Перспективные направления совершенствования законодательства о противодействии коррупции в РФ

Коррупция порождает несправедливое распределение и расходование государственных средств и ресурсов, банкротство предпринимателей, ухудшение качества социальных услуг, снижение инвестиционной привлекательности, рост социального неравенства, усиление организованной преступности, невозможность адекватного исполнения важных государственных поручений. В своем открытом письме Президент РФ Д.А. Медведев, говоря о годовщине Победы в Великой Отечественной войне, отметил, что народ, победивший жестокого и очень сильного врага в те далекие дни, должен, обязан сегодня победить коррупцию и отсталость.

В настоящее время борьба с коррупцией, как в Российской Федерации, так и в других странах (в том числе и на международном уровне) приобрела статус первоочередной национальной задачи, так как в эпоху глобального экономического кризиса и нехватки ресурсов для его преодоления необуздание коррупции может привести к экономическому коллапсу планетарного масштаба, обострив социальные, политические, экономические противоречия на всех уровнях общественного и государственного устройства.

Разработка правовых средств и механизмов противодействия коррупции становится одной из наиболее значимых и актуальных проблем развития современного российского общества и государства.

Опыт зарубежных государств подтверждает необходимость снижения уровня коррупции через всесторонний прогресс: совершенствование государственного управления, привлечение общественности. При этом "в антикоррупционной работе необходимо учитывать целый ряд различных факторов, начиная от экономической ситуации в стране и заканчивая невысоким уровнем общественного правосознания". Такой подход позволит обеспечить комплексное воздействие на проблему коррупции, основанное на согласовании методов антикоррупционной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц.

Основой антикоррупционных мероприятий должно стать законодательство, учитывающее международные антикоррупционные стандарты и опыт противодействия коррупции в зарубежных государствах.

В последние годы в России формировалась законодательная база противодействия коррупции. Приняты концептуальные стратегические и национальные плановые документы, а также нормативные правовые акты, направленные на их реализацию. При этом ключевая роль в организации системы мер, направленных на противодействие коррупции, отводилась антикоррупционным документам программного характера.

Лечить коррупционную болезнь крайне непросто. Задача сложная, но выполнимая. В этом практически никто не сомневается. В других странах, как говорит Д.А. Медведев, (Италия, Гонконг, Сингапур) получилось - получится и у нас. Правда, масштабы и сложность проблемы не та - коррупция в России давно приобрела вызывающей характер, ее масштабы опасно расширились и, по сути, она захлестнула страну. По показателю коррумпированности мы сейчас находимся «на одном из передовых мест в мире». Объемы коррупционного рынка растут, средняя бытовая взятка уже составляет почти 1 тыс. долл. В стоимости каждого квадратного метра жилья коррупционная составляющая превышает 30%. Из каждого рубля, который тратится на продукты питания, не менее 20 коп уходит на содержание всякого рода проверяющих и контролеров.

Проявления коррупции можно рассматривать в качестве отклонений от нормативно установленных моделей поведения. Поэтому влияние фактора коррупции на общественные отношения должно преодолеваться за счет обеспечения надлежащего правоприменения. Данный подход нашел свое отражение в преамбуле Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. Целесообразно, чтобы все государственные органы в своей деятельности уделяли внимание совершенствованию системы правоприменения в целях обеспечения эффективности реализации законов и иных правовых актов, осуществления статусов органов и организаций в сферах публичного и частного права, гарантий и защиты прав и законных интересов граждан.

Присоединение России к международным антикоррупционным конвенциям, а также вступление 1 февраля 2007 г. в Группу государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) оказали и продолжают оказывать существенное влияние на развитие законодательства в рассматриваемой области. Первым шагом на пути реализации 26 рекомендаций ГРЕКО стало утверждение Национальной стратегии противодействия коррупции в качестве последовательно осуществляемой и постоянно совершенствуемой системы мер организационно-экономического, правового, информационного и кадрового характера. В настоящее время выполнено менее половины рекомендаций ГРЕКО. Учет оставшихся - актуальная задача развития законодательства о противодействии коррупции.

Коррупция как социальное явление охватывает все новые и новые сферы общественной и государственной деятельности. Коррупционные схемы кардинально изменились. Основным способом "коррупционной добычи" стало "распиливание" триллионов бюджетных средств. Под воздействием новых запретов и ограничений виды и формы коррупции будут меняться, эволюционировать. Эффективность законодательства о противодействии коррупции будет зависеть от изрядной точности определения данного негативного социального явления.

