Порядок работы парламента и законодательный процесс
Классификация парламентов с точки зрения их полномочий.В зависимости от полномочий различают три вида парламентов: с неограниченными полномочиями, с ограниченными полномочиями и консультативные. Считается, что в связи с концепцией верховенства парламента парламенты с неограниченными полномочиями существуют в большинстве стран англосаксонского права: парламент может принять решение по любому вопросу. Однако и в таких странах есть королевская прерогатива. В тех странах этой группы, где принято жесткое разделение властей, а также там, где есть органы конституционного контроля, обладающие правом объявлять законы неконституционными, концепция верховенства парламента подвергается определенным ограничениям. Парламенты с ограниченными полномочиями существуют во Франции и в некоторых франкоязычных странах Африки, ее бывших колониях. Конституции перечисляют вопросы, по которым парламент может издавать законы — законы-рамки, устанавливающие основы правового регулирования, и «исчерпывающие законы», т.е. издаваемые по вопросам, которые могут регулироваться только парламентом. Все остальные вопросы составляют сферу так называемой регламентарной власти: по ним издаются нормативные акты президента, правительства, министров, парламент же в эту сферу не должен вмешиваться. Консультативные парламенты существуют в некоторых мусульманских странах. Иногда они принимают законы с одобрения монарха, иногда вообще не могут издавать законы. В Саудовской Аравии подобные акты издает король (после обсуждения в Консультативном совете — совете аш-шура), но они называются не законами (канун), а низамами, так как считается, что все важнейшие отношения, являющиеся предметом законов, уже урегулированы в священных книгах — Коране и Сунне. Аналогичным органом является совет при султане по конституции Омана 1996 г. Законодательство и другие полномочия парламента.Главная задача парламента — принятие законов. Среди них важнейшее значение имеют основные законы — конституции, поправки к ним. Органические законы, а также ежегодно принимаемые законы о государственном бюджете. Все они принимаются по особой процедуре, правда, неодинаковой для разных видов законов (законодательный процесс рассматривается ниже). Парламент принимает решающее участие в верховном руководстве государством,определении его внутренней и внешней политики, в области обороны. Он принимает законы о различного рода реформах, заявления по поводу важных международных событий, заслушивая отчеты (в некоторых странах — информацию) правительства и министров, он ориентирует их деятельность, парламент ратифицирует (утверждает) международные договоры (или дает главе государства согласие на их ратификацию), решает вопрос об использовании вооруженных сил за пределами страны, определяет условия и порядок введения чрезвычайного и военного положения и т.д. Парламент участвует в верховном руководстве государством вместе с главой государства и правительством. Парламент создает(избирает, назначает, образует) другие высшие органы государства,формируя их целиком или в части (другую часть может назначать президент). Делает это парламент самостоятельно или утверждая, давая согласие на кандидатуры, предлагаемые другим высшим органом государства. Парламент (иногда — одна из палат) формирует конституционный суд (или назначает часть его членов), верховный суд (или назначает его председателя), назначает генерального прокурора, генерального контролера, некоторых других высших должностных лиц. Парламент распоряжается государственной собственностью, финансами государства(непосредственное управление ими осуществляет правительство и соответствующие министерства). Он решает вопросы национализации и приватизации, в большинстве стран только он вправе устанавливать материальные обременения государства (в частности, принимать решения о государственных займах, о займах у иностранных государств и международных организаций), устанавливать налоги, принимать государственный бюджет в виде единого закона о доходах и расходах государства сроком на год (Франция) или в виде совокупности бюджетных (финансовых) законов (Япония). Парламент обладает некоторыми квазисудебными полномочиями: решает вопросы об импичменте (отстранение от должности путем квазисудебного процесса) высших должностных лиц, судей, принимает решения о придании суду министров (Франция, Польша). Он решает вопросы об амнистии (прекращение наказания осужденных по некоторым статьям уголовного кодекса). Парламент осуществляет контроль за деятельностью исполнительной власти и других высших органов государства.