Зарубежный опыт пенсионного обеспечения в развитых странах

Мировой опыт реформирования пенсионных систем

В большинстве стран мира до сих пор преобладает пенсионная система, основанная на принципе «солидарности поколений», когда пенсии выплачиваются из обязательных платежей, которые в настоящее время платят работающие граждане. Эта система на Западе именуется «Pay as You Go» (PAYG), что можно перевести как «выплата по ходу» [14]. Это так называемая первая опора существующих в разных странах пенсионных систем. Однако эта «первая опора» становится все более шаткой. Она подтачивается старением населения развитых стран, в результате чего уменьшается соотношение числа работающих и количества пенсионеров. Рост среднего уровня жизни требует установления все более «щедрых» пенсий. Это приводит к увеличению обязательств государства перед пенсионерами, к вынужденному росту обязательных пенсионных отчислений, к росту расходов на финансирование пенсионной системы PAYG, которые даже в самых благополучных странах достигают 10% ВВП. Решением проблемы является переход к более современным и эффективным системам - «второй опоре», основанной на взносах предприятий и возможности инвестирования этих активов, а также к добровольным пенсионным накоплениям граждан - так называемой третьей опоре пенсионной системы.

Реформы в каждой стране проводятся по-своему - с учетом демографических, культурных, социальных, политических, финансовых особенностей и возможностей. Реформы имеют цену, и вопрос состоит в том, кто и когда платит, насколько открыто или, напротив, замаскировано, они проводятся. Страны, недавно вставшие на путь капиталистического развития, имеют даже некоторое преимущество: «цена перехода» может быть ниже благодаря сравнительно низкому исходному уровню пенсий и более высоким темпам экономического роста. Это в принципе позволяет более эффективно использовать для пенсионных накоплений рыночные инструменты. Пенсионные активы, в свою очередь, становятся важным источником роста рынка капитала. В официальных документах Европейского экономического сообщества для осуществления этого перехода установлены конкретные цели, охватывающие период с 1998-го по 2020 год. Предполагается, что за этот период доля в пенсионных выплатах PAYG («первой опоры») снизится с 84 до 64%, намного возрастет роль «второй опоры» (с 12 до 29%), а незначительная сегодня доля «третьей опоры» утроится (с 1,5 до 4,5%). При этом сумма частных пенсионных активов возрастет с 2 млрд. до 11,8 млрд. евро в 2020 году. Очевидно, сохранится тенденция к ослаблению ограничений для инвестиций пенсионных активов.

Реформы пенсионных систем уже начались в Германии, США, Италии, Франции, Японии, Венгрии, Польше, Чехии. Они сводятся к различным комбинациям следующих мер: плавное повышение пенсионного возраста, снижение размеров отдельных видов пенсий, увеличение размеров страховых взносов, и периодов страхования, обособление институтов социального страхования и социальной помощи, ограничение практики досрочного выхода на пенсию, стимулирование создания частных пенсионных фондов.

Главный институт пенсионного Совершенствование систем пенсионного обеспечения по старости в странах Европейского Союза связано со стремлением приспособить национальные пенсионные системы к меняющимся экономическим условиям на основе новых социальных компромиссов. Основной предмет споров специалистов о путях реформирования пенсионных систем - Выбор между распределительными и накопительными механизмами их финансирования. В странах ЕС преобладает распределительный метод. Системы обязательного пенсионного страхования, а также пенсионные системы для государственных служащих в большинстве западноевропейских стран, а также ряд частных пенсионных систем во Франции финансируются посредством распределения.

Накопительный метод в странах ЕС используется главным образом в корпоративных и отраслевых пенсионных системах.

Большинство специалистов считает, что государственные пенсионные системы, построенные на принципах социального страхования, еще не исчерпали своего потенциала. Развитие накопительных механизмов они видят, в основном, в сфере добровольного дополнительного пенсионного страхования.

