История размещения заказов для государственных нужд в России

В девяностых годах прошлого века хозяйствующие субъекты столкнулись с рядом новых для себя проблем, а именно: поиск заказов и хозяйственных партнеров, оценка рынка необходимых для производственной деятельности ресурсов, определение цен закупки и поставки продукции, формирование рациональных финансовых схем, юридическая проработка всех аспектов хозяйственной деятельности и т.д. Многие из них остаются актуальными и на настоящий момент. Выяснилось, что в ряде секторов народного хозяйства рыночный механизм не может функционировать без принятия специальных мер. Прежде всего, это касается сферы государственных закупок, где владельцем денежных средств является государство, а субъектом закупок выступает чиновник, не имеющий прямой материальной заинтересованности в эффективности принимаемых им решений. У чиновника, который в значительной мере распоряжается финансовыми потоками, могут возникнуть альтернативные решения задач, приводящие к его личному обогащению. Мировое сообщество выработало систему мер противодействия этому явлению и по повышению эффективности закупок, прежде всего государственных. Эту систему мер принято называть прокьюрементом. Целью проводимых закупок, как известно, является достижение заданного результата с наименьшими затратами. В мировой практике существует универсальный способ достижения этой цели - проведение конкурсов. Основной принцип конкурсов заключается в подаче несколькими претендентами конкурирующих друг с другом предложений, из которых заказчик может выбрать наиболее для себя выгодное. Проведение конкурсов способствует усилению конкуренции путем привлечения максимального количества участников и соответствующему расширению возможностей выбора исполнителя заказа. Важно создать условия, при которых все участники имеют возможность равноправно и эффективно участвовать в конкурентной борьбе предложений по выполнению заказа. Система практических мер и процедур, то есть прокьюремент, направлен на решение поставленных задач.

В основу прокьюремента закладываются следующие принципы: открытость (гласность процедур закупок); равноправие всех сторон, участвующих в процедурах закупок (справедливость); экономичность проведения процедур закупок (минимально возможные затраты на их организацию и проведение); эффективность, то есть достижение максимально выгодного для заказчика результата.

В настоящее время практически во всех странах государственные организации различных уровней управления являются крупнейшими закупщиками продукции. Большие объемы государственных закупок делают задачу обеспечения их эффективности первостепенной. Мировая практика показывает, что основным способом решения данной задачи является организация государственных закупок на основе свободной конкуренции. Подобная система государственных закупок представляет собой важнейший элемент рыночной экономики. Таким образом, государственные структуры должны создавать и развивать правовое поле, обеспечивающее открытость и эффективность производимых закупок, с надлежащим качеством продукции, а также контроль за действиями юридических и физических лиц, участвующих в процедурах закупок на всех этапах. Важной особенностью государственных закупок является тот факт, что субъектом закупок является не владелец денежных средств, а именно - государство.

Существуют следующие основные формы проведения закупок товаров, работ, услуг: конкурсы, аукционы, запросы котировок, закупки из единственного источника. Одним из способов осуществления государственных закупок являются торги в форме открытого конкурса. Принципиальная технологическая схема организации проведения открытых конкурсов приведена на рисунке (Приложение 1). Основной целью проводимых закупок, как было сказано, является обеспечение требуемого результата, то есть приобретение требуемого количества продукции, товаров, услуг надлежащего качества с наименьшими затратами.

Универсальным инструментом, применяемым в мировой практике для достижения поставленной цели, как известно, являются торги, проведение которых предполагает включение механизма конкуренции и стимулирует ее усиление путем привлечения максимального числа возможных исполнителей заказа. Важнейшая роль отводится разработке и вводу в действие детально и четко написанных законов и правовых актов, которые не должны оставлять места для произвольных решений и отвечать общепринятым в мировой практике принципам осуществления закупок.

Следует отметить, что термин "торги" в отечественном законодательстве используется часто. В статье 447 Гражданского Кодекса РФ говорится, что "…торги проводятся в форме конкурса или аукциона. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу - лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило наилучшие условия".

