В Российской Федерации суверенитет народа - это фактическое и юридическое полновластие социально-политической общности людей - многонационального народа России как единого и единственного источника и носителя всей власти в государстве, осуществляемой в демократических формах в целях полноправного управления государственными и общественными делами.

Демократическая власть использует многообразные формы, сочетая их в интересах обеспечения полновластия народа. Наиболее важной из этих форм является представительная демократия, выступающая своеобразным связующим звеном между народом и профессиональным государственным аппаратом, осуществляющим оперативную властную деятельность. Выборы представительных органов концентрируют важнейшие черты подлинного народовластия, поскольку они служат высшим непосредственным выражением власти народа и одновременно составляют институт народного представительства в нашей стране.

Представительная демократия означает вручение народом посредством всенародных свободных выборов определенных важных функций по руководству делами государства и общества своим выборным представителям (депутатам), которые объединяются в организации осуществления государственной власти на уровне федерации и ее субъектов или местного самоуправления на муниципальном уровне. Таким образом, данная форма обеспечивает осуществление полновластия народа через выборные представительные органы, составляющие систему представительной демократии. Именно система представительной демократии выражает государственную волю народа, воплощенную в законе, и обеспечивает решение населением вопросов местного значения. Тем самым демократические формы проявления суверенитета народа начинаются именно с представительной системы, а сам народный суверенитет определяет характер народного представительства.

Не менее существенное значение в системе народовластия имеет непосредственная, прямая демократия. Это значение определяется той ролью, которую играет прямое выражение воли народа, не преломленное ни через какие промежуточные звенья, как в процессе правотворчества, так и при решении важнейших вопросов государственного строительства.

Непосредственная демократия означает возможность обсуждать вопросы государственной и общественной жизни и принимать решения по ним не через посредство представительных органов, а путем прямого волеизъявления народа или его частей. Такое волеизъявление, надлежащим образом оформленное в виде акта, содержащего решение по обсуждаемому вопросу, является окончательным и не подлежит утверждению или отмене со стороны какого-либо органа. Конституция РФ закрепляет институты прямой демократии в качестве высшего непосредственного выражения власти народа, называя в их числе референдум и свободные выборы (ч.3 ст.3). Но при всем их значении они не могут быть признаны единственной формой воплощения народовластия, несмотря на прямое выражение в них воли народа. Громадная масса сложнейших вопросов руководства государством и обществом не может повседневно решаться непосредственно народом, без использования форм представительной демократии. Это было бы нецелесообразно и неэкономно, да и просто невозможно в силу организационных условий. Развивая институты прямой демократии, государство использует их в качестве необходимой гарантии привлечения масс к правотворческой деятельности, к управлению государственными делами, но в сочетании с представительной демократией. Именно в таком сочетании суверенитет и власть народа находят свое полное проявление.

Институты прямой демократии отличаются большим разнообразием. Кроме указанных в Конституции РФ используются такие, как обсуждение народом важнейших законопроектов и иных вопросов государственной жизни, собрания граждан, совещания по отраслевым вопросам, деятельность общественных объединений, политических партий, митинги и демонстрации, пикетирование, составление петиций и сборы подписей, обращения в органы государства и общественные организации и т. д. Ряд из них носит императивный характер, то есть принятые в результате их проведения решения имеют высшую юридическую силу для государства и его органов, являются общеобязательными (референдум, выборы). Другие являются консультативными, то есть имеют не обязательное, а рекомендательное значение для государственных органов и иных субъектов (например, обсуждение проектов законов, решения собраний граждан, резолюции митингов и др.).

В условиях реальной демократии происходит единение народного и государственного суверенитета, что выражается в сущности государственной власти, ее месте и роли в обществе.

Суверенитет государства является высшей юридической формой воплощения полновластия народа, суверенности наций, верховенства государственной власти в границах территории России (тем самым он охватывает все стороны организации государства — население, власть, территорию).