В странах ЕС, как и в других развитых западных странах, в случаях возникновения кризисных ситуаций с финансированием национальных пенсионных систем применяется достаточно широкий арсенал методов. Обычно это - повышение нормативного возраста: выхода на пенсию в сочетании с экономическим стимулированием отсроченного выхода на пенсии: увеличение периода учета заработков при определении размера пенсии; повышение абсолютных размеров и доли страховых взносов, уплачиваемых работниками и работодателями; сокращение числа получателей различного рода пенсионных льгот; экономическое стимулирование развития дополнительных форм пенсионного обеспечения в виде профессиональных, корпоративных и других частных пенсионных систем.

Оптимальное сочетание названных и других мер позволяет решать острые вопросы, связанные с финансированием пенсионного обеспечения.

Развитые страны в 80-е-90-е годы пошли по пути упорядочения распределительных схем и осторожного введения обязательных накопительных элементов. Особенностями данной группы стран являются, во-первых, наличие зрелых, универсальных, распределительных схем, охватывающих все население и дополняемых действующими в основном в частном секторе добровольными системами, основанными на личном страховании. И, во-вторых, необходимость в силу специфики социально-экономического и политического развития осуществлять изменения таким образом, чтобы не нарушать согласия политических партий и социальных партнеров и уверенности населения в долгосрочной дееспособности систем пенсионного обеспечения. Эти два момента определяли характер пенсионных реформ и складывающихся пенсионных систем в этой группе стран.

Большинство развитых государств в основном избрали так называемый параметрический подход к пенсионным реформам, т.е. проведение корректирующих мер, которые иногда весьма существенно меняют характеристики существующей системы. Это не исключило использования и других подходов.

В США уже более 60 лет существуют две принципиально различных пенсионных системы: частная накопительная и государственная распределительная.

В частных пенсионных фондах, создаваемых отдельными корпорациями, используется механизм накопления. Этот механизм оказывается полезен и для экономики в целом, поскольку осуществление сбережений через пенсионные фонды позволяет накопить больше денег для инвестиций. Пенсионные фонды являются ведущими собственниками в стране. Им принадлежит около четверти всех акций и более половины всех корпоративных облигаций американской экономики. Сегодня пенсионные фонды в США являются обладателями примерно одной пятой всех финансовых активов страны. Из этой суммы около 40% приходится на ценные бумаги корпораций и государства, примерно 25% активов фондов вложено в долговые инструменты, 5-7% приходится на наличные. В среднем за два десятилетия (70-80-е годы) фонды получили доход в размере 3,3% на свой капитал. [16]

Пенсионный механизм стимулирует работника сохранять непрерывный стаж в течение длительного срока (не менее чем 5 лет). Размер дополнительной (к государственной) пенсии зависит от стажа. За каждый год стажа пенсия увеличивается на определенный фиксированный процент от заработка. Проработав непрерывно в одной компании всю трудовую жизнь, можно получить дополнительную пенсию примерно в размере половины своего заработка.

При решении вопроса о том, как получать свою пенсию, американец имеет право выбора пенсионного плана: с фиксированными выплатами либо с фиксированными взносами. Планы с фиксированными выплатами подстрахованы наличием специальной полугосударственной Корпорации по обеспечению частных пенсий. Эта Корпорация следит за соблюдением пенсионного законодательства, а в случае нехватки средств у этих компаний финансирует дефицит из своего целевого фонда. Этот фонд образуется за счет регулярных взносов, которые осуществляют застрахованные компании.

В целом сегодня примерно 50% работающих американцев охвачено системой частного пенсионного страхования. Из тех, кто получает частную пенсию, примерно треть приходится на тех, кто предпочитает систему с фиксированными выплатами, треть - на тех, кто предпочитает фиксированные взносы, и треть - на тех, кто предпочитает сочетать две эти системы. В основном пожилые люди живут за счет средств, получаемых в рамках государственной системы социального обеспечения. Частная пенсионная система играет, по понятной причине, значительно большую роль для хорошо оплачиваемых работников. Для многих из них она основная, тогда как для плохо зарабатывающих американцев ключевое значение в жизни имеет все же государственная поддержка пожилых.