Отечественная и мировая практика убедительно показывает, что конкурсная или аукционная система в максимальной степени отвечает интересам покупателя, в данном случае - государства, в лице его органов управления на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации или муниципальном. По своей сути конкурс - это такая процедура заключения контракта, при которой заказчиком заранее определяются условия проведения всех ее этапов (причем, что очень важно, заранее объявленные условия не могут меняться в ходе проведения конкурса), назначаются показатели (критерии) выбора будущего исполнителя контракта, указываются требования к конкурсным предложениям претендентов, рассматриваются поступившие предложения и выбираются из них то, которое наилучшим образом отвечает заранее объявленным критериям отбора.

Сведения о накопленном опыте помогут современным специалистам, работающим в сфере, связанной с развитием системы закупок товаров, работ и услуг, необходимых для государственных нужд, избежать ошибки и использовать рациональные решения, которые успешно апробированы в прошлом. Приведенная информация о международных стандартах и особенностях торгов в развитых странах окажут помощь специалистам в принятии решений о своем участии в международных торгах.

В Российской Федерации с переходом экономики на рыночные механизмы стала создаваться и совершенствоваться система конкурсного распределения государственных заказов.

Однако история торгов в России начинается не с настоящего времени. Ведь индустриальная база в СССР возникла не на пустом месте. Россия к 1913 году занимала пятое место в мире по уровню своего развития и первое место в мире по протяженности железных дорог. Данные факты говорят о том, что наше государство развивалось эволюционным путем, развивалось комплексно, включая и совершенствование законодательной правовой базы, регулирующей экономические взаимоотношения в обществе. Естественно, развивалась и система закупок товаров, работ, услуг, необходимых для удовлетворения государственных нужд.

К настоящему времени в России в системе распределения государственных заказов отработаны процедуры подготовки и проведения всех этапов торгов. К ним следует отнести:

объявление торгов, максимально доступное для всех потенциальных участников;

определение требований к возможным участникам торгов;

назначение органа, ответственного за проведение торгов (в случае распределения функций их может быть несколько);

подготовка проекта контракта на выполнения государственного заказа, причем контракт должен содержать гарантии для государственного заказчика;

гласное объявление условий проведения торгов, включая критерии, порядок оценки, по которым будет выявлен победитель при конкурсе, обеспечение участия в аукционе;

выбор победителя торгов и открытое объявление победителя торгов.

При этом недопущение возможной коррупции или злоупотреблений при выборе поставщика продукции.

Перечисленные процедуры хотя не в полной мере характеризуют систему распределения заказов, однако отражают ее существенные, определяющие признаки или особенности.

Историческое развитие торгов в России рассматривается именно с позиций этих особенностей.

В разное время государство неодинаково расставляло акцент на соблюдении перечисленных признаков. Иногда лицам, представляющим интересы государства и претендентам на выполнение заказа предоставлялась относительно большая свобода действий. Однако в случае обнаружения каких-либо злоупотреблений они несли строгое наказание. В других случаях превалировал жесткий административный контроль за буквально всеми действиями заказчиков и претендентов. Третий, современный, подход основан на полном исключении роли субъективных факторов в процессе выбора исполнителя государственного заказа, что достигается за счет детально прописанных процедур подготовки и проведения конкурса. Удачное определение дано руководителем Центра конкурсных торгов при МЭИ Г.М. Веденеевым: первый подход назван соответственно "либерально-репрессивным", второй - "бюрократическим", а третий - "процедурным".

Закупки для государственных нужд в России производились с очень давнего времени, но отнести их к категории публичных торгов видимо нельзя. Постепенно начал осуществляться переход от волевого к экономическому подходу в отношениях между государством и поставщиками. Первая регламентация проведения публичных торгов была осуществлена во времена Петра I. Была организована система учета выигранных подрядов.

На протяжении двух веков, до самой революции, система конкурсного поиска исполнителей государственных заказов развивалась и совершенствовалась. Более того, конкурсная система функционировала непродолжительное время после революции, в условиях НЭПа, при смешанной экономике. Однако с 1930 года, при переходе на плановое хозяйство, публичные торги, в основе которых лежала конкурентная состязательность, прекратились.

