Организация Объединённых Наций (ООН) против коррупции.

Одной из основных проблем, с которыми сталкивается международное сообщество, является коррупция. Этот вопрос, наряду с организованной преступностью и торговлей людьми, находится в центре внимания конвенций, принятых в области предупреждения преступности и уголовного правосудия.

Общепризнанно, что коррупция, включая вымогательство, является одной из наиболее серьёзных проблем, которая угрожает социально-экономическому и политическому развитию и подрывает демократию и моральные устои общества.

На Восьмом Конгрессе по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Гавана, проходившая с 27 августа по 7 сентября 1990 года) ООН была принята специальная резолюция «Коррупция в сфере государственного управления»[6]. В ней отмечалось, что проблемы коррупции в государственной администрации носят всеобщий характер и что, хотя они оказывают особенно пагубное влияние на страны с уязвимой экономикой, где наблюдается связь коррупции с другими видами организованной преступности, это влияние ощущается во всём мире. Она рекомендует государствам-членам разработать стратегию по борьбе с коррупцией, а также рассмотреть вопрос об адекватности уголовно-правового реагирования на все виды коррупции, настоятельно призывает разработать правовые положения для конфискации средств и имущества, полученных в результате коррупции, обеспечить принятие соответствующих мер против предприятий, замешанных в ней. В 1996 г. Генеральная Ассамблея ООН (ГА ООН) приняла резолюцию «Борьба с коррупцией», которая призывает внимательно рассмотреть проблемы, связанные с международными аспектами коррупции, особенно в отношении международной экономической деятельности, осуществляемой корпоративными организациями[7]. В этой связи также известна декларация ООН «О борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях» 1996 года[8], согласно которой государства обязуются, помимо прочего, рассматривать как уголовное преступление взяточничество иностранных государственных должностных лиц и отменить освобождение от налогообложения суммы, полученные в виде взятки от любой частной или государственной корпорации либо физического лица государства-члена ООН любым государственным чиновником или лицом, избранным в представительный орган другой страны[9]. «Международный кодекс поведения государственных должностных лиц» (приложение к резолюции 1996 года) предусматривает следующие основные положения, определяющие основы  деятельности государственных должностных лиц:

при коллизии интересов государственные должностные лица не используют своё официальное положение для неподобающего извлечения личной выгоды или финансовых выгод для своих семей. В случае возможной или предполагаемой коллизии между обязанностями и частными интересами государственных должностных лиц, они действуют сообразно с мерами, установленными для того, чтобы уменьшить или устранить такую коллизию интересов;

государственные должностные лица не используют ненадлежащим образом своё служебное положение для осуществления деятельности, не связанной с выполнением ими официальных функций. Государственные должностные лица после ухода со своих официальных должностей не злоупотребляют своим прежним служебным положением;

Государственные должностные лица в соответствии с занимаемым ими служебным положением выполняют требования об объявлении сведений о личных активах и обязательствах, а также, по возможности, об активах и обязательствах супруга и иждивенцев.

Таким образом, ООН признала международный характер проблемы коррупции и пытается найти общеприемлемые формы и методы ликвидации этого явления. Все вышеперечисленные документы носят рекомендательный характер и фактически не влияют на решение проблемы. Однако эти акты играют важную роль в формировании норм международного права относительно рассматриваемого вопроса, а также способны влиять на нормы внутреннего права государств. Например, нормы упомянутого Международного кодекса, использованные в национальном законодательстве, могут стать действенным антикоррупционным инструментом.

Далее целесообразно рассмотреть Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности 2000 года, принятой Генеральной Ассамблеей ООН (г. Палермо, Италия, 12–15 декабря 2000 г.)[10], правовые нормы которой носят обязательный характер для 130 государств-участников, в том числе и для России, ратифицировавшей её Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности и дополняющих ее Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и Протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее». Указанная Конвенция явилась ответным шагом мирового сообщества на глобализацию организованной преступности и коррупции. Конвенция охватывает широкий спектр проблем, в том числе и коррупцию, как преступление, имеющее транснациональное значение. Транснациональная коррупция проявляется в виде подкупа иностранных должностных лиц с целью получения возможности вести или продолжать экономическую деятельность в какой-либо стране, либо получать безосновательное преимущество. Впервые в международном соглашении регламентирована ответственность за принятие участия или получения прибыли от серьёзных преступлений, таких, как отмывание денег, совершённых организованными преступными группами (существенные денежные штрафы)^[11].

Конвенция ООН даёт ряд развёрнутых понятий, в их числе отмывание доходов от преступлений и уголовно наказуемая коррупция. В Конвенции предусмотрено требование криминализировать акты коррупции, то есть получение и передачу взятки, предпринять иные законодательные, административные меры для предупреждения и выявления коррупции среди публичных должностных лиц с целью обеспечения эффективной борьбы с коррупцией на основе единых стандартов для внутренних законов.

