Понятие и правовой статус территориальных избирательных комиссий в системе избирательных комиссий РФ

Избирательные комиссии не образуют жесткую, строго централизованную систему комиссий для проведения всех выборов в Российской Федерации. Федеральные законы о выборах устанавливают соподчиненность и распределение полномочий между комиссиями только применительно к проведению выборов в федеральные органы государственной власти. Так, ЦИК России является вышестоящей комиссией для всех других комиссий только при проведении выборов в Государственную Думу и Президента РФ.

Взаимосвязи и полномочия избирательных комиссий при выборах в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов РФ. Таким образом, при проведении выборов действует определенная система избирательных комиссий, структура и полномочия которой предопределяются уровнем и видом выборов в соответствии с федеральным законом или законом субъекта РФ.

Избирательные комиссии Российской Федерации представляют собой стройную, гибкую систему, приспособленную к выборам органов власти различного уровня.

Как и всякая сложная социальная структура, система избирательных комиссий - не просто сумма составляющих ее элементов, а слаженный "организм", части которого взаимодействуют друг с другом в формах, четко указанных в законах .

В соответствии с п. 21 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" под избирательной комиссией понимается коллегиальный орган, формируемый в порядке и в сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов. Таким образом, избирательные комиссии формально являются независимыми органами, не входящими ни в одну из трех ветвей власти и имеющими специальные функции, связанные с организацией выборов. За избирательными комиссиями закреплена роль арбитра, независимого и беспристрастного организатора конкурентной политической борьбы, институционализированной в форме избирательного процесса.

В рамках нашего исследования представляется необходимым определение понятия правового статуса комиссии и его основных составляющих категорий.

Теория права не предусматривает единой универсальной трактовки данного понятия, равно как и действующие нормативные акты также не регламентируют указанного понятии. В связи с отсутствием легального определения понятия "правовой статус", оно формируется специалистами применительно к каждой отдельной ситуации. Наиболее распространено восприятие правового статуса в качестве совокупности законодательных требований, определяющих положение конкретного субъекта в совокупности правоотношений. В этой связи зачастую структура правового статуса включает в себя следующие категории:

права;

обязанности;

ответственность субъекта.

Применительно к отдельным субъектам структура данного понятия может быть расширена за счет включения в него ряда иных категорий, например, взаимодействия с иными участниками данных правоотношений и т.п. Отсутствие легального определения понятия "правовой статус" способствует формированию его различных трактовок.

Однако правовой статус определяется не только применительно к правам и обязанностям субъекта, но и месту в системе аналогичных органов.

Государственно-правовой статус избирательных комиссий определяет правовое положение избирательных комиссий как участников избирательного процесса по отношению к государству и его органам, а также к другим субъектам правоотношений в сфере организации и проведения выборов.

Это понятие раскрывает их политико-правовое положение в структуре и механизме функционирования самих государственных органов, поскольку ЦИК России и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, как отмечалось выше, являются государственными органами, осуществляющими подготовку и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации в соответствии с установленной федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Система избирательных комиссий не входит ни в одну из ветвей государственной власти, однако ЦИК России и ИКС РФ являются государственными органами, осуществляющими подготовку и проведение выборов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, предусмотренной федеральными законами и законами субъектов РФ.

Избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и местного самоуправления. Федеральный закон обеспечивает самостоятельность комиссий путем установления круга их полномочий и порядка их формирования.

Одна из особенностей правового положения некоторых избирательных комиссий - закрепление за ними статуса юридических лиц. Данный подход выступает единым в отношении многих органов публичной власти в России. Необходимость такого статуса, признаки которого определяются Гражданским кодексом Российской Федерации, обосновывается участием этих органов в гражданско-правовых отношениях. Законодательство, как правило, не предусматривает непосредственного участия в гражданских правоотношениях федеральных органов государственной власти. При этом нужно отметить, что большинство аналогичных органов государственной власти субъектов Федерации, имеющих схожие задачи, наделены статусом юридического лица, т.е. обладают его признаками. В литературе данное обстоятельство чаще всего объясняется тем, что эти органы имеют совершенно иные функции и задачи.

Впервые статус юридического лица был предоставлен высшим звеньям системы избирательных комиссий РФ Федеральным законом от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации".

Вполне возможно, что по замыслу законодателя такой шаг должен был способствовать реформированию советской системы избирательных комиссий, ликвидации зависимости избирательных органов от административных инстанций. Можно также предположить, что система российских избирательных органов с течением времени должна была превратиться по аналогии с избирательными системами зарубежных стран в самостоятельную и независимую ветвь избирательной власти, возглавляемую Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, которая в некоторой степени выступала бы министерством выборов. Эта идея нашла развитие и в доктринальных источниках.

В настоящее время в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" юридическими лицами признаются Центральная избирательная комиссия РФ, избиркомы субъектов РФ. Законодательство допускает придание статуса юридического лица территориальным избирательным комиссиям и избирательным комиссиям муниципальных образований законом субъекта Федерации и уставом муниципального образования, нормативным правовым актом органа местного самоуправления соответственно.