Детализированное определение коррупции содержится в п. 1 ст. 1 Федерального закона N 273-ФЗ. Однако анализ международных актов, зарубежного законодательства, научных публикаций по вопросам противодействия коррупции, а также проведенные социологические исследования, в том числе в форме анкетирования, позволяют сделать вывод о том, что в данном Законе применен узкий подход к раскрытию явления коррупции.

Следует отметить, что Конвенция ООН против коррупции (гл. III "Криминализация и правоохранительная деятельность") при описании коррупционных преступлений акцентирует внимание на предоставлении "каких-либо неправомерных преимуществ". Такая трактовка шире используемой в отечественном законодательстве. При этом в антикоррупционных международно-правовых актах, участником которых является Российская Федерация, формулируются отдельные действия, которые предлагается криминализировать в национальном законодательстве государств-участников. В связи с этим необходимы уточнение законодательно закрепленного понятия коррупции, установление правовых оснований оценки общественно опасных деяний в качестве коррупционных, а также реализация более широкого подхода к определению коррупции. В частности, целесообразна криминализация таких деяний, как обещание и предложение взяточничества и коммерческого подкупа.

Пунктом 6 ст. 7 Федерального закона N 273-ФЗ предусмотрена унификация прав и обязанностей, ограничений и запретов, установленных для государственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. В связи с этим требуется внесение изменений в Федеральные законы от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", от 6 октября 1994 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

В большинстве случаев за коррупционные правонарушения установлена дисциплинарная или уголовная ответственность. Потенциал административной ответственности за коррупционные правонарушения пока в полной мере не раскрыт. Это происходит на фоне постепенного стирания граней между уголовной и административной ответственностью. Достаточно остро стоит вопрос об увеличении срока давности за нарушение законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, предусмотренного ст. 4.5 КоАП РФ и равного одному году. Данный срок может быть увеличен на два года и более. Возможность увеличения срока давности связана со сложностью расследования коррупционных правонарушений.

Применение административной ответственности за коррупционные правонарушения имеет достаточно противоречивый характер. Так, в ст. 19.28 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за получение незаконного вознаграждения от имени юридического лица. В частности, незаконная передача от имени или в интересах юридического лица должностному лицу либо лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное оказание ему услуг имущественного характера за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом либо лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, действия (бездействия), связанного с занимаемым им служебным положением, влекут наложение на юридическое лицо административного штрафа, размер которого должен быть не менее 1 млн. руб., с конфискацией передаваемых денег, ценных бумаг, иного имущества.

Складывается ситуация, при которой возможна умышленная провокация осуществления таких действий с целью причинения юридическому лицу репутационных и финансовых потерь. В связи с этим необходимо предусмотреть административную (для юридических лиц) и уголовную (для граждан и должностных лиц) ответственность за провокацию получения незаконного вознаграждения от имени юридического лица.

На сегодняшний день одни проявления коррупции рассматриваются законом как преступления и административные правонарушения, а другие - как безнравственные поступки и не более того. Речь идет о дисциплинарных коррупционных правонарушениях, которые необходимо пояснить посредством норм Федеральных законов о государственной гражданской службе, статусе военнослужащих, муниципальной службе в Российской Федерации. Однако не вызывает сомнения, что их совершение наносит вред интересам государственной и муниципальной службы, поскольку ставит под сомнение ее публичный характер, что объективно требует введения мер юридической ответственности.

В соответствии с подп. 3 п. 1 ст. 575 ГК РФ не допускается дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает 3 тыс. руб., государственным и муниципальным служащим в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных обязанностей. Необходимо отметить достаточно жесткую позицию ГРЕКО по данному вопросу, согласно которой требуется устранить правовые основания практики получения подарков государственными служащими. В связи с этим Генеральной прокуратурой РФ был подготовлен законопроект, направленный на учет данной рекомендации. Эти изменения позволят более четко разграничить понятия "подарок" и "взятка".

Усилению мер, связанных с запретом дарения, должны соответствовать изменения законодательства о государственной службе и муниципальной службе, направленные на уточнение норм о получении вознаграждения в связи с исполнением должностных обязанностей. Особое внимание необходимо уделить законодательному установлению критериев, позволяющих определить ситуации, когда дарение осуществляется в связи с исполнением должностных обязанностей. Данные критерии целесообразно отразить в законодательстве о государственной и муниципальной службе при формулировании соответствующих запретов.