Значение государственного суверенитета определяется тем, что в нем выражается высшая воля, неограниченная власть государства, обладающего всеми необходимыми правами как внутри, так и вне границ.

Но именно суверенитетом государства определяются наиболее существенные факторы деятельности государственной власти.

2.2. СУВЕРЕННОЕ ГОСУДАРСТВО

Понятие государственного суверенитета является структурированной и функциональной юридической категорией, традиционно означающее особое политико-юридическое свойство, которым, как отмечалось выше, выражено верховенство государства на своей территории и независимость в международных отношениях. Государство обладает полнотой законодательной, исполнительной и судебной власти.

    Верховенство (неограниченность) суверенитета государства находит свое выражение также и в том, что «только государство может предписывать обязательные для находящихся в его пределах органов, организаций и лиц правила поведения, то есть создавать и обеспечивать их исполнение»¹.

А под независимостью как свойстве суверенитета государства понимают неподчинение государства государственной власти иностранных государств, то есть полную самостоятельность государства в сфере внешних отношений².

При этом следует подчеркнуть, что речь идет о независимости государств как юридической категории, устанавливаемой и регламентируемой правом, и этому отнюдь не противоречит фактическая, объективная взаимозависимость государств и тем более их подчинение нормам международного права.

    В конституционном праве суверенитет часто признается не свойством государства, а свойством государственной власти³.

Эту точку зрения, так или иначе, выразил и Конституционный суд Российской Федерации в Постановлении № 10-П от 7 июня 2000 года «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов  государствен-

^{_______________________________________________}

¹Ушаков Н.А. Суверенитет и его воплощение во внутригосударственном и международном праве. // Московский журнал международного права. 1994. № 2. С.6.

² См.: Левин И.Д. Суверенитет. М. 1948. С.64; Ушаков Н.А. Суверенитет в современном международном праве. М.: ИМО. 1963. С.6, 23-25.

³Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Издательство НОРМА, 2005, С.131; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Юристъ. 2004. С.165.

ной власти субъектов Российской Федерации», указав, что «суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно - правовой статус»¹.

Указанное понимание государственного суверенитета вряд ли может быть исчерпывающе достоверно. Власть, а точнее властное принуждение, является самостоятельным признаком любого государства, и она несводима к суверенитету. Суверенитет должен рассматриваться не как отражение власти государства, а как атрибут, неотъемлемый элемент общей правосубъектности государства.  

Конституция Российской Федерации закрепила достаточно жесткую концепцию единого суверенитета Российской Федерации, который распространяется на всю территорию страны.

Ч.1 ст.4 Конституции гласит: «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию». В соответствии с ч.3 данной статьи Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.

Государственный суверенитет и территориальная целостность имеют ключевое значение для жизни и деятельности любого государства, «ибо составляют то, без чего оно не может существовать»².

И.А. Умнова считает, и с этим можно согласиться, что принцип территориальной целостности является элементом государственного суверенитета, и в то же время его необходимо включать в содержание

^{_______________________________________________}

¹Собрание законодательства Российской Федерации. 2000.  № 25. Ст.2728.

² Мамонов В.В. Государственный суверенитет и территориальная целостность - главные принципы современной российской государственности. // Государство и право. 2004. № 4. С.5.

принципа государственной целостности при этимологическом толковании последнего наравне с принципами единства системы государственной власти и единства конституционно-правовой системы¹.

В теории конституционного права проблема принадлежности суверенитета федерации и (или) ее составным частям – субъектам является одним из наиболее спорных вопросов и обусловлена, в первую очередь, федеративным строением Российской Федерации.

    Существуют различные концепции суверенитета, среди которых самыми известными стали унитарные (суверенитет принадлежит только федерации или только субъектам), сепаративные (суверенитет разделяется между субъектами и федерацией) и «дуалистические теории» (когда суверенитет осуществляется на равных федерацией и субъектами и принадлежит некоему общему государству, или понимание суверенитета, в рамках которого существуют в единстве два равновеликих суверенитета – федерации и субъектов).