В 90-е годы появился новой элемент в пенсионной системе - счет 401 (к). Работник может делать на него выборочные взносы путем вычитания денег из зарплаты, причем те средства, которые пошли на данный счет, исключаются из налогооблагаемой базы. Лишь тогда, когда данный человек начнет получать пенсию из накопленных таким образом средств, он должен будет выплачивать налоги. То же самое относится и к инвестиционному доходу, получаемому на взносы в пенсионный фонд. Налоги придется выплачивать только при получении пенсии. Около 20 млн. американцев пользуется сегодня возможностью отчисления взносов на счет 401 (к).

Финансовое положение государственной распределительной системы в США постоянно ухудшается. Если в обозримой перспективе не будут предприняты радикальные шаги по реформированию системы, то стране будет очень трудно содержать своих пожилых граждан. Сегодня собирается в виде взносов больше денег, чем приходится выплачивать пенсионерам, но меньше, чем надо будет в будущем отдать сегодняшним плательщикам.

Повышение налогового бремени, что хорошо понимают в США, не является решением возникающих проблем. Поэтому изыскиваются способы для перестройки самой пенсионной системы. В качестве путей реформирования пенсионной системы обсуждаются, в основном, три варианта, в каждом из которых по сути дела предполагается использовать в государственной системе пенсионного обеспечения определенные элементы накопительного механизма.

) Первый вариант - использование средств государственной пенсионной системы для вложений в акции. Дело в том, что эти средства в США использовались частично для вложений в государственные ценные бумаги, которые приносят очень низкий доход - 2,3%. Вложения в акции частных корпораций могли бы дать более высокий доход, чем государственные бумаги - порядка 7%. Предлагается 40% свободных средств направлять на рынок капитала. При таком варианте реформирования государственная пенсионная система будет напоминать частную, хотя останется существенное отличие: накопления не принадлежат отдельным гражданам, они распределяются между всеми пенсионерами страны на основе государственных критериев.

) Второй вариант - дополнение существующей распределительной системы: предлагается, чтобы работники 1,6% своих доходов отчисляли на персональные накопительные счета, с которых они будут инвестироваться в акции и облигации частного сектора экономики. Управлять этими персональными счетами будут государственные чиновники. Этот подход похож на предыдущий. Он позволит людям повысить свои пенсионные доходы. Отличие же состоит в том, что решение о том, как использовать накопленные деньги, во втором случае принимает сам работник.

) Третий вариант - наиболее радикальный: работники должны будут вносить на персональные счета 5% дохода, и управлять ими без государственной опеки. Такой подход похож на имеющийся опыт Великобритании и может считаться переходным к наиболее радикальному чилийскому.

В настоящее время в связи с экономическим кризисом пенсионные фонды США, потерпели явные убытки.

«Пенсионные фонды США столкнулись с дефицитом средств размер, которого достиг уже $1 трлн. К таким выводам пришли эксперты исследовательского центра Pew Center. Общий объем средств, которые власти должны выделить на пенсионное обеспечение текущих работников и пенсионеров, составляет на данный момент $3,35 трлн. При этом пока на оплату текущих и будущих счетов имеется лишь $2,35 трлн. С учетом инвестиционных потерь дефицит средств может оказаться еще большим». И все это делает реформирование необходимой мерой для улучшения ситуации.

Чилийская модель пенсионной реформы обычно приводится в качестве своего рода эталона во время дискуссий о наилучшем способе финансирования пенсий. Аргентина, Перу и Колумбия провели реформирование своих систем пенсионного страхования по примеру Чили, правда, сильно модифицировав прототип. [15]

Реформа пенсионной системы была проведена в Чили 1981 г., во время правления А. Пиночета. При обсуждении вопроса об использовании опыта Чили следует иметь ввиду, что чилийская реформа осуществлялась в условиях значительного оживления экономики. Это позволило правительству обеспечить щедрое финансирование пенсионной реформы. На это время пришелся бум фондового рынка Чили, который обусловил высокий уровень рентабельности пенсионных фондов. Существенным фактором, предопределившим успех реформы, стала благоприятная демографическая обстановка. В Чили всего 8% населения пенсионного возраста (в России - 16%), а на одного пенсионера приходится 12,8 занятых.