Одной из рекомендаций ГРЕКО является обеспечение должной защиты информаторов, сообщающих о случаях коррупции. Принцип защиты информаторов заложен в основу борьбы с коррупцией многих зарубежных государств (например, Сингапур, США, Южная Корея, Китай и др.). Вместе с тем в России до настоящего времени на федеральном уровне не приняты нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы обеспечения безопасности государственного и муниципального служащего, уведомившего представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы о проявлениях коррупции.

Практически не раскрыто такое новое направление противодействия коррупции, как минимизация и (или) ликвидация последствий коррупционных правонарушений (подп. "в" п. 2 ст. 1 Федерального закона N 273-ФЗ). Предстоит разработать эффективные правовые и экономические механизмы минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений с использованием, например, механизма страхования и других способов. Достижение этого предусматривает Конвенция ООН против коррупции, в соответствии с которой каждое государство-участник принимает меры для того, чтобы юридические или физические лица, которые понесли ущерб в результате какого-либо коррупционного деяния, имели право возбудить производство в отношении лиц, несущих ответственность за этот ущерб, для получения компенсации.

Перспективным направлением реализации Федерального закона N 273-ФЗ является введение антикоррупционных стандартов, т.е. установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области. Полагаем, что такие стандарты не должны сводиться к простой констатации наличия тех или иных запретов, ограничений и дозволений в отдельных сферах (например, государственные закупки, государственная гражданская служба и т.д.) и их перечислению. В них необходимо учесть различные аспекты поведения субъектов права по реализации соответствующего стандарта. Иными словами, следует ввести положения, предусматривающие поведение, которое исключало бы саму возможность коррупции. Указанные стандарты должны разрабатываться для отдельных сфер деятельности (государственная служба, государственные закупки, распоряжение объектами государственной собственности, контрольно-надзорная деятельность).

Среди мер по предупреждению коррупции, закрепленных в Конвенции ООН против коррупции и представленных в таких международных антикоррупционных программах, как Глобальная программа ООН против коррупции, Программа Группы государств по борьбе с коррупцией, приоритетное значение придается тем, которые направлены на обеспечение прозрачности и доступа к информации. Вместе с тем анализ представленных федеральными органами исполнительной власти отчетов о реализации ведомственных планов противодействия коррупции за 2009 г. показал, что в недостаточной мере реализуются мероприятия, связанные с обеспечением информации о деятельности органов исполнительной власти. Поэтому необходимо усилить контроль за размещением федеральными органами исполнительной власти информации о своей деятельности, в том числе на официальных интернет-сайтах, в соответствии с Федеральным законом от 9 февраля 2010 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".

На сегодняшний день Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. N 953 утвержден Перечень информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти (руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ) и подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети Интернет. Данный Перечень носит общий характер, в связи с чем актуален вопрос об установлении аналогичного перечня информации о деятельности федеральных государственных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и подведомственных им федеральных государственных органов. По нашему мнению, такие перечни должны утверждаться указом Президента РФ.

Важным условием является вовлечение в противодействие коррупции бюрократического аппарата, который должен стать контролируемой, прозрачной и открытой системой, работающей по понятным для общества правилам. При этом коррупция будет рассматриваться как признак неэффективности бюрократического аппарата.

Полагаем целесообразным предусмотреть привлечение институтов гражданского общества к осуществлению федеральными органами исполнительной власти мониторинга правоприменения, в том числе к его антикоррупционной составляющей. Информация, полученная от граждан и организаций, поможет оперативно пресекать имеющиеся коррупционные практики и не допускать их дальнейшего существования. Это в конечном итоге позволит понизить уровень системной коррупции до коррупции единичной.

Ключевым направлением реализации Стратегии является внедрение в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие указанных органов и их взаимодействие с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг (подп. "в" п. 8) (в частности, осуществляется переход на электронные торги в режиме онлайн при закупках для государственных и муниципальных нужд, реализации конфискованного имущества, а также конкурсной массы предприятий-банкротов).

