Направления совершенствования механизмов преодоления административных барьеров и коррупции в РФ

 

В обстановке широких демократических свобод антикоррупционные механизмы эффективно сработают только при условии, если будут хорошо политически продуманными, юридически обоснованными, нравственно и психологически убедительными. В первую очередь необходимо следующее:

а) углубленный научный анализ сложившейся системы государственного управления, инвентаризация с последующим упразднением избыточных функций государственных органов, причем в тесной увязке с комплексным решением проблем разграничения полномочий между различными уровнями, ветвями и органами государственной власти;

б) минимизация административного вмешательства в дела частных лиц и предприятий, сокращение перечня лицензируемых видов деятельности, сужение перечня обязательной сертификации и подконтрольности, упрощение и оптимизация процедур регистрации и отчетности, придание им большей гласности и доступности;

в) формирование системы социологического мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;

г) внедрение в практику правил, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение должностных обязанностей в обязательном порядке должно поощряться и учитываться при назначении на вышестоящую должность, присвоении очередного классного чина, воинского или специального звания, дипломатического ранга;

д) совершенствование законодательного регулирования системы запретов, ограничений и обязанностей служащих, особенно в части подарков, совместительства, уточнения правового режима владения и распоряжения акциями (долями участия в уставных капиталах) и ценными бумагами, работы в подведомственных организациях после прекращения государственной службы, работы супругов и других близких родственников, использования сведений конфиденциального характера;

е) введение более справедливых санкций, дисциплинарной, административной, гражданско-правовой и уголовной ответственности за коррупционные преступления, вплоть до прекращения служебного контракта и увольнения с государственной службы. А в наиболее сложных ситуациях - лишения свободы с конфискацией всего неправедно нажитого имущества. Беспринципность в этом деле, как свидетельствует опыт правительств, успешно справившихся с коррупцией, неуместна. В Италии, например, за коррупционные преступления тюремные сроки получило более 500 политиков, в том числе пожизненные. Следственным органам разрешили свободно допрашивать министров и членов парламента. Нормой стала конфискация - в экспроприированных домах тут же размещались больницы, дома престарелых, суды, полицейские участки;

ж) за грубое нарушение запретов необходимо ввести такую форму гражданско-правовой ответственности, как пожизненное лишение служащего преимуществ и льгот, предоставленных ему в связи со служебной выслугой. Следует также подумать об исключении из стажа государственной службы те годы, которые он использовал в корыстно-преступных интересах. Может, было бы полезным узаконить принцип презумпции виновности для чиновников, живущих на широкую ногу.

По нашему мнению в современных условиях в качестве основного механизма преодоления административных барьеров и борьбы с коррупцией в государственных органах должно выступить укрепление исполнительской дисциплины в системе органов исполнительной власти.

Действующее законодательство не содержит определения понятия уровня исполнительской дисциплины в государственном управлении, отсутствует единый механизм его анализа и оценки. Понятие степени укрепления исполнительской дисциплины носит скорее оценочный характер, что затрудняет анализ эффективности и результативности работы органов исполнительной власти и их должностных лиц. В то же время федеральное и региональное законодательство о государственной службе содержит целые главы, посвященные вопросам исполнительской дисциплины.

Повышение уровня исполнительской дисциплины в системе органов исполнительной власти в Российской Федерации (в целях усиления борьбы с коррупцией в ее рядах) осложнено рядом проблем.

Во-первых, требует разработки и закрепления в законодательстве, научной и учебной литературе единый понятийный аппарат в части определения необходимого уровня исполнительской дисциплины, коррупции в рядах государственных и муниципальных служащих, проведения финансово-экономического контроля, анализа и оценки эффективности и результативности функционирования органов государственного управления, а также их должностных лиц.

Во-вторых, слабо разработаны административно-правовые средства предупреждения и борьбы с коррупцией в системе органов государственного и муниципального управления.

В-третьих, в действующем законодательстве не закреплена система оценки уровня исполнительской дисциплины в системе исполнительной власти, а также не создан единый механизм контрольных органов власти, основной задачей деятельности которых будет являться повышение исполнительской дисциплины среди органов государственного и муниципального управления, борьба с коррупцией.

