Научно-теоретическое понимание административных барьеров и коррупции

Административный барьер означает препятствие в получении услуги, недостаток ее доступности, параметры которой, помимо внутренних содержательных, могут включать временную (потери и затраты времени), стоимостную (цена, затраты), информационную (прозрачность и компетентность), физическую (комфорт) и коммуникационную (вежливость, дружелюбие) доступность. Измеряя административный барьер, мы получаем сведения о доступности услуги. Существует гипотеза, по которой величина административного барьера способствует повышению риска коррупции, так как человек, сталкивающийся с административным барьером, стремится минимизировать свои потери времени, неудобств, снизить неопределенность в результате услуги. Данное исследование, таким образом, проверяет эту гипотезу о связи административных барьеров и коррупции, а также пытается определить приоритеты в борьбе с административными барьерами.

Необходимость измерения величины административных барьеров еще важна для расчета нормативов, а также для понимания, где нужно проводить улучшения для повышения эффективности услуг. Улучшения возможны только тогда, когда будут измерения, иначе о прогрессе трудно судить, и отсутствие данных ведет к неправильным управленческим решениям.

В любом случае, однако, выбор приоритета борьбы с административным барьером должен основываться на анализе административных барьеров по каждому отдельному виду государственных услуг.

Общими чертами государственных услуг в России можно считать:

• Большие очереди.

• Оказание услуг по знакомству.

• Недоброжелательный персонал.

• Отсутствие комфорта в местах ожидания услуги.

• Слишком долгие сроки получения услуг.

• Вымогательство.

• Необоснованное откладывание решения вопроса.

• Отсутствие разъяснительной информации.

• Плохая организация сотрудников.

• Большой перечень документов для оформления основы.

Таким образом, если выстраивать приоритеты для решения проблем в этой сфере, указанные параметры должны рассматриваться в приведенной очередности, чтобы соответствовать наиболее острым проблемам. Самым серьезным образом стоят вопросы больших очередей и оказания услуг по знакомству: около 40% потребителей высказывает недовольство именно этими административными барьерами.

Рассмотрим перечисленные выше виды административных барьеров более подробно.

. Большие очереди. По результатам исследования получается, что большие очереди являются самой распространенной характеристикой государственных услуг.

Исследование свидетельствует, что это препятствие невозможно преодолеть только путем улучшения организации работы, о чем говорит невысокий уровень такого препятствия как «плохо организованные сотрудники». Нормативы, скорее всего, рассчитываются на единицу населения, однако, необходимо делать поправки также на экономическую активность населения, миграционный поток, потребности населения.

. Оказание услуг по знакомству. Другой неотъемлемой чертой российских госуслуг можно считать оказание услуг по знакомству. Чаще всего это объясняется менталитетом, однако скорее всего это предвосхищение трудностей получения услуги, заставляющее искать более гарантированный способ ее получения. В «горячей десятке» по этой характеристике - Департамент ОБДД, военкоматы, детские сады, архитектура, центры регистрации недвижимости, органы образования, налоговая инспекция, государственные больницы и суды.

. Недоброжелательный персонал. Третьей характерной чертой отечественных госуслуг является недоброжелательный персонал. Этот параметр, видимо, может считаться в целом характеристикой государственных услуг, так как она отмечена на третьем по частоте месте после больших очередей и оказания услуг по знакомству. Предсказуемо, что потребители отмечают недоброжелательность работников уголовно-исполнительных органов и полиции.

. Отсутствие удобного места ожидания. Отсутствие комфорта для потребителей также весьма характерно для государственных услуг в России. Вполне возможно, что этот фактор не был бы так заметен, если бы очереди были поменьше, однако в целом надо отметить неприспособленность помещений для большого количества народа. Государственные учреждения, получившие больше всего упоминаний в связи с этим препятствием, это:

Паспортные столы, Регистрация земли, Налоговые инспекции, Архитектура, Органы занятости и социальной помощи, СЭС, ЗАГС, Центр регистрации недвижимости, Органы здравоохранения, Миграционная полиция, Суды, Полиция и государственные поликлиники (49-30%). Необходимо отметить, что вопрос бы не вставал, если бы не было очередей.

Действительно, площади перечисленных госучреждений не приспособлены для такого наплыва потребителей. Проблему размещения посетителей можно решать двояким образом:

. устранить причину (очереди),

. лучше управлять временем потребителей через проверенные хронометраж и предварительную запись по телефону или электронной почте,

. найти альтернативные методы обслуживания, как, например, в Великобритании, где большая часть получателей паспортов обслуживается в почтовых отделениях.

. Слишком долгие сроки получения услуги. Сроки получения услуг во многом определяются законодательством, тем не менее, сроки нарушаются, а ответственность за нарушение сроков перед конкретным потребителем отсутствует, хотя сотрудники, скорее всего, наказываются за нарушение сроков по результатам статистики. Нет механизма возмещения затрат или хотя бы принесения извинений за задержку сроков.

Ясно, что этот административный барьер связан с вопросами развития инфраструктуры (коммуникаций, кадастровой, административной, социальной и т.п.), однако необходимо четко отделить эти вопросы от волокиты в принятии решений. Здесь также очень важно привести размеры штатов нижнего звена в соответствие с потребностями населения.

