Международный опыт организации торгов

В международной практике регулируются условия участия в конкурсных отборах, организованных государственными учреждениями. Определяется роль и место государства в общей системе конкурсных отношений. Регламентируется порядок организации и проведения конкурсов, разрабатываются меры ответственности сторон за нарушение установленных процедур. Во многих странах большое внимание уделяется борьбе с недобросовестными участниками (выявление возможностей сговора, монополизации рынка отдельными фирмами и т.д.). Для всех экономически развитых стран незыблемым является принцип свободной экономической деятельности всех участников рынка. Важными предпосылками этого являются гарантия частной собственности и правовая защищенность.

Общепринятые в мировой практике принципы осуществления закупок и размещения заказов сформулированы в законодательствах отдельных стран, и зафиксированы в ряде международных документов, таких как Директивы ЕС, Многостороннее соглашение о государственных закупках в рамках ВТО, документы Организации Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества и других.

Различия в законодательстве отдельных стран определяются приоритетами экономической политики государства. Существенное влияние оказывает степень централизации экономики в стране.

Все развитые страны стремятся к сокращению расходной части бюджета. Государства отказываются от непосредственного управления финансовыми потоками и передают часть своих функций на выгодных условиях организациям частного сектора. Интеграция мировой экономики раскрывает национальные рынки закупок государственных структур для поставщиков из других стран, что ведет к становлению международного законодательства в области конкурсной системы.

Современное международное законодательство о государственных закупках базируется на Типовом законе Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговле (ЮНСИТРАЛ), а также на руководстве по принятию типового закона ЮНСИТРАЛ.

ЮНСИТРАЛ, в состав которой входят государства из самых различных регионов и с самыми различными уровнями экономического развития, осуществляла свой мандат путем разработки международных конвенций. Разработаны международные конвенции Организации Объединенных Наций о договорах международной купли-продажи товаров, об исковой давности в международной купле-продаже товаров, о морской перевозке грузов ("Гамбургские правила"), об ответственности операторов транспортных терминалов в международной торговле и о международных переводных векселях и международных простых векселях, Типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг, типовые законы ЮНСИТРАЛ о международном торговом арбитраже и о международных кредитовых переводах, Арбитражный регламент ЮНСИТРАЛ, Согласительный регламент ЮНСИТРАЛ и правовые руководства (по составлению международных контрактов на строительство, встречным торговым сделкам и электронному переводу средств).

Типовой закон ЮНСИТРАЛ "О закупках товаров (работ) и услуг" содержит 57 статей, сгруппированных в шесть глав: общие положения; методы закупок и условия их использования; процедуры торгов; основной метод закупок; процедуры, применяемые при закупках альтернативными методами; обжалование.

Типовой закон предназначен для тех стран (правительств), которые считают желательным регламентировать закупки товаров (работ) и услуг в целях:

обеспечения максимальной экономичности и эффективности закупок;

расширения и стимулирования участия в закупках поставщиков (подрядчиков), независимо от государственной принадлежности, содействуя тем самым международной торговле;

развития конкуренции между поставщиками (подрядчиками) в отношении закупаемых товаров (работ) или услуг;

обеспечения справедливого и беспристрастного отношения ко всем поставщикам (подрядчикам);

содействия объективности и беспристрастности процесса закупок и общественному доверию к нему;

обеспечения открытости процедур закупок.

Законодательство Германии предписывает, что государство, выступая в роли хозяйствующего субъекта, обязано соблюдать те же юридические и экономические принципы, которые являются обязательными и для представителей частного сектора экономики, т.е. обязано действовать в рыночных условиях, в конкурентной среде. Государство изначально не имеет никаких особых полномочий и привилегий, и конкурирует с представителями частного сектора, вместе с ними отслеживает изменения на рынке, а также информирует рынок о своих потребностях, объявляя конкурсы на закупку товаров (услуг). Основой урегулирования споров при этом служит гражданское право. Федеральные, региональные и местные органы власти, а также подчиненные им учреждения и организации руководствуются в своей деятельности бюджетным правом. Основными принципами бюджетного управления являются принципы экономного расходования средств и сбалансированности бюджета. Соблюдение этих правил ежегодно проверяется счетными палатами федерации и регионов.

Основой государственного строительства и всего законодательства США является обеспечение свободы добросовестной конкуренции. Соответственно законы, правила, регулирующие организацию и проведение конкурсных отборов, направлены, в первую очередь, на обеспечение равных прав всех участников торгов, защиту от монополизации рынка. С 1792г., когда был принят первый закон США по регулированию федеральных государственных закупок, американское законодательство непрерывно развивалось и совершенствовалось. Механизм осуществления государственных закупок в США базируется на своде законодательных и подзаконных актов, в совокупности именуемый "Правила закупок для федеральных нужд" (FAR). В этом Своде Правил определяются принципы политики в области закупок, а также устанавливаются и подробно излагаются многочисленные требования в отношении порядка и процедур, которым должны следовать все федеральные органы при осуществлении закупок и размещении заказов.