Основной характерной чертой чилийской реформы стала замена приобретенных прав на пенсии по прежней системе с определенного момента времени в гарантированную государством выплату и введение обязательного накопительного страхования работников в нескольких частных конкурирующих компаниях, организованных на тот момент времени.

Новая система заключается в обязательном страховании лиц, работающих по найму. Работники обязаны уплачивать 10% от своей зарплаты в одну из упомянутых компаний (фондов). Лица подлежат обязательному страхованию до достижения возраста 65 лет для мужчин и 60 лет для женщин. Застрахованные лица имеют право поменять тот или иной фонд и при этом они забирают с собой права на накопленный капитал. Само занятое население может застраховаться в этих фондах добровольно. Дополнительно к пенсионному обеспечению работники должны также застраховаться на случай наступления инвалидности и потери кормильца. Для этого предназначаются еще 3% от зарплаты. При достижении пенсионного возраста застрахованный имеет право выбора: он может использовать накопленный капитал либо для приобретения пожизненной личной пенсии в страховой компании, либо договориться с компанией о так называемом «запрограммированном снятии со счета» - выплате определенных частей накопленной суммы со своего лицевого счета в течение оговоренного времени. Застрахованный также может получить единовременную выплату в таком размере, чтобы та часть суммы, которая остается на его лицевом счете, была бы достаточна для получения пенсии в размере не ниже 120% базовой величины и не ниже 70% от последнего (перед выходом на пенсию) дохода. [15].

Как и в других системах с установленным размером взноса, в чилийской системе также очень трудно было заранее оценить уровень пенсионного обеспечения. Денежные выплаты, осуществляемые фондами, финансировались из поступлений страховых взносов, связанных с зарплатой, а также за счет доходов и резервов, созданных накопленным капиталом. Результат зависел от соотношения роста средней зарплаты и процентной ставки на рыке ссудного капитала. Чем больше процентная ставка превышает процентное увеличение заработной платы, тем выше при прочих равных условиях уровень пенсионного обеспечения. В итоге можно было получить от 20 до 70% от последнего дохода. Это представляет собой относительно ненадежную основу для планирования уровня пенсионного обеспечения.

Фонды инвестировали поступления страховых взносов на чилийском и частично также и на международном рынке ссудных капиталов. В период с 1981 по 1995 гг. средний процент доходности инвестиций составлял около 13% годовых. При этом фонды по показателю доходности значительно отличаются друг от друга. В 1995 г. в Чили на рынке ссудных капиталов разразился конкурентный кризис, который в свою очередь отразился также и на этих фондах. В итоге фонды потеряли 4,7% основного капитала,

До 1995 г. было разрешено существование 25 фондов. Однако некоторые из них вследствие недостаточной рентабельности были закрыты. В конце 1995 г. эти фонды насчитывали порядка 5 миллионов участников, причем из них только 3 миллиона уплачивали страховые взносы. Лицевые счета более 80% застрахованных сосредоточены в 5 крупнейших фондах. Основной капитал фондов составил приблизительно $23 млрд., что соответствует половине размера ВВП Чили [15].

Чилийская пенсионная реформа преследовала цель исключить влияние государства и политики на систему пенсионного обеспечения. В прошлом это заключалось в определении границ размеров пенсий и их индексации. На этапе экономического процветания пенсии щедро увеличивались. Как только наступил период спада, пенсии были в действительности уменьшены за счет инфляции. Хотя по закону и была предусмотрена индексация пенсий в зависимости от цен, механизм индексации не работал в полной мере.

В результате реформы политика, действительно, вначале потеряла влияние на предоставление пенсии по новой системе. Однако по-прежнему существует значительное влияние государства на получение оснований на предоставление пенсий и на создание для этого капитала. В том случае, если стратегия того или иного фонда не принесла достаточной прибыли, пенсия предоставляется государством. Причем минимальную пенсию получает только то лицо, которое уплачивало взносы в течение.