Формы такого контроля различны в президентских республиках (а также в дуалистических монархиях) и в парламентарных республиках и монархиях. Однако парламент всегда, будучи высшим органом народного представительства, обладает контрольными функциями. Контроль парламента может иметь политический (например, выражение недоверия министру) и юридический(деятельность созданных парламентом расследовательских комиссий) характер. Используются следующие формы контроля за деятельностью исполнительной власти, особенно правительства, министров, подчиненных им структур, хотя контроль парламента может осуществляться и в отношении других органов, генерального прокурора, председателя государственного банка и т.д. 1. Вопросы к высшим органам государства и высшим должностным лицамна пленарном заседании парламента (палаты): к правительству (премьер-министру), министрам и др. В соответствии с регламентами парламентов обычно раз в неделю (иногда чаще) установлен «час вопросов» к правительству и министрам. Вопросы, как правило, подаются заранее в письменной форме и оглашаются на заседаниях палат. Вопрос должен относиться к фактам и не содержать обвинений. После ответа министра иногда возможно выступление депутата, задавшего вопрос (но не более пяти минут). Обсуждение ответа не предусмотрено, и решение по нему не принимается. Для подачи вопросов могут существовать ограничения. Вопросы, требования, просьбы могут быть обращены к министру и не на пленарном заседании, а при посещении депутатом министра или в порядке переписки с ним депутата. Министр может отказаться отвечать, ссылаясь на личный характер вопроса, особую государственную тайну, большую стоимость работы экспертов для подготовки ответа и др., но к таким отказам почти никогда не прибегают, опасаясь негативной реакции общественного мнения. 2. Дебаты по заранее определенным вопросам и общей политике правительства. Их тему, как правило, предлагает оппозиция, но такие предложения могут исходить и от правительства, стремящегося обеспечить себе поддержку в общественном мнении. Дебаты не преследуют цели вынесения решения с оценкой деятельности правительства.
3. 4. 5.
7. Парламентские слушания. Эта форма активно используется в
8. 9. 10.
12. 13.
Главной формой работы парламента в подавляющем большинстве стран является сессия,т.е. промежуток времени, в течение которого периодически созываются пленарные заседания палат, работают постоянные комитеты. Часть остального времени называется парламентскими каникулами, определенный период депутаты работают в своих избирательных округах, занимаются другими видами депутатской деятельности, в частности изучением законопроектов, подготовкой к слушаниям, заседаниям. Иногда понятие сессии распространяют только на пленарные заседания, что неверно. В некоторых странах германского права понятия сессий нет, там парламент считается находящимся в состояниипостоянной сессиии созывается на заседания его председателем (председателем палаты) по мере надобности, когда подготовлены вопросы для пленарного заседания. Различаются очередные и внеочередные (чрезвычайные) сессии. Очередные сессии созываются главой государства либо один раз в год, либо два раза в год (в большинстве государств). Если предусмотрены две сессии, то обычно созываются весенняя и осенняя. Если президент или иной глава государства не созывает сессию в указанный срок, депутаты обязаны собраться сами. Окончание конституционного срока сессии означает прекращение финансирования ее работы. Внеочередная сессияможет быть созвана главой государства (президентом, монархом) по требованию части депутатов, по требованию правительства (Франция и др.), иногда — по требованию определенного числа субъектов федерации (в федеративном государстве), в очень мелких государствах — по требованию избирателей. Внеочередная сессия без объявления ее таковой и без предварительного оглашения повестки дня прав сессии не имеет, если даже собралось большинство депутатов, ее решения не обладают юридической силой (Испания). На внеочередной сессии могут обсуждаться только те вопросы, для которых она созвана, Повестку дня должны указать инициаторы созыва. В некоторых странах внеочередная сессия парламента должна быть немедленно созвана при объявлении чрезвычайного положения (например, в Бразилии в течение пяти дней). Для работы парламента и принятия им решений необходим кворум.