В настоящее время необходимо обеспечить реализацию административных регламентов с использованием информационно-коммуникационных технологий "при условии обязательного обеспечения юридической значимости автоматических и автоматизированных административных процедур, в том числе в случае отсутствия непосредственного взаимодействия участников административного регламента". Разработка технологической базы электронных административных регламентов ведется в рамках Федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002 - 2010 гг.)". Четко налаженная работа информационных систем способна обеспечить оперативное выполнение административных действий, упростив и ускорив прохождение соответствующих административных процедур.

Одним из направлений реализации Стратегии является совершенствование условий, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок. Потери от коррупции в сфере государственных заказов и закупок составляют примерно 30% всех бюджетных затрат по этим статьям. В структуре коррупции 40 - 60% "составляют так называемые откаты в системе госзакупок, выделения различных квот, например в сфере природопользования".

Снизить коррупцию позволяет проведение открытых аукционов в электронной форме для федеральных нужд. В этих целях распоряжением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 755-р определены операторы электронных площадок. Вместе с тем целесообразно провести полномасштабное внедрение системы проведения аукционов в электронной форме согласно Федеральному закону от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Необходимо также разработать и внедрить антикоррупционные стандарты размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Особое внимание следует уделить антикоррупционным требованиям, предъявляемым к деятельности конкурсных комиссий, исключив:

- участие физических лиц в работе конкурсных, аукционных и котировочных комиссий, лично заинтересованных в результатах размещения заказа;

-  выставление любых не предусмотренных законодательством требований по установлению подлинности документов, представляемых участниками размещения государственного заказа;

-  возможность немотивированного отклонения заявок на участие в процедурах размещения государственного заказа или принятия решения о внесении изменений либо об отказе от проведения таких процедур в сроки, не предусмотренные законодательством.

Стратегия предусматривает периодическое исследование состояния коррупции и эффективности мер, принимаемых по ее предупреждению и по борьбе с ней, как в стране в целом, так и в отдельных регионах (подп. "м" п. 8). В связи с этим в федеральных органах исполнительной власти может быть реализована рекомендация о проведении соответствующих исследований. В качестве эмпирического материала могут стать данные социологических и экспертных опросов, проводимых как внутри самих ведомств, так и среди граждан и организаций, взаимодействующих с ними. При этом важно обеспечить периодичность проведения исследований и сопоставимость их результатов, с тем чтобы на основе полученных данных установить взаимосвязь между состоянием коррупции и реализацией мер противодействия.

Опыт зарубежных государств свидетельствует о необходимости использования экономических методов наряду с методами административными. В условиях мирового финансового кризиса повышение уровня оплаты труда и социального обеспечения государственных служащих способствует снижению коррупционных рисков. Подпунктом "с" п. 8 Стратегии предусматривается повышение денежного содержания и пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих. При этом усилению экономической мотивации в целях отказа от коррупционных моделей поведения могут способствовать технологии, активно применяемые зарубежными государствами. Например, в Австралии "одним из условий контракта, заключаемого при найме на службу в полицию, является лишение полицейского, уличенного в коррупции, некоторых выплат в конце срока действия договора". Потенциальные потери возрастают с ростом стажа полицейского. Во Франции безупречная служба (в частности, отсутствие дисциплинарных наказаний за коррупционное поведение) дает право на повышенное пенсионное обеспечение. В Германии реализуются программы трудоустройства родственников государственных служащих, частичное погашение задолженности по ипотеке за государственный счет и т.д., а взяточники гарантированно лишаются статуса государственного служащего и соответствующего ему социального обеспечения.

Следует отметить, что мероприятия, предусмотренные Стратегией и Национальным планом противодействия коррупции, должны найти свое отражение в ведомственных планах противодействия коррупции. Поскольку всеми федеральными органами исполнительной власти соответствующие планы были утверждены значительно раньше, необходимо оперативное приведение их в соответствие с названными документами. На наш взгляд, для упрощения данной работы целесообразна подготовка нового варианта типового плана противодействия коррупции в федеральном органе исполнительной власти с последующим его одобрением на заседании правительственной комиссии по проведению административной реформы. При этом может быть модифицирована и рекомендована единая форма отчета федерального органа исполнительной власти о выполнении ведомственного плана противодействия коррупции.

При последующем планировании мероприятий по противодействию коррупции в федеральных органах исполнительной власти целесообразно учесть специфику их деятельности (интенсивность контактов с гражданами и организациями, бюджетное финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, контрольно-надзорная деятельность и т.д.).

