Современный взгляд на природу суверенитета.

Введение.

Для Российской Федерации, как и для любого федеративного государства, чрезвычайно важно достичь гармонии в отношениях частей (субъектов) и целого (федерации). Федерацию всегда подстерегают две противоположные опасности: скатиться к унитаризму и распасться на независимые государства. Каждая из этих опасностей, всегда имеющих какую-то объективную основу, эксплуатируется соответствующими политическими силами, согласование интересов которых возможно только в четких правовых установлениях, как в отношении самой федерации, так и ее субъектов. Эту задачу решает конституция, закрепляющая статус (правовое положение) федерации и ее субъектов, т.е. основы их взаимоотношений между собой.

Все федеративные государства сталкиваются с какими-то трудностями или проблемами. Актуальность выбранной темы исследования обусловливается тем, что российский федерализм переживает переходный период, обретая демократические формы в сложных экономических и политических условиях, и, прежде всего, обострения межнациональных отношений. Отсюда незавершенность, а иногда и противоречивость норм, определяющих правовой статус Федерации и ее субъектов. Еще не приняты многие федеральные законы, предусмотренные Конституцией, не сложилась судебная практика по спорам о компетенции, нет отрегулированной вертикали исполнительной власти.

Предметом данного исследования является соотношение понятия суверенитета (государственного, народного и национального) с нормами, определяющими правовой статус Федерации и ее субъектов.

Объект исследования – федеративные отношения, складывающиеся между Федерацией в целом и субъектами, а также между субъектами в составе Федерации.

Целью данного исследования является выявление и изучение основных проблем российского федерализма на основании нормативно-правовых актов, определяющих правовой статус субъектов.

Для реализации поставленной цели необходимо выполнить следующие задачи:

1) ознакомиться с основными нормативно-правовыми актами субъектов РФ;

2) изучить нормы, определяющие правовой статус Федерации и ее субъектов;

3) сопоставить (попытаться обнаружить противоречия) конституции, уставы субъектов РФ с Конституцией РФ 1993 г. и между собой;

4) изучить реализацию на практике норм, определяющих правовой статус Федерации и ее субъектов.

Структура работы представляет собой два раздела, пять пунктов, введение, заключение, список литературы и приложение.

В первом разделе рассматриваются основные понятия исследования: федерализм и суверенитет. Во втором разделе изучаются проблемы суверенитета на примере различных субъектов. В приложение находятся сравнительные таблицы конституционных норм субъектов РФ.              

Раздел I . Соотношение суверенитета и федерализма в Российской Федерации.

Современный взгляд на природу суверенитета.

Государство как официальный представитель народа в состоянии выражать волю своих граждан, обеспечивать их права и интересы в полном объеме только тогда, когда оно является суверенным.

Государственный суверенитет – это верховное, неотчуждаемое право государства самостоятельно решать свои вопросы внутреннего и внешнего характера, соблюдая законность и общепризнанные принципы и нормы международного права[1]. В юридической литературе даются и иные определения данного понятия. Так, М.В.Баглай сформулировал следующее определение: «Под суверенитетом государства понимается верховенство и независимость государственной власти внутри своей территории и по отношению к другим государствам[2]», - т.е. исключается двоевластие и признается единственная легитимность и высшая юридическая сила законов, издаваемых высшими органами государственной власти. Верховенство проявляется в способности государственной власти самостоятельно издавать общеобязательные для всех членов общества правила поведения, устанавливать и обеспечивать единый правопорядок, определять права и обязанности граждан, должностных лиц, государственных и партийных, общественных органов и организаций.