Это понятие имеет два значения: кворум для заседаний (обсуждения) и кворум для голосования. Для пленарного заседания палат в большинстве стран необходимо определенное число присутствующих депутатов; только при этом условии заседание считается действительным. Обычно требуется присутствие более половины депутатов, но иногда кворум для заседания гораздо меньше. Бывает и так, что кворум для заседаний имеется, но для принятия решения его недостаточно. В большинстве случаев решение принимается большинством голосов списочного состава парламента (палаты). Для принятия конституционных и в ряде случаев органических законов, как отмечалось, установлены еще более жесткие требования (разные нормы квалифицированного большинства). В некоторых странах кворума не только для заседаний, но и для принятия решений не существует. Заседания парламента (палат) бывают открытыми и закрытыми. На открытых может присутствовать публика, но в специально отведенных для этого местах (обычно не в зале заседания, а на галерее). На закрытых заседаниях парламента присутствуют лишь его члены и специально приглашенные лица. Решение о проведении закрытого заседания может быть принято лишь самой палатой. Часть времени на заседаниях выделяется для постановки вопросов оппозицией и для внесения ею законопроектов. Пленарное заседание палаты заканчивается в час, установленный регламентом. Оно может быть завершено досрочно или продлено по решению депутатов. Сессия парламента также может быть продлена и досрочно окончена по решению парламента (если конституция не устанавливает фиксированных сроков); она прекращается досрочно в случае роспуска парламента. На сессии при рассмотрении вопросов действуют правила континуитета (продолжения) и дисконстинуитета(отпадения). Первое заключается в том, что если решение уже принято одной палатой, вторая палата может продолжать рассматривать этот вопрос на следующей сессии. Не законченные рассмотрением на сессии дела считаются «отпавшими». Если вопрос ставится опять, то он должен рассматриваться с самого начала как новый (включая правила законодательной инициативы). Законодательный процесс. Стадии законодательного процесса.Процесс законотворчества занимает более половины времени работы парламента. Он состоит из нескольких стадий: внесение законопроекта, его обсуждение, принятие закона,промульгация (удостоверение, подписание, санкционирование и опубликование закона главой государства с указанием исполнять закон). Разумеется, многих из этих стадий нет в монархиях с консультативными парламентами. Внесение законопроекта. Составить законопроект и предложить его может любое физическое или юридическое лицо. Можно составить текст и послать его, например, в Национальное собрание Франции, но парламент не обязан принимать к рассмотрению такой текст. Он обязан рассматривать только проекты, внесенные органами и должностными лицами, пользующимися по конституции правом законодательной инициативы. Именно такому праву соответствует обязанность парламента. Право законодательной инициативы не означает, что парламент должен принять положительное решение, он лишь обязан выразить свое отношение к проекту. Законопроекты остальных лиц не порождают никаких юридических последствий. Правом законодательной инициативы обладают глава государства (не всегда), палаты парламента, правительство, группы депутатов. В развитых странах около 90% всех законопроектов вносит правительство. Во многих развивающихся странах Африки депутаты годами не вносят ни одного законопроекта. Некоторые законопроекты, например о государственном бюджете, может вносить только правительство. Инициатива пересмотра конституции в отдельных странах должна исходить от главы государства. В Италии, США и некоторых других странах законопроекты могут быть внесены в любую палату, финансовые законопроекты во многих странах — сначала в нижнюю палату. Обсуждение законопроектасостоит из нескольких стадий, каждое обсуждение и голосование на пленарном заседании палаты (но не в комитете) называется чтением,работа над законопроектом в постоянном комитете (комиссии) называетсякомитетской стадией. Содержание процедуры чтения не во всех странах одинаково. Иногда бывает так, что первое чтение включает и общую дискуссию, и постатейное обсуждение (Германия), в других странах (Великобритания) — только оглашение заголовка проекта закона, в большинстве стран — обсуждение сути закона, его основных принципов, концепции. Обычно предусмотрено три чтения, но иногда при принятии срочных законопроектов, не вызывающих разногласий, число чтений сокращается, они объединяются. Каждому чтению может предшествовать комитетская стадия — обсуждение в соответствующей постоянной комиссии, а после нее — доклад и содоклад на пленарном заседании парламентского меньшинства. В некоторых странах при обсуждении бюджета, особенно при существенных разногласиях с правительством, применяются четыре чтения. Четыре, а то и пять чтений возможны если закон возвращается из другой палаты непринятым, при