В России в последние годы попытки обосновать деление суверенитета были предприняты, в том числе, К.В.Арановским и Л.М.Карапетяном ².

Концепцию «двух полных суверенитетов» развивают Р.В.Енгибарян и Э.В.Тадевосян ³.

Новый импульс получила и теория «дуалистического суверенитета»⁴.

И это несмотря на то, что еще в 1994 году в докладе комитета Государственной думы по делам Федерации и региональной политике был сделан вывод, что «субъекты РФ не являются суверенными, … и положения о суверенитете республик в составе Российской Федерации не соответствуют действующей Конституции Российской Федерации, которая рассматривает их

 

^{_______________________________________________}

¹См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебно-практическое пособие. М.: Дело. 2000. С. 48.

²Арановский К.В. Суверенитет в системе федеративных отношений // Право и политика. 2000. № 1. С.15; Карапетян Л.М. Федерализм и права народов (курс лекций). М. 1999. С.92.

³Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. О некоторых дискуссионных теоретико-методологических вопросах курса конституционного права  // Государство и право. 2001. № 1. С.19-20.

⁴Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М.: Пробел. 1999. С.79-82.

как субъекты РФ»¹.

    В качестве доказательства тому может также служить решение комиссии по международному праву ООН о том, что «федерация несет ответственность за нарушение ее членом международных обязательств, даже если они взяты им в рамках собственной международной правосубъектности»².

Указанное положение получило окончательное практическое разрешение в правовых позициях, сформулированных Конституционным судом РФ, в вышеуказанном Постановлении № 10-П от 07.06.2000г., где было констатировано, что «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации»³.

    Таким образом, впервые в российском праве в правовом источнике получила официальное закрепление концепция исключительного суверенитета Российской Федерации и отсутствие последнего у ее субъектов.

    Одним из сложных вопросов отечественного государствоведения является проблема статуса субъекта Федерации, то есть может ли член федерации считаться государством или государственным образованием?

    Конституция России именует один вид ее субъектов – республики – государствами (ст.5). Думается, что это декларативное указание не следует рассматривать как признание их универсальной правосубъектности

^{_______________________________________________}

¹ Единая конституционная система Российской Федерации. / Ком. Гос. Думы по делам Федерации и региональной политике. М.: Государственная Дума: Республика. 1994. С.103-104.

²Пустогаров В.В. Члены федерации как субъекты международного права // Советское государство и право. 1992. № 1. С.49.

³Собрание законодательства Российской Федерации. 2000.  № 25. Ст.2728.

государства, поскольку вне принадлежности суверенитета территориальному образованию нельзя рассматривать его в качестве государства. Иными словами, государственность республик РФ не подкреплена конкретными правомочиями и суверенитетом, и внесена в Конституцию РФ «в качестве политической уступки национальным республикам в целях сохранения территориальной целостности Российской Федерации во времена «парада суверенитетов»»¹.

Конституционный суд сформулировал это положение следующим образом: «…использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия «республика (государство)» не означает - в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года - признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно - правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера»².

Изложенное позволяет сделать вывод, что наличие термина «государство» (по отношению к республикам) является логико-правовой ошибкой авторов текста Конституции РФ.

    Однако это не означает, что проблема полностью решена и возврата к «параду суверенитетов» не будет. Новая конституция Чеченской республики в ч.1 ст.1 закрепила норму, согласно которой «Суверенитет Чеченской республики является неотъемлемым качественным состоянием Чеченской республики».

Проблема обеспечения суверенитета РФ и территориальной целостности выражается также и в вопросах урегулирования взаимоотношений федеральных властей и властей субъектов Федерации, распределения предметов ведения между субъектами РФ.

В этой связи необходимо отметить, что суверенитет находит воплощение

^{_______________________________________________}

¹Кондрашев А.А. Конституционно-правовые аспекты теории суверенитета. Федерализм. 2004. № 2. С.53.

²Собрание законодательства Российской Федерации. 2000.  № 25. Ст.2728.