О.Е.Кутафин считает, что «суверенитет государства – это свойство государственной власти самостоятельно и независимо от власти других государств осуществлять свои функции на его территории и за ее пределами в международном общении»[3]. Таким образом, выражается способность государства, независимо от других государств, формировать и проводить в жизнь свою внутреннюю и внешнюю политику.[4]

Государственный суверенитет – исторически первая разновидность суверенитета, возникшая в связи с усилением монархической власти в ряде европейских государств в XV-XVII вв. благодаря сочинениям Н.Макиавелли, Ж.Бодена, Т.Гоббса, и др. Государственный суверенитет рассматривался ими как высшая, абсолютная, постоянная и свободная от законов власть над гражданами в политическом сообществе, чему способствовала особая роль государства в международном сообществе. В русской государственно-правовой школе данную концепцию поддерживали Г.В. Шершеневич, В.Ивановский. Развитие цивилизации имело, однако, ряд последствий для понимания государственного суверенитета. Теперь он стал рассматриваться не отдельно, а в комплексе с народным суверенитетом.

Под народным суверенитетом понимается верховное, неотчуждаемое право народа определять свою судьбу, быть единственным носителем и выразителем верховной власти в государстве и обществе[5]. Народный суверенитет как понятие появилось в Новое время (в трудах Д.Локка, Ж.Руссо, других представителей либеральной доктрины) в результате противоречия между гражданским обществом и абсолютной властью государства. Стала очевидной необходимость признания всего населения страны быть единственным источником политической власти[6]. Государственный суверенитет стал рассматриваться как производный от народного суверенитета.

Суверенитет народа означает его верховенство в решении коренных вопросов организации своей жизни – общественного и государственного строя, основных направлений развития внутренней и внешней политики, экономических установлений и осуществления полного и всестороннего контроля за деятельностью государственных органов и всего государства.

Норма ч.1 ст.3 Конституции РФ[7] четко определяет субъект и единственны источник власти в Российской Федерации. Только народ как совокупность граждан, ассоциированных в едином государстве, полноправно осуществляет власть в стране. Конституция подчеркивает многонациональный характер народа, поскольку в России проживает более 150 национальностей. Формы осуществления народом принадлежавшей ему власти закреплены нормами ч.2 и 3 ст.3, а также ст.31-33 Конституции РФ, предусматривающей политические права граждан Российской Федерации[8].

Согласно ч.2 ст.3 Конституции РФ, осуществление власти народом происходит в следующих формах: непосредственно, через органы государственной власти, органы местного самоуправления. Здесь возникает вопрос, можно ли местное самоуправление относить к самостоятельной форме демократии или она является разновидностью непосредственной демократии, тем более что ст.12 Конституции РФ не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Суверенитет народа – это первоисточник власти. Воля народа, выраженная в юридически релевантных формах, является подлинным и единственным базисом государства, от нее исходит мандат на устройство и любые изменения формы государственной власти.

Следует отметить, что оба понятия суверенитета настолько взаимосвязаны, что невозможна полная реализация народом суверенитета без наличия государства, и, наоборот, - процветание развитого демократического государства, не признающего суверенитета своего народа. Условие нормального развития государства и общества заключается в степени сочетания государственного и народного суверенитетов, для чего исторически были выработаны специальные механизмы. Сегодня государственный и народный суверенитеты нераздельно сосуществуют в государственной и общественной жизни. Данный дуалистический суверенитет можно определить как «свойство и способность государства самостоятельно определять свою внутреннюю и внешнюю политику при условии соблюдения прав человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств и соблюдения норм международного права»[9].

Помимо государственного и народного суверенитетов, выделяется еще одна разновидность суверенитета – национальный суверенитет.

Национальный суверенитет как понятие имеет два смысла: общегражданское и этническое понимание.

Национальный суверенитет в общегражданском понимании отождествляется с государственным и народным суверенитетом. Понятие нации охватывает всех граждан государства вне зависимости от их национальной принадлежности, выступающих в данном случае как сограждане одной нации, создавшей государство. Такое понятие нации закреплено в международных документах (Устав ООН, Декларация «О принципах международного права…»[10], Хельсинский заключительный акт 1975 г.[11] и др.). Отождествление национального суверенитета в этом значении с народным суверенитетом характерно для развитых стран со сложившимся гражданским обществом.