условии, что палаты равноправны по отношению к законодательству и действует «правило челнока». До первого чтения в некоторых странах возможен так называемый предварительный вопрос — краткое обсуждение целесообразности принятия закона по данному вопросу с выступлением автора проекта, одного выступления против проекта и выступления от имени правительства. При отрицательном решении проект с дальнейшего обсуждения снимается. В первом чтенииобсуждаются принципиальные положения проекта, нередко по докладу соответствующей постоянной комиссии, куда поступает проект от председателя палаты. Иногда автор делает сообщение, за которым следует обсуждение. После этого происходит голосование. При отрицательном решении проект снимается с повестки дня, при положительном — передается в постоянный комитет (комиссию), соответствующий профилю проекта, для доработки. Принятие законопроекта в первом чтении означает утверждение принципов, основной идеи законопроекта. Их уже нельзя изменять в последующих чтениях. В некоторых странах, однако, первое чтение имеет технический характер: оглашается заголовок проекта, и он передается в профильный комитет. Второе чтениепредусматривает доклад автора проекта (представителя правительства, иного органа, депутата) и содоклад постоянной комиссии. На этой стадии обсуждается и голосуется каждая статья проекта, обсуждаются и голосуются поправки (часто председатель палаты суммирует одинаковые поправки и вместе ставит их на голосование). В странах англосаксонского права спикер, используя свои полномочия, нередко применяет прием «кенгуру» -- по своему выбору ставит на голосование одни поправки, игнорируя и обобщая другие. Для ограничения времени прений используется также прием «гильотина» — заранее назначается время прекращения прений на каждой стадии процедуры, и те, кто уже записался, но не получил слова лишаются возможности выступить. Вопрос о прекращении дискуссии (закрытии прений) по предложению любого депутата голосуется без обсуждения. В разных странах для выступления в нижней палате предоставляется от 10 до 40 минут (в Италии при принятии конституционных законов до 60 минут). Нельзя выступать дважды, в ряде парламентов нельзя выступать, читая текст (нужно говорить свободно). В верхней палате регламент для выступлений, как правило, отсутствует. Обсуждение на пленарном заседании бывает двух видов: свободное и фракционное. Свободное обсуждениепредполагает, что выступать может каждый депутат и что он, высказывая свое отношение к проекту, не связан фракционной (партийной) дисциплиной. В США обсуждение часто носит именно такой характер, во многих других странах свободное обсуждение проводится только по специальному постановлению парламента (по требованию определенного числа депутатов, хотя отнюдь не большинства). Обычно обсуждение бывает фракционным, когда от имени фракции выступает ее руководитель или другое уполномоченное им лицо. При системе фракционного принуждения члены фракции обязаны выступать и голосовать по решению партийного руководства. В третьем чтенииобсуждается и голосуется проект в целом. На этой стадии возможны только редакционные поправки. После этого представители фракций могут выступать только с кратким заявлением по мотивам голосования, объясняя свою позицию. Нередко третье чтение сразу следует за вторым без предварительного направления проекта в соответствующий постоянный комитет. Принятие закона. Как уже отмечалось, оно осуществляется путем голосования на пленарном заседании и требует определенного большинства. Члены парламента голосуют разными способами: с помощью электронной системы (нажимая определенные кнопки на своем пульте), бюллетенями, поднятием руки, путем разделения (выхода в разные двери), аккламацией (возгласами), в ответственных случаях используется поименное голосование (в том числе иногда каждый выходит на трибуну и дает ответ). В некоторых странах возможно голосование по доверенности за отсутствующего депутата. Если нет возражений оппозиции, голосование не проводится, считается, что решение достигнуто путем консенсуса (Индонезия, Испания). Поскольку законопроект становится законом, только если он принят в одинаковом тексте в обеих палатах (при двухпалатном парламенте), после принятия в одной палате он поступает в другую (нередко, как отмечалось, законопроект обсуждается параллельно в обеих палатах, но многие конституции требуют, чтобы он был принят сначала в нижней палате). Одна из палат, обычно верхняя, может не согласиться с текстом, принятым другой палатой (вето палаты).Тогда возникает вопрос опреодолении разногласий палат. При разногласиях палат применяется несколько способов их преодоления:
1. 2. 3.