В-четвертых, не разработаны действенные и результативные процедуры понуждения контрольными органами органов исполнительной власти в части повышения уровня исполнительской дисциплины, оптимизации и повышения эффективности расходования бюджетных средств.

В-пятых, у контрольных органов власти отсутствуют реальные полномочия по предупреждению и пресечению неэффективного использования средств федерального, региональных и местных бюджетов, создания коррумпированных сообществ.

В-шестых, требует ужесточения система мер дисциплинарной, административной, уголовной ответственности в отношении должностных лиц органов государственного и муниципального управления, уличенных в коррупции.

В-седьмых, слабо используется зарубежный опыт в части борьбы с коррупцией путем повышения уровня исполнительской дисциплины в органах государственного и муниципального управления.

Представляется, что повышение уровня исполнительской дисциплины в единой системе органов исполнительной власти в Российской Федерации следует осуществлять путем реализации ряда мероприятий.

Следует разработать и внедрить в действующее законодательство понятие аудита эффективности деятельности органов государственного и муниципального управления, а также их должностных лиц, под которым следует понимать систему внутренних и внешних мероприятий управленческого аудита в части оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти и иных организаций по выполнению государственных (муниципальных) функций, использованию государственных (муниципальных, общественных) ресурсов, а также принятие рекомендаций по совершенствованию их работы. Причем главной целью подобного аудита эффективности должно являться повышение эффективности управления общественными ресурсами. Именно аудит эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти, а также их должностных лиц позволит определить, насколько эффективны, результативны и экономичны были произведенные затраты, были ли достигнуты поставленные цели финансирования, а также выявить необходимость и обоснованность существования отдельных элементов государственного и муниципального аппарата управления.

Необходимо ужесточить систему мер административной, дисциплинарной и уголовной ответственности в отношении должностных лиц органов государственного и муниципального управления, уличенных в коррупции либо в неэффективном расходовании бюджетных средств и управлении государственным или муниципальным имуществом. К данным лицам следует применять максимальные меры наказания вплоть до пожизненного заключения. Представляется актуальным восстановить в Уголовном кодексе Российской Федерации в качестве основного и дополнительного вида наказания конфискацию имущества преступника, причем не только полученного в результате преступной деятельности, но любого, находящегося в его собственности.

Следует создать единый механизм контроля за деятельностью органов государственного и муниципального управления в части борьбы с коррупцией и предотвращения неэффективного использования бюджетных средств и распоряжения государственной и муниципальной собственностью. Основная роль в данном механизме должна принадлежать контрольно-счетным органам власти во главе со Счетной палатой Российской Федерации. Кроме того, необходимо ужесточить президентский контроль за деятельностью органов управления в субъектах России в целях борьбы с коррупцией, клановостью в региональных элитах, предупреждения сепаратистских центробежных тенденций в государственном управлении.

Следует наделить контрольно-счетные органы власти реальными полномочиями как по предупреждению коррупции и неэффективного использования государственной и муниципальной собственности и бюджетных средств, так и по пресечению указанной деятельности, вплоть до временного отстранения подозреваемых в подобной деятельности должностных лиц от занимаемых должностей (до принятия соответствующим судом решения по существу).

Необходимо использовать зарубежный опыт борьбы с коррупцией и повышения исполнительской дисциплины в органах государственного и муниципального управления, особенно в части применения новых организационных, информационных технологий (например, "электронных правительств" как формы "бесконтактного общения" чиновников и населения в процессе получения последним публичных услуг от органов власти).

Все это позволит обеспечить не только легальность в деятельности органов государственного и муниципального управления, а также их должностных лиц, но и придаст ей легитимность в глазах народа.

Подводя итог вышесказанному отметим, что меры противодействии или предупреждения коррупции должны включать в себя несколько этапов:

· во-первых, необходимо проведение комплексных научных исследований по данной проблеме, предполагающих долгосрочный прогноз развития коррупции на уровне муниципальных образований с учетом региональной специфики; одновременно необходима подготовка комплексных региональных антикоррупционных программ и проектов нормативных актов по ее предупреждению, а также иные меры, направленные на формирование единой антикоррупционной политики, что позволит в полном объеме реализовать базовую модель государственной системы профилактики правонарушений в субъектах РФ, муниципальных образованиях;

· во-вторых, необходимо добиться повсеместного исполнения уже принятых нормативно-правовых актов в сфере борьбы с коррупцией, с учетом реформирования административной системы государства на муниципальном уровне; в связи с этим необходимо повышать эффективность деятельно правоохранительных органов по предупреждению, выявлению, пресечению и расследованию фактов муниципальной коррупции и наказанию виновных в их совершении.