. Необоснованное откладывание решения вопроса. Для четверти потребителей это является весьма актуальным. Необходимо отметить, что во многом волокита воспринимается как действительно необоснованное затягивание, то есть очень часто она связана с тем, что руководители среднего звена не обладают полномочиями принимать решения, в результате чего документ отправляется по инстанциям. Возможной мерой для решения этого вопроса может быть предоставление больших полномочий для решения на нижних уровнях, а также возможность вынесения решения при отсутствии некоторых документов. Таким способом, например, в США удалось сократить сроки выдачи иммиграционных документов, когда больше дискреционных полномочий было передано на низшие уровни.

. Вымогательство. Самым возмутительным фактом является то, что 23% потребителей сталкивается с вымогательством в государственных органах. Фактически не отмечено ни одного государственного органа, в котором данный факт отсутствовал. В наиболее явном виде вымогательство присутствует в сфере образования, на границе, финансовой полиции, государственных больницах, органах внутренних дел, СЭС, судах и железнодорожных перевозках, то есть там, где потребители поставлены в условия, когда у них нет иного выхода.

. Отсутствие разъяснительной информации. Еще одна неотъемлемая черта наших государственных услуг - информационный вакуум, в котором оказываются потребители услуг регистрации земли, прокуратуры, судов, полиции, налоговых органов, органов юстиции и органов соцзащиты и так далее. Неясность и неопределенность заставляют потребителей искать выходы из создавшегося положения, часто граничащие или переходящие в нарушение закона.

Почему принято то или иное решение, каков возможный исход, когда будет вынесено решение, каких документов не хватает или каковы нормы закона в том или ином случае - такого рода информация необходима. Очень часто неведение потребителя используется как основа для вымогательства, причем в ход идет крылатое выражение, что «незнание закона не освобождает от ответственности».

Однако государственные служащие должны помнить, что законопослушание граждан воспитывается не столько карательными методами, которые чаще всего провоцируют получателя услуг на еще более тяжелое нарушение. Потребитель ждет от государства партнерских отношений, которые выгодны самим государственным органам, так как снижают число повторных обращений, процент неправильно оформленных документов, сокращают время получения услуги и повышают доверие к госорганам.

. Плохо организованные сотрудники. Организация является одной из важнейших характеристик государственной службы. Даже поверхностного взгляда на некоторые государственные органы и учреждения достаточно, чтобы увидеть пробелы в слабой организации. Во многом она связана с кадровыми проблемами, так как из-за низкой зарплаты работают далеко не лучшие сотрудники, с отсутствием специального обучения, отсутствием организаторских и управленческих навыков у руководителей, невладением техникой организации персонала и технологий, отсутствием обратной связи между потребителем, работником и руководителем. Налаживание такой связи, выявление узких мест, постоянное общение работников высшего и нижнего звеньев о потребностях получателей услуг поможет улучшить состояние дел в данной сфере.

. Большой перечень документов для оформления основы. В исследовании Всемирного Банка было показано, что в России для экспорта товара необходимо предоставить 8 документов, тогда как в Дании и других странах Европы всего 3, в Китае - 6, в Азербайджане и Армении по семь. Чтобы импортировать что-либо в Россию также необходимо 8 документов, тогда как в Дании - 3, Армении и Китае - 6. То есть эта громоздкая бюрократия не обошла и другие государственные органы помимо таможни, а именно: органы занятости и социальной защиты, Архитектуры, Центр регистрации недвижимости.

Как будет показано ниже, административные барьеры не всегда напрямую связаны с коррупцией, однако экономические потери от административных барьеров также можно подсчитать, тем более, что большинство административных барьеров относится к временным затратам (большие очереди, долгие сроки получения, необоснованное откладывание решения вопроса).

Среди административных барьеров есть два, напрямую связанные с использованием служебного положения: это оказание услуг по знакомству и вымогательство. Было интересно проверить, связаны ли эти административные барьеры с практикой неофициального решения вопроса.

При оказании услуг по знакомству инициатором коррупционного взаимодействия является потребитель услуги, который хочет сократить время получения услуги или обойти законные требования, тогда как при вымогательстве источником является сам госслужащий, использующий существующие барьеры в своих целях.

Вымогательство (0.588), наряду с неправомерностью санкций со стороны госслужащих (0.591), стало системообразующим компонентом фактора «вымогательство », куда вошли также «попустительство к нарушителям», «некомпетентный персонал», «недоброжелательный персонал», «необоснованное откладывание решения вопроса», «плохо организованные сотрудники», «трудно узнать фамилию чиновника», «охрана, затрудняющая доступ».

Отсутствие в этом факторе других административных барьеров, которые связаны с материальным оснащением офисов, информацией, комфортом, стоимостью и так далее, говорит о том, что истоки коррупции лежат не в материальных административных барьерах, а в персонале, слабости процедур и плохой организации работы, которая позволяет персоналу практиковать коррупционные схемы через повышенные требования к одним и попустительство к другим.

Отсутствие выраженных административных барьеров в факторе «коррупция» также говорит о том, что в нашей стране она сращена с оказанием услуг по знакомству не столько как средство преодоления административного барьера, сколько как практика ведения дел, то есть способ гарантии хорошего обслуживания.