Законодательные нормы регулируют размер средств на содержание аппарата фондов, которые составляют в среднем около 15% от поступлений страховых взносов. В результате при доходности фонда в 13-14% доходность лицевых счетов составляет около 6% для застрахованных с низким уровнем доходов и около 10% для застрахованных с высоким уровнем доходов. Страховые взносы уплачиваются только застрахованными лицами и начисляются на заработную плату до вычета налогов и иных удержаний. Работодатель взносов не уплачивает. Таким образом, не возникают дополнительные расходы по заработной плате за счет пенсионного обеспечения - работодатели проводят работу только по сбору страховых взносов.

При проведении реформы предполагалось, что индивидуальное накопление будет стимулировать работника к уплате страховых взносов, от которых напрямую зависит размер его предстоящей пенсии. У работодателя в свою очередь высвобождаются ресурсы для создания новых рабочих мест. Можно считать азбучной истиной экономики то, что влияние социальных страховых взносов на назначение финансовых средств работников и работодателей определяется двумя факторами. Во-первых, уклонение от уплаты взносов наблюдается тем реже, чем более размер пенсии эквивалентен размеру страховых взносов, т.е. чем меньше перераспределительных элементов содержит пенсионный фонд. Причем это не зависит от способа финансирования. Во-вторых, степень влияния социальных страховых взносов на предназначение средств зависит от колебаний стоимости труда и спроса на рынке труда. До тех пор, пока колебания спроса на рынке труда находятся на нормальном уровне, а колебания предложения на рынке труда незначительны, независимо от распределения потока страховых платежей работникам приходится нести на своих плечах обе нагрузки: свою и работодателя. И это явление тоже в свою очередь не зависит от способа финансирования.

Если же работники не желают уплачивать страховые взносы в систему пенсионного страхования, поскольку, например, они имеют недостаточный доход, чтобы в современных условиях финансировать жизненные потребности, то работники сокращают предложение своей рабочей силы на тех видах деятельности, которые обременены вычетами. Чаще всего же происходит то, что работники находят себе нелегальное рабочее место.

В Чили данная система охватывала приблизительно только 60% населения, работающего по найму. В секторе нелегальной трудовой деятельности достаточно часто не уплачивались страховые взносы само занятым населением, лицами, работающими на неполной ставке, и безработными, поскольку они нередко не имеют достаточных средств, чтобы уплачивать страховые взносы. Таким образом, они были исключены из системы пенсионного обеспечения.

В Чили повсеместно распространена практика, когда работники договариваются с работодателем о том, что официально будет декларировать только часть заработной платы и, таким образом, только с этой части зарплаты будут осуществляться вычеты на социальное страхование. В конечном итоге это объясняется тем, что более одной трети всех клиентов фондов живет ниже черты бедности. В странах с переходной экономикой именно рост сектора нелегальной трудовой деятельности представляет огромную проблему.

Пенсионная система Чили, которая существовала более двух десятилетий, представляется наиболее зрелой.

Чили успешно осуществила переход на новую систему, поскольку правительство подкрепило реформы укреплением бюджетной дисциплины и снизило налоги на фонд заработной платы.

Пенсионная система Чили считалась лучшей в плане финансирования пенсий. Она гарантирует государственную выплату, которую дополняет обязательное накопительное страхование в частных фондах.

Основная тенденция всех пенсионных реформ - отказ от распределительной государственной системы пенсионного обеспечения населения и переход на накопительную. Как правило, этот процесс сопровождается приватизацией институтов, имеющих допуск к пенсионным накоплениям граждан. Многие ученые и экономисты с энтузиазмом восприняли чилийскую пенсионную реформу начала 80-х годов, в ходе которой более 90% населения стали накапливать свои пенсионные сбережения в частных пенсионных фондах. Долгое время достижения чилийских реформаторов расценивались как экономическое чудо. Однако чуда не произошло. Когда на пенсию вышло первое пореформенное поколение, стало ясно: реформа с треском провалилась.