В соответствии с этническим пониманием национальный суверенитет рассматривается как способность того или иного этноса к самоопределению, включая выбор формы политической организации государственного устройства. Данное направление толкует с этнических позиций все национальное законодательство. Более всего такой подход характерен для государств с несформировавшемся гражданским обществом.

Российская Федерация не определилась с пониманием национального суверенитета. Единственным документом, где можно обнаружить попытку разрешения назревшей проблемы, является преамбула к Конституции РФ 1993 г. Однако из преамбулы тоже сложно заключить что-либо определенное относительно официального понимания национального суверенитета в России. С одной стороны, Конституция принимается «многонациональным народом Российской Федерации»[12], что говорит об общегражданском понимании национального суверенитета; с другой стороны, Конституция принимается «исходя из общепризнанных принципов…самоопределения народов»[13] (самоопределение народов признается и в ст.5 Конституции РФ), что можно толковать как признание обладания государствообразующей функцией за множеством национальных субъектов, т.е. признание этнического начала суверенитета. Двойственная позиция в отношении сведения суверенитета к неотъемлемому атрибуту этнической общности была незамедлительно использована республиками в составе РФ.

Таким образом, проблема суверенитета является одной из ключевых проблем российского федерализма, в разрешении которой должны быть заинтересованы все субъекты осуществления суверенитета: и народ, и государство, и этнические группы.

1.2. Российская Федерация как конституционная федерация.  

    Под государственным устройством понимается политико-территориальная организация власти, определяющая правовое положение региональных частей государства и их взаимоотношения с центральной властью. Следовательно, государственное устройство определяет меру централизации и децентрализации власти (соотношение между частями и между частями и целым). Данная проблема сравнительно легко решается в территориально небольших государствах, но она становиться сложной и приобретает политическую окраску в более крупных государствах, ярким примером которых является Российская Федерация[14].

    Норма ч.1 ст.5 Конституции РФ в развитие ст.1 Конституции РФ, установившей Федеративный характер государства, закрепляет состав Российской Федерации, виды ее субъектов, важнейшие элементы статуса субъектов РФ и основные принципы федеративного устройства государства.

    В классическом понимании, федерация – сложное (союзное) государство, в котором союзная (федеральная) власть распространяется на всю территорию данного государства, а субъекты федерации участвуют в формировании, осуществлении этой власти и имеют значительную государственную самостоятельность в пределах Конституции[15]. Однако, помимо термина «федерация», существует более широкое понятие «федерализм». Федерализм – это принцип, режим и форма государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и плюрализм государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях[16].

    В исследовании типологии разнообразных моделей федерализма необходимо начать с такого основания, как способ юридического закрепления основ федерации, каковым может быть федеральная конституция, договор федерации и ее субъектов или государств – будущих субъектов федерации между собой, конституция и договор одновременно. Таким образом, главным критерием определения модели федерализма той или иной федерации является определение действующего нормативно-правового акта данного государства, имеющий высшую юридическую силу, в котором закреплены основы функционирования федерации. В соответствии с этим выделяются следующие модели федерализма: конституционная (конституция), договорная (договор о разграничении предметов ведения) и конституционно-договорная (конституция и договоры).

    Определить модель федерализма Российской Федерации достаточно сложно, т.к. помимо конституций, уставов субъектов, в РФ сосуществуют договоры между Россией и республиками в составе РФ, для определения необходимо проанализировать  место договоров между РФ и ее субъектами в российской правовой системе.

Следует начать с Федеративного договора 1992г. Под ним подразумевалось три договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти 86-ти субъектов РФ: суверенных республик в составе РФ; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; автономной области, автономных округов в составе РФ. Следует отметить, что договоры заключались не между самими субъектами Федерации и Российской Федерацией, а между «полномочными представителями» органов власти субъектов РФ и самой Федерации, что не дает оснований относить их к международно-правовым договорам. Также федеративными данные договоры можно считать исключительно по тому, что они провозгласили наличие субъектов РФ, статус которых в качестве субъектов Федерации ранее не рассматривался (краев, областей, городов федерального значения), а также по тому, что они говорят о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов. Но договоры отнюдь не провозглашают федеративную форму государственного устройства в России, которая была установлена ранее.