Несмотря на всю позитивность изложенных в Конвенции ООН положений, все же необходим глобальный подход для правовой регламентации обширной совокупности средств, направленных на преодоление столь многогранного явления, как коррупция. Актуальной является проблема противодействия коррупции высших должностных лиц государства. Следует согласиться с отечественным правоведом, В. С. Овчинским в том, что мировому сообществу необходимо разработать особые антикоррупционные принципы и стандарты поведения, присущие первым лицам государства для того, чтобы «коррупция в условиях бесконечных кризисов перестала быть средством в искусстве политического управления»[12]. 

Особого внимания заслуживает «Глобальная Программа Против Коррупции» предложенная в июне 2001 для рассмотрения Центром Организации Объединенных Наций по международному предупреждению преступности и Межрегиональным научно-исследовательским институтом Организации Объединенных Наций по вопросам преступности и правосудия государствам-участникам ООН, содержащая антикоррупционный набор инструментов, из которых многие в России не используются.

Глобальный подход к обсуждаемой проблеме вылился в принятие в октябре 2003 года Конвенции ООН против коррупции, ратифицированная Россией в рамках Федерального закона от 8 марта 2006 г. «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции»^[13].

Указанной Конвенцией предпринята попытка решить задачу по разработке всеобъемлющего, функционального и эффективного международного документа по борьбе с коррупцией. Насколько она оказалась успешной, покажет время, но с уверенностью можно сказать, что данная Конвенция ООН явилась выдающимся достижением и существенным дополнением Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности.

В преамбуле подчеркивается, что сегодня в условиях глобализации мировой экономики коррупция превратилась в транснациональное явление. Проблемы, порождаемые ею, ставят под угрозу принципы стабильности и безопасности всего мирового сообщества. Поэтому её искоренение путем принятия соответствующих мер на международном уровне – давно назревшая необходимость, а Конвенция против коррупции – та сила, которая призвана целенаправленно организовать усилия государств в этой сфере. Конвенция направлена на поощрение, стимулирование и поддержку международного сотрудничества, которое имеет исключительное значение в области предупреждения коррупции и борьбы с ней, так как позволяет расширить возможности государств, которые нуждаются в помощи, усилить механизмы обмена информацией и взаимной помощи при расследованиях.

Конвенция акцентирует внимание на необходимости проявления политической воли со стороны исполнительной, законодательной и судебной властей для применения разносторонних и последовательных мер государства и общества по устранению причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в различных сферах жизни. В частности, Конвенция указывает на необходимость создания специализированного национального органа по борьбе с коррупцией, что расценивается как одно из проявлений политической воли.

Конвенция содействует принятию и укреплению мер, направленных на более эффективное предупреждение коррупции и деяний, непосредственно связанных с ней, и борьбу с ними[14].

В связи с тем, что коррупция зиждется на системе государственного администрирования, особого внимания заслуживают предусмотренные Конвенцией профилактические меры по набору и продвижению по службе гражданских служащих и публичных должностных лиц, системы, обеспечивающие справедливые оклады и способствующие эффективной ротации кадров, программы их обучения и профессиональной подготовки, то есть те средства, которые наиболее популярны и эффективны в экономически развитых странах.

В Конвенции отмечается целесообразность обязательства должностных лиц подавать декларации об имуществе и доходах, а также необходимость разработки кодекса поведения публичных должностных лиц и обеспечение его соблюдения при помощи дисциплинарных и других мер.

Заслуживают внимания меры по обеспечению прозрачности в системе государственных закупок, в управлении публичными финансами и деятельности государственной администрации.

Для целей любого нормативного правового акта ключевое значение имеет применяемая терминология, при помощи которой передаётся его точный смысл и содержание. Однако представляется, что вполне оправданно заключение экспертов, согласно которому текст Конвенции содержит нечёткие формулировки и обязательства, что создаёт реальную возможность для оказания политического давления, завуалированного вмешательства во внутренние дела государств под предлогом борьбы с коррупцией[15].

В частности, в Конвенции есть такие нечёткие формулировки, как «государства-участники стремятся» (ст. 5, 7, 8), «в пределах своих возможностей» (ст. 13), «могут рассматривать» (ст. 34), «может принять» (ст. 27). Подобная терминология говорит о декларативности содержания Конвенции, поскольку не накладывает обязательства, а выражает лишь волю, намерение; это позволяет игнорировать отдельные положения Конвенции, оставить их применение на усмотрение сторон и неизбежно приведёт к двойным стандартам, что представляется неприемлемым для целей данной Конвенции.