В годы проведения приватизации пенсионной системы чилийцы могли выбрать между государственной и частной системами. У людей появились индивидуальные счета, на которые отчислялось приблизительно 10% от зарплаты. Этот выбор был одноразовым: уйдя в частный сектор, уже нельзя было вернуться в государственный. Постепенно почти 90 процентов трудоспособного населения перешло в частную систему пенсионного обеспечения.

В чем причина провала реформы? Их несколько. Издержки по содержанию частных пенсионных фондов оказались очень велики. Чтобы победить жесткую конкуренцию, пенсионным фондам приходится изрядно тратиться на маркетинговые программы. Управление фондами тоже недешево: чтобы грамотно вкладывать пенсионные накопления клиентов, фонды приглашают высокопрофессиональных менеджеров с высокой зарплатой. Государственные фонды оказались значительно дешевле в содержании и проще в оперативном управлении.

С 1 июля 2008 г. в Чили вступила в силу пенсионная реформа, положившая конец известному на весь мир грандиозному эксперименту по внедрению системы индивидуального накопления [19]

Система действовала с 1981 г. и позволила аккумулировать в негосударственных фондах средства, превышающие по объему 65% ВВП страны. Однако не был достигнут обещанный реформаторами уровень обеспечения, получаемого работником после выхода на пенсию. Вместо заявленных 70% от суммы заработка за последние 10 лет трудового стажа, работник в среднем получил 39% зарплаты, при этом у женщин этот показатель составил 14%. Оказалось, что средняя накопительная пенсия не отличается от гарантированной предыдущей системой минимальной пенсии по старости, выплачиваемой каждому гражданину, достигшему 65 лет и имеющему трудовой стаж не менее 10 лет.

Также выяснилось, что половина участников накопительной системы за всю свою трудовую жизнь была бы не в состоянии аккумулировать средства, достаточные для получения даже минимальной пенсии.

Уплата взносов при запланированном уровне 80%, не превысила 52,4% для мужчин и 43,8% для женщин.

Неверным оказалось и представление о том, что право собственности на пенсионные накопления, снижение нормы пенсионных отчислений и установление прямой зависимости размеров пенсий от суммы осуществленных вкладов послужат серьезным стимулом для увеличения охвата населения пенсионной системой. К 2006 г. стало ясно, что он не превысил 60% занятого населения (ниже уровня 1975 г.).

Согласно оценкам, к 2020 г. охват населения пенсионной системой должен сократиться до 50% и около половины лиц, выходящих на пенсию в системе индивидуальной капитализации, должны были иметь пенсии не выше минимальной.

По оценкам экспертов, за период 1981-2004 гг. общий дефицит пенсионной системы достиг 5,7%.

Государству пришлось увеличить число социальных пенсий (с 290 тыс. в 1992 г. до 425 тыс. в 2006 г.), хотя первоначально предполагалось, что социальные пенсии будут лишь дополнением системы индивидуальной капитализации.

Дополнительным негативным фактором стало то, что указанные выше тенденции развивались на фоне непрекращающегося роста прибылей управляющих негосударственных компаний, обеспеченных установленных законом высокими комиссионными (средняя рентабельность за период 1981-2006 гг. составила почти 10%).

Согласно новой пенсионной реформе, с 1 июля 2008 г. в Чили наряду с накопительной пенсией вводится система государственных солидарных пенсий. Солидарная пенсионная система включает солидарные базовые пенсии по возрасту и инвалидности и солидарные надбавки к пенсиям, получаемым в системе индивидуального накопления, если размер этих пенсий оказался ниже установленного предела.

Солидарные пенсии предоставляются лицам, не имеющим права на какую-либо другую пенсию, в том числе накопительную.

Что касается системы индивидуального накопления, то предусмотрен ряд мер по ее совершенствованию. В частности, упразднены фиксированные комиссионные, которые на практике достигали 4 - 7% от общих доходов и существенно удорожали стоимость системы для участников.

В целях стимулирования конкуренции на рынке пенсионного обеспечения с 2009 г. вводится система аукционов между негосударственными фондами и страховыми компаниями за право обслуживания новых клиентов. При этом разрешается участие в торгах и иностранных юридических лиц.