в определенных полномочиях, которые принадлежат Российской Федерации как суверенному политическому единству, и без которых суверенитет не может осуществляться. Поэтому совокупность полномочий государства служит юридическим способом выражения суверенитета. Правовой формой выражения суверенитета, как свойство, присущее государственному органу, является компетенция. Именно с этим свойством связана проблема разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

Согласно замечанию В.А.Ржевского, «вся компетенция, безусловно, связана с осуществлением суверенитета государства и является одной из сторон его правового статуса как верховной и полновластной организации на своей территории, независимой на международной арене. Но вместе с тем она имеет свою правовую специфику как относительно самостоятельная, подвижная форма реализации суверенитета, осуществление которой может быть распределено между несколькими субъектами»¹.

    Безусловно, что такое деление определяется федеративной формой государственного устройства Российской Федерации. Федерализм является определяющим не только при разделении государственной власти по вертикали, но и служит существенным фактором реального воплощения принципа разделения властей по горизонтали, выражающимся, в первую очередь, в конституционном закреплении перечня органов государственной власти и порядке их формирования.

Известная формула Д. Дж. Элейзера гласит: «Федерализм есть территориаль­ное выражение демократии».²

 

2.3. ФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО

В ч. 3 ст. 5 Конституции РФ закреплены конституционные принципы федерализма    как    основы    конституционного    строя.    К    ним    относятся:

^{_______________________________________________}

¹Цит. по:Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. – М.: Изд-во РАГС, 2001. – С.69.

²Цит.по: Александров В. М., Семенов А. В. Состояние и перспективы развития федеральных  округов Российской Федерации //Правоведение. 2002. № 3. С. 85.

государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации.

И.А. Умнова отмечает, что вопрос об определении системы конституционных принципов российского федерализма в отечественной юридической литературе является дискуссионным и предлагает не ограничиваться положениями ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, строго придерживаясь юридической формализации данных принципов в «Основах конституционного строя». Она полагает, что по полноте охвата принципов, и по тому, как они сформулированы, изложенная система принципов не может быть признана совершенной. И в связи с этим относит к конституционным принципам федерализма также государственный суверенитет (ст. 4), равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5), единство конституционно-правовой системы (ст. 15), разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72, 73) ¹.

    Конституция  Российской Федерации в ч.1 ст.5 закрепила несколько видов субъектов Российской Федерации (республики, края, области, автономные округа) и установила их равноправие. Тем не менее, республика в составе России признается государством, обладающим собственной конституцией и собственным законодательством (ч.2 ст.5). Формально и фактически унифицировав правовой статус республик и иных субъектов Федерации, в ч.4 ст.5 Конституция закрепляет, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны, а в ч.2 ст.72 - утверждает, что положения о предметах совместного ведения в равной мере распространяются

^{_______________________________________________}

¹См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебно-практическое пособие. М.: Дело. 2000. С. 47-48.

на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.

    Остается без четкого ответа вопрос: означает ли равноправие субъектов Федерации тождественность их правового статуса?

    Естественно, что республики обладают значительными особенностями в сравнении с краями и областями, поскольку были образованы в силу концепции федерализма как средства разрешения национального вопроса.

    Республики также обладают некоторыми символическими и действительными особенностями, которые не позволяют отождествлять их с административно-территориальными образованиями, каковыми являются края и области.

    Может быть, в этой ситуации компромиссным решением будет признание положения, в соответствии с которым равноправие не означает абсолютной тождественности правового статуса?

    Не будет ли тому подтверждением, что провозглашая равноправие субъектов, Конституция РФ особо выделяет их равноправие между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Это положение развивается в ч.2 ст.72 Основного закона.

    К тому же, реализация принципа равноправия естественно предполагает соблюдение основ конституционного строя Российской Федерации: народовластия, уважения прав и свобод человека и гражданина, верховенства Конституции и федеральных законов, единства и территориальной целостности Российской Федерации, федеративного устройства, осуществления государственной власти на основе принципа разделения властей и др.