· в-третьих, необходимо эффективное взаимодействие между различными спецслужбами, правоохранительных органов, прокуратурой, судами с целью эффективного противодействия коррупции; к этому взаимодействию необходимо подключить негосударственные правоохранительные организации, представителей общественности, самих муниципальных служащих.

· в-четвертых, упреждающим характер мер воздействия на коррупцию: адекватность применяемых мер борьбы с коррупцией социально-экономическим и политическим реалиям, состоянию общественного сознания: комплексность борьбы с коррупцией, ее направленность на предупреждение коррупции на всех уровнях и во всех муниципальных образованиях.

В целях совершенствования нормативного правового регулирования вопросов профилактики и борьбы с коррупцией представляется также необходимым:

- установить нормативными правовыми актами перечень должностей государственных или муниципальных служащих (бывших государственных или муниципальных служащих), назначение на которые работников с нарушением требований ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» влечет административную ответственность работодателя по ст. 19.29 КоАП;

привести в соответствие с ФЗ от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» форму распоряжения (приказа) органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя (утв. Приказом Министерства экономического развития РФ от 30 апреля 2009 г.) в части указания на перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;

для установления единообразного подхода к реализации имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, внести в ст. 3 ФЗ от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества» изменения, исключающие положения о нераспространении его действия на отношения, возникающие при отчуждении государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;

законодательно закрепить требования об обязательном проведении торгов при предоставлении (передаче) на каком-либо праве государственного или муниципального имущества. Для этого дополнить ст. 447 ГК положением о заключении договоров аренды государственного и муниципального имущества исключительно путем проведения торгов и ст. 15 ФЗ от 26 июля 2006 г. «О защите конкуренции» запретом на передачу государственного и муниципального имущества по какому-либо договору без проведения торгов;

внести изменения в УК (ст. ст. 285 - 286) с целью конкретизации нормы закона в части определения существенности вреда, установления минимального размера материального ущерба, причиненного действиями должностных лиц, который следует рассматривать как существенный вред обществу и государству, а также внести изменения в диспозицию ст. 286 УК, выделив корыстную заинтересованность как обособленный квалифицирующий признак, предусмотрев за совершение этого преступления более строгий вид наказания;

внести изменения в ФЗ от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» в целях реализации ст. ст. 9, 10 ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции», добавив как основание для проведения оперативно-розыскных мероприятий ставшие известными сведения о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного государственным или муниципальным служащим коррупционного деяния либо деяния, создающего условия для совершения коррупционных правонарушений.

Следует отметить, что применение указанных выше мер способно принести свои плоды только в случае комплексного их использования.

Заключение

 

Коррупция, на наш взгляд, как социально-экономическая категория выражает поиск, установление и поддержание коррупционных отношений, складывающихся между должностными лицами и физическими и юридическими лицами по поводу использования возможностей занимаемой должности с целью получения личной выгоды в ущерб третьей стороне (обществу, государству, фирме).

Коррупция - это не только и не столько форма преступного обогащения бюрократического государственного аппарата путем персонифицированного теневого взаимодействия с хозяйственными и иными структурами жизнедеятельности общества. Во все времена она была, есть и будет основным источником и гарантом криминализации общественной жизни, ее деградации. Не случайно древние римляне включали в это понятие столь емкое содержание, раскрывающее логическую взаимообусловливаемую связку явлений: подкуп - порча - упадок. Именно поэтому коррупция является как условием, так и следствием функционирования теневой экономики, усиления имущественной дифференциации общества, падения нравов и деградации общественно-политической жизни.