Норма Конвенции о создании в государствах-участниках органа по борьбе с коррупцией несёт в себе позитивное начало. Тем не менее, её интерпретация позволяет сделать вывод о бесперспективности указанного положения в существующей редакции. В Конвенции предлагается создание не практического подразделения, занимающегося непосредственно борьбой с коррупцией, а административного органа, осуществляющего предупреждение коррупции при помощи проведения соответствующей политики, её координации, а также расширения и распространения знаний по вопросам предупреждения коррупции. Такая управленческая структура вряд ли будет эффективной в борьбе с коррупцией, поскольку носит не практический характер, а управленческий, аналитический и будет лишь загружать работой правоохранительные органы.

Конвенция против коррупции после Конвенции против транснациональной организованной преступности возводит коррупцию в разряд преступлений международного характера, а значит, расширяет сферу регулятивного воздействия международного уголовного права за счёт включения в него новых преступных деяний. Конвенцией криминализованы такие деяния, как злоупотребление влиянием в корыстных целях, хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом, сокрытие или непрерывное удержание имущества, полученного в результате коррупционных преступлений, злоупотребление служебным положением, незаконное обогащение, отмывание доходов от преступлений и иные (глава 3 Конвенции). Таким образом, Конвенция абстрагируется от отдельно взятых норм национальных законов и формулирует общий подход к определению признаков коррупционных деяний.

Вопрос об ответственности юридических лиц представляется актуальным с точки зрения предупреждения коррупции, борьбы с отмыванием криминальных доходов. Однако государства, чьё законодательство не предусматривает уголовной ответственности юридических лиц (что характерно для России), не смогут реализовать это положение Конвенции: в таком случае борьбе с коррупцией будут подчинены меры административной и гражданско-правовой ответственности.

В современном мире коррупция выступает в качестве инструмента политики, где политическая власть определяется финансовой мощью. Коррупция в высших органах власти государства расцветает на фоне потери ценностей и трансформации управления в мире финансов, активного сращивания политической и экономической власти. Коррупция выступает механизмом продажи власти на рынке властных услуг, где сама власть является достаточно ценным товаром[16].

В целях предупреждения коррупции в государственном аппарате и устранения условий для легализации капиталов, нажитых преступным путём, Конвенция предусматривает создание действенной системы финансового контроля, проверки имущественного положения, источников доходов и расходов публичных должностных лиц. В борьбе с коррупцией важно лишить такую преступность материальной основы, финансовой мощи.

Кроме того, как справедливо отмечают эксперты, в Конвенции предусматривается двойной стандарт[17]. Содержание норм Конвенции в части, не касающейся возвращения имущества и ценных бумаг, носит обязательный характер для государств-участников. Они принимают на себя соответствующие обязательства и адаптируют их во внутреннем законодательстве. Конфискация же и выдача активов остаётся прерогативой внутреннего законодательства. Таким образом, в одном случае нормы международного договора имеют приоритет над внутренним законодательством государств-участников, в другом же преимущество отдаётся национальному законодательству. Этот подход делает реализацию предупреждения перевода средств незаконного происхождения, полученных в результате коррупционных деяний, и борьбу с ними малоэффективными. А саму процедуру по этому вопросу превращает в инструмент государственной политики, а не международного права.

Следует иметь в виду, что для многих стран конфискация в гражданско-правовом производстве является относительно новой процедурой и в настоящее время не допускается, что фактически исключает реализацию рассматриваемых положений Конвенции.

В Конвенции не содержится положения, указывающего на то, что она имеет обратную силу. Таким образом, остался нерешённым вопрос о возвращении ценных бумаг, которые были незаконно приобретены до подписания Конвенции.

В конечном счёте, многие положения Конвенции ООН против коррупции нуждаются в корректировке с целью устранения неточностей в формулировках, избегания двойных стандартов, предоставляющих государствам право действовать по собственному усмотрению и лишающих Конвенцию возможности достижения поставленных целей.

Таким образом,  Конвенция ООН по борьбе с коррупцией содержит в себе позитивное начало. Однако, несмотря на многообразие мер борьбы с коррупцией, предусмотренных Конвенцией, их исполнение остаётся необеспеченным соответствующими санкциями к нарушителям. Открытым остаётся вопрос об ответственности государств – основных субъектов международного публичного права, – нарушивших принятые на себя международные обязательства. Современная международная практика оказания правовой помощи при осуществлении института экстрадиции или выдачи обвиняемых и подозреваемых в совершении преступлений подтверждает невозможность реализации ответственности государств. Поэтому первоочередной задачей ООН должно стать создание действующего организационного механизма, обеспечивающего соблюдение принципа международного права «pacta sunt servanda», что в переводе с латинского значит «нерушимость международных договоров». При условии же полной поддержки, содержащиеся в Конвенции антикоррупционные инструменты, на практике могут изменить к лучшему качество жизни миллионов людей во всем мире.