Данные договоры часто трактуются как международно-правовые договоры, как договоры о вхождении «суверенных государств» (республик) в состав федеративного государства. Однако при такой точке зрения возникает ряд коллизий. Субъекты РФ – не республики не могли заключать международно-правовых договоров, и поэтому договоры с ними 1992 г., аналогичные по форме договору с республиками, - не более чем договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.

В начале 90-х гг. во время «парада суверенитетов» автономные республики приняли декларации о государственном суверенитете, на основании которых было осуществлено их преобразование в республики в составе РФ, что отразила и Конституция РФ. Но это не является доказательством независимости республик, о которой они утверждают. К моменту подписания Федеративного договора они входили в состав РФ и получили дополнительные права только благодаря данному Договору, который предстает сугубо внутренним, а не международно-правовым документом. При иной точке зрения на Федеративный договор 1992 г. республики Татарстан, Чечня и образовавшаяся позднее Ингушетия, не подписавшие его, вообще не входят в состав РФ.

Разумеется, подобная точка зрения неприемлема. Разрешение противоречий кроется в понимании природы Федеративного договора 1992 г. не как международно-правового договора независимых государств, а государственно-правового договора о разграничении предметов ведения и полномочий в рамках Российской Федерации. Все декларации о суверенитете субъектов РФ не имеют юридической силы из-за противоречия Конституции РСФСР 1978 г.[17], действовавшей на момент их принятия. Таким образом, факт подписания/неподписания Федеративного договора 1992 г. республиками не играет существенной роли для правового положения последних, - если они входят в РФ на основании Конституции, то, следовательно, выходить из ее состава должны посредством изменения данной Конституции.

Вслед за «парадом суверенитетов» последовал «парад договоров». Договорный процесс был начат по инициативе М.Ш.Шаймиева, который «уговорил» Б.Н.Ельцина подписать 15 февраля 1994 г. договор с Республикой Татарстан «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан».

В результате начавшегося процесса единое конституционное федеративное поле стало трансформироваться в договорное. Ситуация осложняется тем, что договоры Российской федерации с ее субъектами далеки от совершенства как по форме, так и по содержанию, а самое главное – они не отличаются конституционностью. Действующая договорная практика полностью исключат возможность восстановления в России единого правового поля.

Название договоров «О разграничении предметов ведения» противоречат статьям 71,72 Конституции РФ[18], которые ими уже разграничены. Речь в договорах может идти только о разграничении полномочий. Ни Российская Федерация, ни субъекты Федерации не имеют права договорами перераспределять предметы ведения.

Нельзя признать удачным п.3 ст.11 Конституции РФ[19], положения которого не только противоречат ст.71 и 72, но и 135 и 136 Конституции России[20]. Вторгаться в сферу названных предметов ведения могут только Конституция РФ и Федеральные конституционные законы, но не Федеральные законы и Договоры. В них может идти речь о разграничении полномочий, и не более того.   

Таким образом, самым важным и единственным плюсом договорного процесса принято считать возможность дифференцированного подхода к регионам[21]. Действительно, в одном общем для всех законе сложно предусмотреть региональную специфику. Но если посмотреть на сами договоры, то выясниться, что они, за редким исключением, носят общий характер, что абсолютно нивелирует необходимость в договорном процессе.

Недостатки договорного права более очевидны.

Во-первых, значительное количество договоров с нетождественными текстами вносит элементы «эрозии» в российское законодательство и может привести к правовому хаосу.