Наглядный путь исторического развития системы торгов в России и в начальный период советской власти можно проследить по результатам анализа семи основополагающих законодательных документов, регламентирующих проведение публичных торгов и принятых в различное время от Петра I до эпохи НЭПа по характерным чертам публичных торгов (с точки зрения современных воззрений):

открытости (гласности) проведения всех этапов;

обеспечения равноправия всех сторон, задействованных в проведении торгов;

ответственности, то есть системы мер по обеспечению выполнения обязательств сторон при выполнении заказа;

экономичности, то есть обеспечении минимальных затрат на проведение всех конкурсных процедур;

эффективности, то есть закупки продукции требуемого качества с минимальной ценой, при условии обеспечения косвенных составляющих: расширения налогооблагаемой базы, стимуляции конкурентности, поддержки и развития собственного производства, борьбы с коррупцией и т.п.

Рассмотрение всех перечисленных составляющих эффективности характерно для современного подхода. Ранее под эффективностью было принято подразумевать только прямую ценовую выгоду.

Основным документом по подрядным торгам, принятым при Петре I, был "Регламент Адмиралтейства и Верфи". Открытость торгов обеспечивалась барабанным боем, равноправия сторон практически не предусматривалось, экономичности решений значения не придавалось, но ответственности поставщиков уделялось большое внимание: предусматривались меры карательного и поощрительного характера. Под эффективностью понималась "нижайшая цена подряда". Был регламентирован прообраз конкурсных процедур: печатались билеты с условиями конкурса, проводилась проверка обязательности и состоятельности подрядчика, был назначен трехнедельный срок заключения подряда (плюс время горения "суточной" свечи). Отвечало за проведение торгов само Адмиралтейство (говоря современным языком - государственный заказчик). Определение условий конкурса либо отсутствовало, либо находилось в зачаточном состоянии.

В "Регуле провиантского правления", принятом при Елизавете в 1758 году, в развитие системы подрядов были сделаны определенные сдвиги. Так, появилась реклама и публикации о торгах. Каждому участнику сообщалось в печатном виде об условиях торга. Впервые вводились преференции - преимущество отдавалось непосредственному производителю, а не купцу-посреднику. От участников требовалось много справок, гарантий, проводилась предварительная проверка надежности поставщика.

В "Учреждении о губерниях" принятых в 1776 году при Екатерине II, принципиальные изменения отсутствуют, однако развитие получила открытость - был принят четкий порядок извещения объявлений о торгах, обеспечено большее равенство участников (раздельное выслушивание предложений), предусмотрен ряд мер по обеспечению ответственности, вплоть до суда, но под эффективностью как и ранее понималась минимальная цена подряда.

В "Положении 1830 г.", подписанным Николаем I, были предусмотрены дополнительные меры по обеспечению равенства участников, к торгам допускались инородцы, иноверцы и т.д. Были приняты меры по обеспечению экономичности торгов, по снижению затрат на их проведение, по применению новых форм, включая торги с ограниченной конкуренцией. Уровень открытости торгов и информированности всех участников стал достаточно высоким.

"Положение о подрядах и поставках", принятое в 1900 году, не содержало каких-либо принципиальных изменений. Были введены новые формы торгов: изустные (схема аукциона), через запечатанные объявления, и смешанные. Применялась достаточно развитая система обеспечения исполнения обязательств, включая и возможное уголовное преследование. Введен залог, как способ обеспечения обязательств. Конкурсная документация приобрела более развернутый вид, стал применяться проект контракта, появилась техническая часть, описывающая предмет торга.

Два "Положения о государственных подрядах и поставках", принятые в 1923 и 1927 годах, регламентировали проведение конкурсов при советской власти в период действия новой экономической политики. В целом указанные положения закрепляли прежний опыт организации торгов, однако в них были и некоторые нововведения. Например, введена монополизация объявлений о торгах. Закреплено неравенство по "социальному признаку": государственные предприятия признавались более надежными, чем частные и со смешанным капиталом. Ужесточены контроль за проведением торгов и ответственность за возможные нарушения. Однако категориям эффективности и экономичности особого внимания не уделялось.

В целом за рассматриваемый исторический период уровень организации государственных закупок в России соответствовал мировым стандартам.

торги государственный заказ закупка