    А согласно современной модели Федерации, автономные округа, например, являясь равноправными субъектами Федерации, тем не менее, входят в состав краев. Сложно признать адекватной подобную ситуацию, если считать, что их правовой статус при этом тождественен.

В современных условиях понимание равноправия всех субъектов Федерации как абсолютной тождественности их правовых статусов не соответствует сложившейся ситуации. То есть, реализация конституционного принципа равноправия субъектов Федерации при условии соблюдения других конституционных норм, в первую очередь, закрепляющих основы конституционного строя, на практике приводит к нетождественности их правового статуса и позволяет говорить об асимметрии как признаке Федерации. 

    Любое сложнопостроенное государство обладает как признаками, которые позволяют выявить в его устройстве симметрию, так и характеристиками асимметрии, которые проявляются в особом виде структурной организации объектов.

Представляется, что симметричными федерациями являются те государства, территориальные образования которых, в отличие от России, имеют единый видовой статус субъектов федерации

    В то же время, при исследовании проблемы асимметрии в государственном устройстве надлежит различать:

    - естественную асимметрию – отличия между субъектами Федерации, различными регионами государства по своему экономическому, промышленному, биологическому потенциалу, по географическим, климатическим условиям, историческим, этническим особенностям развития и т.п.

    - конституционно-правовую асимметрию, характеризующуюся различиями в конституционно-правовом статусе субъектов федеративного государства.

Асимметричность Российской Федерации является одной из основных проблем современного российского федерализма, которая во многом предопределяет и другие проблемы федеративных отношений. Применительно к субъектам РФ асимметрия представляет собой их неравенство по отношению друг к другу, в том числе в отношениях с федеральным Центром.

    Т.М.Шамба отмечает, что «ни сегодня, ни в ближайшем историческом будущем курс на преодоление асимметричности правового положения субъектов Федерации не является перспективным»¹.

    Однако Н.М.Добрынин считает, что «реальному выравниванию субъектов нашей «несимметричной» Федерации должен способствовать договорный процесс, который будет осуществляться в строгом соответствии с законом, раскрывающим положения Конституции»².

    Чтобы понять, о каком договорном процессе идет речь, необходимо также обратиться к Конституции РФ, ч.3 ст.11 которой гласит: «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».

    Дело в том, что в тысячелетней истории российской государственности нельзя найти некий нормативный акт, документ, которым бы создавалось Российское государство. Россия – исторически сформировавшееся государство. Принятию Конституции Российской Федерации 1993 года, закрепившей федеративную форму ее государственного устройства, предшествовало подписание 31 марта 1992 года Федеративного договора. Этот документ по своему содержанию не соответствует названию. Сутью договора является разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации. Речь не шла об образовании федеративного государства. Форма Федеративного договора была использована в политических целях для стабилизации взаимоотношений центра и регионов. В тексте ч.3 ст.11

^{_______________________________________________}

¹Шамба Т.М. Национальная политика и национально-государственное устройство Российской Федерации. М.: Изд-во МГУК. 2000. С.16.

²Н.М.Добрынин. К вопросу о разграничении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. // Государство и право. 2004. № 5. С.92.

Конституции Федеративный договор упоминается как один из договоров, регулирующих вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Из данного положения выводится возможность заключения особых двухсторонних договоров между Российской Федерацией в целом и ее субъектами. Помимо прочего, это положение является довольно опасным с той точки зрения, что договорные отношения возможны только между равноправными субъектами, и, следовательно, здесь презюмируются как равные: целое (Российская Федерация) и его часть (субъект Федерации). Тем не менее, в России, начиная с 1994года, Федерацией было заключено 42 договора с 46 ее субъектами¹.

Часть ученых-юристов считают, что договорное распределение функций создает гибкую модель федерализма, позволяющую учитывать и согласовывать интересы федерации и ее субъектов².

    Другие полагают, что договорный процесс «постепенно превращает российское государство в договорное конфедеративное объединение разностатусных квазигосударств»³.