Во-вторых, процесс заключения двусторонних договоров ставит под вопрос равноправие субъектов Федерации. Понятным было бы еще заключение договоров только в исключительных случаях, как, например, с Калининградской областью. Но в том виде, в каком договорное право существует в настоящий момент, оно не носит на себе отпечатка соответствия российской Конституции.

В-третьих, вызывает сомнения предмет регулирования данных договоров. Многие авторы приходят к мысли, предметы ведения, о разграничении которых ведется речь в договорах, уже разграничены Конституцией РФ и в дополнительном разграничении не нуждаются[22]. Возможно договорное разграничение только тех предметов ведения, которые по тем или иным причинам не попали в конституционные перечни, либо полномочий по реализации упомянутых предметов ведения, особенно в сфере совместной компетенции[23]. Таким образом статус двусторонних договоров «понижается» до статуса государственно-правовых или даже административных договоров, что, несомненно, противоречит завышенным претензиям договаривающихся сторон.

В-четвертых, большинство существующих в настоящий момент договоров неконституционны; только некоторые из них можно считать вполне соответствующими Конституции РФ (таковы договоры с Бурятией и Калининградской областью)[24]. Более всего расхождений с Конституцией РФ имеется у договоров с республиками, заключенными в 1994-95 гг.: с Татарстаном (нарушившим Конституцию РФ 12-ю из 18-и пунктов, перечисленных в ст.71 Конституции РФ), Кабардино-Балкарией, Башкортостаном (провозгласившим себя «суверенным государством в составе РФ»[25]), Северной Осетией и Якутией.

Причиной стремления субъектов РФ заключать двусторонние договоры с федеральными органами является тот факт, что им удобно сначала принять собственную конституцию (или устав) с включением в нее положений, противоречащих Конституции РФ, а потом, поставив федеральные органы перед фактом, добиваться от них заключения двустороннего договора с целью «умиротворения» сторон[26] (таким образом, договор является как бы единственной возможностью снятия формальных противоречий между Конституцией РФ и законами субъектов Федерации).

    Принято считать, что конституционные федерации более прочны и устойчивы перед лицом времени и обстоятельств, нежели договорные, которые, в сою очередь, предоставляют больше свободы субъектам федерации и, поэтому, более привлекательны для последних. Данные взгляды можно объяснить неправильным пониманием сущности обеих правовых конструкций. Сама по себе конституция не в силах скрепить никакую «разваливающуюся» федерацию, а заключение договора с неизбежностью не влечет государственного суверенитета ее субъектов. Основа верховенства конституции лежит не в договорах, а в единстве власти, существующем независимо от них. Сущность любой правовой нормы состоит в ее обязательности и, следовательно, в обеспечении ее принудительной силой государства. Но таковая сила может защищать не только Конституцию, но и, в равной мере, договор, являющиеся всего лишь формально-юридическим закреплением существующих в обществе отношений. Ошибочно предполагать, что государственно-правовые договоры представляют собой нечто вроде фидуциарных сделок, которые могут быть изменены или даже расторгнуты в одностороннем порядке и ничем не защищаются, на что уповают некоторые российские регионы. А между тем, договоры в государственной сфере не подчиняются тем же правилам, что и обычные гражданско-правовые сделки; режим государственно-правовых и административно правовых соглашений более жесток в целях обеспечения стабильности существования государств, и не подвержен односторонним конъюнктурным изменениям. И в любом случае, договоры не могут противоречить федеральной конституции. Поэтому упование ряда субъектов РФ на возможность сецессии посредством расторжения договора с федеральным центром не имеет под собой никакого правового основания.

    Таким образом, можно сделать вывод о конституционном характере Российской Федерации, т.е. о безусловном верховенстве и высшей юридической силе Конституции РФ на всей ее территории и недопустимости нарушения отдельных ее положений договорным путем. При этом отнюдь не следует умалять возможные позитивные последствия договорного регулирования отношений центра и регионов по отдельным вопросам при условии соблюдения Конституции РФ и Федеральных законов – средство учета региональной специфики не должно превратиться в средство развала Федерации.