Административный барьер означает препятствие в получении услуги, недостаток ее доступности, параметры которой, помимо внутренних содержательных, могут включать временную (потери и затраты времени), стоимостную (цена, затраты), информационную (прозрачность и компетентность), физическую (комфорт) и коммуникационную (вежливость, дружелюбие) доступность. Измеряя административный барьер, мы получаем сведения о доступности услуги.

Необходимость измерения величины административных барьеров еще важна для расчета нормативов, а также для понимания, где нужно проводить улучшения для повышения эффективности услуг. Улучшения возможны только тогда, когда будут измерения, иначе о прогрессе трудно судить, и отсутствие данных ведет к неправильным управленческим решениям.

Общими чертами государственных услуг в России можно считать:

• Большие очереди.

• Оказание услуг по знакомству.

• Недоброжелательный персонал.

• Отсутствие комфорта в местах ожидания услуги.

• Слишком долгие сроки получения услуг.

• Вымогательство.

• Необоснованное откладывание решения вопроса.

• Отсутствие разъяснительной информации.

• Плохая организация сотрудников.

• Большой перечень документов для оформления основы.

Таким образом, если выстраивать приоритеты для решения проблем в этой сфере, указанные параметры должны рассматриваться в приведенной очередности, чтобы соответствовать наиболее острым проблемам.

Административные барьеры не всегда напрямую связаны с коррупцией, однако экономические потери от административных барьеров также можно подсчитать, тем более, что большинство административных барьеров относится к временным затратам (большие очереди, долгие сроки получения, необоснованное откладывание решения вопроса).

Среди административных барьеров есть два, напрямую связанные с использованием служебного положения: это оказание услуг по знакомству и вымогательство. Было интересно проверить, связаны ли эти административные барьеры с практикой неофициального решения вопроса.

Основными федеральными нормативно-правовыми актами по противодействию коррупции в РФ являются:

-  Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;

-  Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (принят ГД ФС РФ 03.07.2009);

- Указ Президента РФ от 25.02.2011 № 233 «О некоторых вопросах организации деятельности президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции» (вместе с «Положением о порядке рассмотрения президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции вопросов, касающихся соблюдения требований к служебному (должностному) поведению лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и отдельные должности федеральной государственной службы, и урегулирования конфликта интересов, а также некоторых обращений граждан»);

-  Указ Президента РФ от 19.05.2008 № 815 (ред. от 04.11.2010) «О мерах по противодействию коррупции»;

-  Указ Президента РФ от 21.07.2010 № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»;

- Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы»;

-  Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»).

Анализ данных о противодействии коррупции в органах государственной власти (данные с официальных Интернет-сайтов) позволяет систематизировать весь комплекс мер по противодействию коррупции. В связи с этим предупреждение коррупционных правонарушений осуществляется путем применения следующих мер:

. Организация и проведение мониторинга эффективности борьбы с коррупцией.

. Разработка и принятие муниципальных целевых программ по противодействию коррупции.

. Организация и проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

. Создание комиссий по противодействию коррупции.

. Создание комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов.

. Принятие административных регламентов исполнения муниципальных функций и предоставления муниципальных услуг, в первую очередь по использованию муниципального имущества и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении муниципальной помощи), передаче прав на использование такого имущества и его отчуждение.

. Повышение эффективности обратной связи с обществом, внедрение механизмов контроля общества за деятельностью чиновников, повышение прозрачности работы органов местного самоуправления.

. Формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению.

По нашему мнению в современных условиях в качестве основного механизма преодоления административных барьеров и борьбы с коррупцией в государственных органах должно выступить укрепление исполнительской дисциплины в системе органов исполнительной власти.

Представляется, что повышение уровня исполнительской дисциплины в единой системе органов исполнительной власти в Российской Федерации следует осуществлять путем реализации ряда мероприятий.

Следует разработать и внедрить в действующее законодательство понятие аудита эффективности деятельности органов государственного и муниципального управления, а также их должностных лиц, под которым следует понимать систему внутренних и внешних мероприятий управленческого аудита в части оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти и иных организаций по выполнению государственных (муниципальных) функций, использованию государственных (муниципальных, общественных) ресурсов, а также принятие рекомендаций по совершенствованию их работы. Причем главной целью подобного аудита эффективности должно являться повышение эффективности управления общественными ресурсами. Именно аудит эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти, а также их должностных лиц позволит определить, насколько эффективны, результативны и экономичны были произведенные затраты, были ли достигнуты поставленные цели финансирования, а также выявить необходимость и обоснованность существования отдельных элементов государственного и муниципального аппарата управления.