Особое внимание необходимо уделить переподготовке и повышению квалификации федеральных государственных служащих, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции. Подготовка и повышение квалификации должны осуществляться по программе, согласованной с Управлением Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров (подп. "в" п. 1 Национального плана противодействия коррупции на 2010 - 2011 гг.).

Целесообразно предусмотреть обучение государственных служащих специфическим навыкам выявления и пресечения совершения коррупционных правонарушений. В федеральных органах исполнительной власти накоплен значительный опыт проведения служебных проверок. Так, Федеральной таможенной службой России проведено 427 служебных проверок, по результатам которых уволены 9, а привлечены к дисциплинарной ответственности 346 должностных лиц. Федеральной службой судебных приставов выявлено 56 нарушений, из них: 33 нарушения требований к служебному поведению, 10 фактов личной заинтересованности, 13 обстоятельств, свидетельствующих о наличии признаков дисциплинарного проступка. Минобороны России в ходе проведения ревизий финансово-экономической и хозяйственной деятельности органов военного управления обнаружены следующие коррупционные проявления: попытка незаконного получения квартиры; замена технических требований для проведения конкурсов по модернизации телеграфных центров и экспедиций узлов связи; халатное исполнение должностных обязанностей и бесконтрольность за деятельностью подчиненных; нарушения при реализации высвободившегося военного имущества.

В условиях беспрецедентной множественности нормативных правовых актов, неопределенности правовых предписаний, дублирования правовых норм и их противоречивости у субъектов правоприменения зачастую отсутствует правильное представление о том, как должна применяться та или иная норма и как она реально действует. Полноценное внедрение выработанных современной юридической наукой технологий, направленных на получение такой информации (антикоррупционная экспертиза, правовой мониторинг), пока не завершено. Приходится признать, что их применение требует овладения специфическими навыками экспертной деятельности, большого опыта практической работы и соответствующего обучения.

Помимо отмеченных направлений реализации, Стратегия предусматривает совершенствование таких современных юридических технологий, как антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, мониторинг правоприменения (подп. "р" и "п" п. 8). Если правовые основы антикоррупционной экспертизы уже созданы (принят Федеральный закон N 172-ФЗ, Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 определена соответствующая Методика), то подготовка нормативного обеспечения мониторинга правоприменения еще не завершена.

Федеральным законом N 172-ФЗ предусмотрено, что органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов при мониторинге их применения (ч. 4 ст. 3). Вместе с тем о содержании мониторинга применения нормативного правового акта, порядке его проведения, последующем устранении из нормативных правовых актов выявленных коррупциогенных факторов в Законе ничего не сказано. Отмеченный недостаток лишь частично устраняется на подзаконном уровне в некоторых ведомственных актах. В большинстве случаев вопросы мониторинга применения нормативных правовых актов не урегулированы вообще. Кроме того, для достижения целей антикоррупционной экспертизы в ходе мониторинга особое внимание должно уделяться получению информации о возможной коррупционной практике, основанной на несовершенстве нормативных правовых актов. При этом несовершенством нормативных правовых актов следует признавать не только способность порождать коррупционную практику, но и невозможность ей противостоять.

С учетом изложенного необходим переход к следующему этапу развития антикоррупционного законодательства - корректировке с учетом сложившейся практики его применения. Несмотря на общее количество независимых экспертов (около 828 физических лиц и 164 организации), эффективность их деятельности пока невысока. Например, в 2010 г. в Минюст России поступило лишь 16 заключений от независимых экспертов, из которых учтено только 5, в том числе частично при доработке проектов. В других ведомствах наблюдается похожая картина. Нередко институт независимых экспертов служит инструментом лоббистского давления. Поэтому за рубежом (Германия, Канада, Нидерланды, Франция и др.) многие государственные органы отказались от привлечения независимых экспертов. Недостаточная эффективность института независимых экспертов может быть преодолена путем привлечения к экспертной работе специализированных научных и экспертных учреждений.

Низкая эффективность независимых экспертов связана с несовершенством правовой базы их деятельности и ее применения. Достаточно слабо исполняется обязанность размещения государственными органами в сети Интернет текстов проектов нормативных правовых актов. Зачастую отсутствуют указания на даты начала и окончания приема экспертных заключений, а также адрес, на который должны поступать соответствующие заключения. Не определены механизмы рассмотрения заключений по результатам проведения независимой антикоррупционной экспертизы и положения о подготовке мотивированного ответа гражданину или организации, проводившим антикоррупционную экспертизу.