Территориальные избирательные комиссии отнесены к государственным органам субъекта Российской Федерации. Признаками, позволяющими считать их таковыми, являются: 1) порядок формирования (формируются государственным органом - избирательной комиссией субъекта Российской Федерации); 2) наличие определенной законом компетенции (соответствующие статьи федеральных и региональных законов о полномочиях комиссий); 3) наличие определенных полномочий в отношении органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных учреждений, других участников избирательного процесса (решения территориальных комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения, причем нарушение этой обязанности влечет возможность применения административной ответственности); 4) определенное место в иерархии системы избирательных комиссий (нижестоящая по отношению к избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, вышестоящая по отношению, например, к участковым избирательным комиссиям); 5) возможность финансирования деятельности комиссий за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Конкретное место территориальных комиссий в системе государственных органов субъекта Российской Федерации определяется федеральным избирательным законодательством, соответствующим законом субъекта Российской Федерации. При этом законодатель исходит из того, что территориальные избирательные комиссии не являются органами государственной власти, а относятся к так называемым иным государственным органам специальной компетенции, постоянно действующим на части территории субъекта Российской Федерации. Постоянная основа деятельности территориальной комиссии означает непрерывный период ее работы с момента первого заседания комиссии до истечения установленного законом срока полномочий (первого заседания комиссии нового состава). Территориальные комиссии создаются не для проведения конкретных выборов, как ранее, а для организации любых выборов, проводимых на соответствующей территории в течение срока их полномочий. Признак постоянной основы деятельности присутствует у территориальной комиссии вне зависимости от того, наделена комиссия правами юридического лица или нет. В случае наделения территориальной избирательной комиссии правами юридического лица необходимо обеспечить финансирование работы на штатной основе минимум одной единицы (председателя комиссии) с созданием одновременно соответствующих условий для работы. Соответствующая норма должна содержаться в законе субъекта Российской Федерации и может распространяться либо на все территориальные комиссии, либо на некоторые из них. В настоящее время пока незначительная часть территориальных комиссий пользуется правами юридического лица.

Чтобы избежать дублирования в деятельности комиссий, сформированных на одной территории, законодатель предусмотрел возможность взаимного возложения полномочий: полномочия территориальной комиссии могут быть возложены на соответствующую избирательную комиссию муниципального образования, при этом учтена и обратная ситуация. В первом случае решение принимается избирательной комиссией субъекта Российской Федерации по согласованию с представительным органом местного самоуправления, т.е. в этом случае территориальная комиссия не образуется, но возложение ее полномочий на ИКМО возможно лишь в случае формирования ИКМО по правилам, установленным новым федеральным избирательным законодательством, т.е. после 26 июня 2002 г. ИКМО, так же как и территориальная комиссия, должна действовать на постоянной основе. В ряде субъектов Российской Федерации, в частности в Алтайском крае, Владимирской, Костромской, Ульяновской областях, созданы более 160 ИКМО, на которые возложены полномочия территориальных комиссий.

Конкретное число членов каждой территориальной комиссии определяется избирательной комиссией субъекта Российской Федерации. Количественный состав комиссии зависит от числа избирателей, зарегистрированных на данной территории, а также местных особенностей, например наличия отдаленных или труднодоступных местностей. Чаще всего число членов территориальной комиссии составляет до девяти человек. Предусматривается возможность образования нескольких территориальных комиссий на одной территории с большим количеством избирателей. Решение принимает ИКС РФ по согласованию с ЦИК России, которая по этому вопросу принимает соответствующее решение. Несколько территориальных комиссий обычно образуется в крупных городах - административных центрах республик, краев, областей, а также в городах с большим количеством избирателей. Практика показывает, что число избирателей на одну территориальную комиссию в таких случаях может составлять в среднем 200 тыс. человек. При вынесении решения могут приниматься во внимание и другие обстоятельства, например административно-территориальное деление, плотность населения, особенности географического положения территории. Кроме того, именно на базе территориальных комиссий существует низовая сеть Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы": каждая территориальная комиссия оснащена комплексом средств автоматизации, используемым при проведении выборов. Поэтому при согласовании решений об образовании новых территориальных комиссий в крупных населенных пунктах ЦИК России учитывает возможность технического обеспечения их работы.

Помимо образования территориальных комиссий на соответствующих территориях, предусмотрены особые случаи создания специализированных территориальных комиссий без их привязки к определенной территории. Одна или несколько территориальных комиссий создаются для руководства деятельностью участковых комиссий, сформированных на судах и полярных станциях, и эти комиссии создаются по решению ИКС РФ. ЦИК России в случаях, предусмотренных, например, Федеральным законом <garantF1://12040155.0> "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", вправе сформировать одну или несколько территориальных комиссий для руководства деятельностью участковых комиссий за пределами территории Российской Федерации. В данном случае территориальные комиссии будут нижестоящими по отношению к сформировавшей их комиссии, и протоколы об итогах голосования на "зарубежных" избирательных участках будут поступать от этих специализированных комиссий непосредственно в ЦИК России. Помимо полномочий, общих для всех избирательных комиссий и отличающихся только масштабами территории, на которой они применяются, территориальная комиссия отвечает за соблюдение нормативов технологического оборудования комиссий на своей территории. К полномочиям территориальной комиссии, относится, например, такая новая обязанность, как формирование участковых комиссий, назначение их председателей.