Необходимо ужесточить систему мер административной, дисциплинарной и уголовной ответственности в отношении должностных лиц органов государственного и муниципального управления, уличенных в коррупции либо в неэффективном расходовании бюджетных средств и управлении государственным или муниципальным имуществом. К данным лицам следует применять максимальные меры наказания вплоть до пожизненного заключения. Представляется актуальным восстановить в Уголовном кодексе Российской Федерации в качестве основного и дополнительного вида наказания конфискацию имущества преступника, причем не только полученного в результате преступной деятельности, но любого, находящегося в его собственности.

Следует создать единый механизм контроля за деятельностью органов государственного и муниципального управления в части борьбы с коррупцией и предотвращения неэффективного использования бюджетных средств и распоряжения государственной и муниципальной собственностью. Основная роль в данном механизме должна принадлежать контрольно-счетным органам власти во главе со Счетной палатой Российской Федерации. Кроме того, необходимо ужесточить президентский контроль за деятельностью органов управления в субъектах России в целях борьбы с коррупцией, клановостью в региональных элитах, предупреждения сепаратистских центробежных тенденций в государственном управлении.

Следует наделить контрольно-счетные органы власти реальными полномочиями как по предупреждению коррупции и неэффективного использования государственной и муниципальной собственности и бюджетных средств, так и по пресечению указанной деятельности, вплоть до временного отстранения подозреваемых в подобной деятельности должностных лиц от занимаемых должностей (до принятия соответствующим судом решения по существу).

Необходимо использовать зарубежный опыт борьбы с коррупцией и повышения исполнительской дисциплины в органах государственного и муниципального управления, особенно в части применения новых организационных, информационных технологий (например, "электронных правительств" как формы "бесконтактного общения" чиновников и населения в процессе получения последним публичных услуг от органов власти).

Все это позволит обеспечить не только легальность в деятельности органов государственного и муниципального управления, а также их должностных лиц, но и придаст ей легитимность в глазах народа.

В целях совершенствования нормативного правового регулирования вопросов профилактики и борьбы с коррупцией представляется также необходимым:

установить нормативными правовыми актами перечень должностей государственных или муниципальных служащих (бывших государственных или муниципальных служащих), назначение на которые работников с нарушением требований ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» влечет административную ответственность работодателя по ст. 19.29 КоАП;

привести в соответствие с ФЗ от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» форму распоряжения (приказа) органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя (утв. Приказом Министерства экономического развития РФ от 30 апреля 2009 г.) в части указания на перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;

для установления единообразного подхода к реализации имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, внести в ст. 3 ФЗ от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества» изменения, исключающие положения о нераспространении его действия на отношения, возникающие при отчуждении государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;

законодательно закрепить требования об обязательном проведении торгов при предоставлении (передаче) на каком-либо праве государственного или муниципального имущества. Для этого дополнить ст. 447 ГК положением о заключении договоров аренды государственного и муниципального имущества исключительно путем проведения торгов и ст. 15 ФЗ от 26 июля 2006 г. «О защите конкуренции» запретом на передачу государственного и муниципального имущества по какому-либо договору без проведения торгов;

внести изменения в УК (ст. ст. 285 - 286) с целью конкретизации нормы закона в части определения существенности вреда, установления минимального размера материального ущерба, причиненного действиями должностных лиц, который следует рассматривать как существенный вред обществу и государству, а также внести изменения в диспозицию ст. 286 УК, выделив корыстную заинтересованность как обособленный квалифицирующий признак, предусмотрев за совершение этого преступления более строгий вид наказания;

внести изменения в ФЗ от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» в целях реализации ст. ст. 9, 10 ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции», добавив как основание для проведения оперативно-розыскных мероприятий ставшие известными сведения о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного государственным или муниципальным служащим коррупционного деяния либо деяния, создающего условия для совершения коррупционных правонарушений.