Интересна и небезосновательна точка зрения А.Казакова, который считает, что «сама возможность таких договоров предполагает равноправие Российской Федерации и ее субъектов, что ставит под вопрос федеративный характер России, поскольку такое равноправие – отличительная черта не федераций, а конфедераций»⁴.

    Т.Я.Хабриева пишет, что институт договоров Федерации и ее субъектов является одним из обстоятельств, осложняющих в России федеративные отношения.    «Некоторые    из     этих    договоров    содержали         положения,

^{_______________________________________________}

¹ См.: Хабриева Т.Я. Российская конституция и эволюция федеративных отношений. // Государство и право. 2004. № 8. С.5.

²См.например: Болтенкова Л. Асимметричность федерации // Регионология. 1997. № 1.

³См.например:Марченко Г. Региональные проблемы становления новой российской государственности. М. 1996.

⁴Казаков А. Российский этнический федерализм: угроза целостности страны? Федерализм. 2004. № 1. стр.31.

затрагивавшие основы государственного строя, что противоречило Конституции РФ»¹.

    Практика заключения двусторонних договоров между РФ и отдельными субъектами отчасти может быть объяснена тем, что схема разграничения предметов ведения и полномочий, положенная в основу Конституции, не является идеальной.

    Достаточно скупое конституционное регулирование вопросов распределения предметов ведения страдает рядом недочетов и недостатков. Содержащаяся в Конституции схема проигнорировала особенности разделения властей в Российской Федерации, не конкретизировала разграничение предметов ведения между органами законодательной власти на уровне Федерации и ее субъектов и органами исполнительной власти в рамках единой системы исполнительной власти Российской Федерации.

    «Три главных вида несоответствия договоров Конституции РФ заключаются в следующем:

    - во-первых, договоры регулируют более широкий круг вопросов, чем разграничение полномочий между органами, то есть содержат положения, которые выходят за рамки ч.3 ст.11 Конституции Российской Федерации;

    - во-вторых, договоры разграничивают полномочия не по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а по предметам исключительного ведения Российской Федерации;

    - в-третьих, в договорах и соглашениях разграничиваются полномочия, которые уже разграничены федеральными законами»².

    Подписанные договоры явились, таким образом, не столько показателем гибкости федеральной политики, сколько уступками со стороны федеральной власти тенденции все большей самостоятельности республик.     Если

^{_______________________________________________}

¹ См.: Хабриева Т.Я. Российская конституция и эволюция федеративных отношений. // Государство и право. 2004. № 8. С.5.

²Сарычева И. «Расползание» правовой системы – угроза конституционной безопасности России // Федерализм. 1997. № 4. С.129.

анализировать совокупность суверенных прав республик, которыми они наделяются по договорам, они могут быть действительно охарактеризованы как суверенные государства.

    Например, в Договоре с Республикой Татарстан, самому договору придана большая юридическая сила по сравнению с Конституцией Российской Федерации. Ряд субъектов РФ (Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва, Удмуртия, Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкария и др.) в своих конституциях закрепили принцип верховенства республиканских конституций и республиканского законодательства. Опасность сложившегося положения состояла, прежде всего, в том, что открытое противоречие между нормами Конституции России и положениями конституций республик служило основанием для углубления сепаратистских тенденций в стране. Асимметричность Федерации при этом практически перерастала в фактический конфедерализм. Успокаивало только то, что все эти полномочия ограничены нахождением республики в составе Федерации. Конституция предусматривает, что полновластием республики не обладают (ч.1 ст.74, ч.ч.1, 2 ст.75). Республика не имеет права сецессии из состава Федерации.

    Государственная власть России в последнее десятилетие ХХ века оказалась неспособной выполнить свою основную функцию: обеспечить целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации (ч.3 ст.4), сбалансировать систему внутрифедеральных отношений и административно-территориального устройства страны.

    Президент РФ В.В.Путин в 2000 году, оценивая политику российских властей в начале 90-х годов, отмечает: «В начале 90-х центр мно