Современное законодательство Великобритании в области конкурсов основано на "Рекомендациях по конкурсным закупкам". При Казначействе Соединенного Королевства " в качестве центрального методического и контролирующего органа создана "Центральная организация по закупкам". Казначейство делегирует право распоряжения средствами отраслевым министерствам, при этом курирующий министерство чиновник Казначейства согласовывает расходы. Представитель Казначейства (инспектор финансов) обеспечивает соответствие расходов бюджетным ассигнованиям.

В законодательстве Австралии и Новой Зеландии отсутствуют законодательные акты, специально регулирующие сферу государственных закупок. Вместе с тем именно в этих странах широко применяются конкурсные методы реализации государственных заказов, которые регулируются подзаконными нормативными документами исполнительных и административных органов власти. При этом штаты и территории пользуются значительной автономией в рамках общей государственной политики закупок. Финансовый контроль над государственными расходами осуществляется по линии Казначейства (министерства финансов) на основе действующего законодательства. Австралия и Новая Зеландия считают стратегической целью достижение информационной прозрачности государственных закупок на основе создаваемой собственной региональной электронной системы.

Действующая во Франции и Бельгии схема организации госзакупок предусматривает контроль государственных расходов на всех этапах (принятие решения, расчет сметы расходов, анализ соответствия планируемых расходов возможностям бюджета, визирование расходных документов, контроль оплаты контрактов).

В странах Восточной Европы, не имеющих длительных традиций организации конкурсных закупок, в середине 90-х годов приняли законы и другие нормативные акты, соответствующие требованиям Типового закона ЮНСИТРАЛ.

Следует отметить, что в Объединенной Европе все большую роль начинают играть интеграционные требования Европейского Союза. Так, Европейский союз за последние десять лет принял несколько десятков различных директив по вопросам закупочной деятельности для унификации правил осуществления закупок. Большинство стран Европы постепенно корректируют свое законодательство на базе директив ЕС.

В Типовом законе ЮНСИТРАЛ методам закупок и условиям их использования уделяется большое внимание. Рассматривается внеконкурсное размещение заказов, конкурсное размещение заказов с ограничением числа участников, с использованием котировок, особенности закупок товаров у единственного источника и т.д. Приведены типовые требования к организации привлечения конкурсных заявок и заявок на предквалификационный отбор. Рассмотрен порядок предоставления (сроки действия, порядок обеспечения, ответов на вопросы и т.д.) и типовые требования к составу конкурсной документации. Закон регламентирует порядок и критерии для оценки предложений претендентов. Закупающая организация устанавливает критерии для оценки предложений и определяет относительное значение каждого такого критерия и порядок их применения при оценке предложений.

Отдельная глава Закона посвящена процедурам, применяемым при закупках альтернативными методами. В ней рассматриваются двухэтапные торги, торги с ограниченным участием, запросы предложений, котировок, организация конкурентных переговоров.

Для всех этапов подготовки, организации и проведения конкурсов предусмотрены процедуры обжалования действий закупающей организации.

В целом действующее законодательство в наиболее развитых странах унифицировано и отвечает основным требованиям международных организаций. Результатом интеграционных процессов является расширение доступа фирм стран-участниц на общие рынки государственных заказов на взаимовыгодной основе.

Подобные принципы в настоящее время сформулированы в законодательстве многих стран и зафиксированы в действующих международных документах, прежде всего в Типовом законе ЮНСИТРАЛ "О закупках товаров (работ) и услуг", о нем говорится в главе 1. Соблюдением этих принципов обеспечивается выполнение таких характеристик конкурсов, как:

открытость (прозрачность) процедур закупок, т.е. доступность всей относящейся к закупкам информации для каждого потенциального участника, а также для всей общественности. Сюда входит обязательность публикации нормативно-правовых актов в данной области, извещений о предстоящих конкурсах и их условиях, информации о результатах проведенных конкурсах и их победителях и т.д.;

соблюдение правовых норм, то есть все задействованные в подготовке и проведении конкурса юридические и физические лица обязаны строго следовать установленному действующими нормативно-правовыми актами порядку;

подотчетность, то есть вся документация, относящаяся к конкурсу, должна быть доступна для государственного и общественного контроля, за исключением особо оговоренных правовыми актами случаев. В этих случаях должен быть установлен порядок доступа к подобной информации;

открытая конкуренция, которая является наиболее действенным методом повышения эффективности проводимых конкурсов и приводит к обоюдовыгодным условиям контракта. Применение иных методов (например, закрытый конкурс) допускается при наличии оговоренных законодательством оснований;

справедливость, то есть предприятия и организации, вне зависимости от форм собственности и организационно-правового статуса, должны обладать равными возможностями для участия в конкурсе. На всех этапах проведения конкурса со стороны организатора конкурса должно быть обеспечено справедливое и равное отношение к участникам. Данное положение не исключает определенных в условиях конкурса преференций к каким-либо группам его участников.