Особый порядок установлен для принятия поправок к конституции, бюджетных и финансовых законов. Законопроект о бюджете вносится только исполнительной властью (президентом, правительством), поправки депутатов, предлагающие увеличение расходов, снижение доходов, в большинстве стран невозможны, сроки обсуждения проекта ограничены. По отношению к финансовым законам верхняя палата обычно права вето не имеет. Как отмечалось, государственная казна — прерогатива нижней палаты, олицетворяющей народное представительство. Многие законы принимаются квалифицированным большинством голосов, хотя они и не являются конституционными. Обычно в год во многих зарубежных странах принимаются несколько сот законов. Далеко не все они имеют одинаковое значение, многие посвящены частным вопросам (внесение поправок в ранее принятые законы) или являются в отличие от «публичных» «частными законами» (по индивидуальным вопросам в США). Промульгация и издание закона.После принятия закона парламентом наступает стадия промульгации закона главой государства. В точном смысле этого слова промульгация — публичное объявление, но в конституционном праве она понимается шире. Промульгация включает несколько элементов. Это удостоверение закона и того факта, что он принят по должной процедуре, подписание закона, санкционирование закона, распоряжение о его опубликовании и исполнении. Глава государства имеет право не подписать закон (право вето), и тогда он не вступает в силу. 0 способах преодоления вето главы государства — введения закона в действие без его подписи — будет ещё сказано. Закон вступает в силу с момента опубликования, в указанный внем срок или в предусмотренный законодательством страны сроквступления законов в силу, например через 10 дней после опубликования. Если установлен такой общий срок, конкретный закон может изменить этот порядок, установив для данного закона свой срок. Сложные законы, затрагивающие широкий круг регулируемых отношений (например, гражданский кодекс, уголовный кодекс), обычно вступают в силу через несколько месяцев, что оговаривается в особых законах о введении кодексов в силу. Определенный срок всегда необходим для того, чтобы население имело возможность ознакомиться с законом, затрагивающим его права и интересы. Право вето относится обычно к закону в целом, если даже глава государства не согласен лишь с отдельными статьями. Только в отдельных случаях применяется «выборочное вето» (утверждение закона за исключением отдельных статей), Специальные парламентские процедуры.Как уже говорилось, помимо принятия закона парламент обладает иными полномочиями, которые осуществляются в соответствии с особыми процедурами. Привыборахиназначенияхорганов государства и должностных лиц право предложить кандидатуру (кандидатуры), например, на должность уполномоченного по правам человека имеют только органы или должностные лица, указанные в конституции. Если кандидатура не собирает необходимого большинства голосов, выдвигается новая кандидатура. Процедура повторного выдвижения той же кандидатуры применялась очень редко, в основном в постсоциалистических государствах. В демократических странах с устойчивыми традициями такая практика считается неприемлемой по моральным соображениям. Конституции многих стран предусматривают право парламентаделегировать законодательные полномочияисполнительной власти — правительству, главе государства, иногда министрам. Обычно такое делегирование осуществляется по решению большинства парламента, но иногда установлены более жесткие условия. Если это право предоставлено правительству, его акты обычно оформляются как декреты-законы президента. Как говорилось, существуют специальные формы парламентского контроля за выполнением условий делегирования полномочий. Особые процедуры связаны сотрешением от должностипрезидентаи некоторых других должностных лиц, когда парламент выполняет квазисудебные функции. Однако его решение распространяется только на смещение с должности, судить же отстраненных должностных лиц должен суд (Бразилия, США и др.). Иногда парламент только возбуждает обвинение, а рассмотрение дела по вопросу о преступлениях президента или министров осуществляет специально создаваемый суд (Польша, Франция) или конституционный суд (Германия, Италия). Парламент принимает индивидуальные и коллективныепетиции:просьбы, жалобы, заявления граждан и их объединений, касающиеся главным образом их прав. Постоянные комиссии докладывают о петициях на пленарном заседании, некоторые петиции также могут быть рассмотрены на пленарном заседании. Особые процедуры предусмотрены приратификациимеждународных договоров: изучение в соответствующей комиссии, часто с привлечением других комиссий, дающих свои заключения по разным аспектам договора, сбор мнений и заключений министерств и ведомств. После этого парламент может ратифицировать договор сам или поручить это президенту — в зависимости от характера договора. При обсуждении проекта бюджета, конституции, некоторых важных законов парламент организует широкоеознакомление общественности,местных органов государства и самоуправления с проектом закона. Об особенностях процедур, связанных с вопросами депутатов, интерпелляциями, парламентскими слушаниями и т.д., говорилось выше. Непарламентские формы осуществлениязаконодательной власти.Возможнынадпарламентские,«подпарламентские»ивнепарламентскиеформы осуществления законодательной власти.Надпарламентскиеформы связаны с созданием особого рода органов, включающих наряду с парламентом (он становится частью таких органов, нередко преобладающей по численности) высших должностных лиц, лиц, назначенных президентом, представителей государственной власти на местах, которые, по идее, должны выражать интересы местного населения. Такие органы существуют в настоящее время в некоторых странах Азии. В последние десятилетия появились«подпарламентские»формы осуществления законодательной власти — издание при определенных условиях законов специальными «решающими» комиссиями или секциями парламента, которые создаются пропорционально численности фракций парламента. Это — своеобразные мини-парламенты (Греция, Испания, Италия). Однако они могут принимать законы не по всем вопросам и при условии, что сколько-нибудь значительная часть членов парламента (обычно '/10и более) не возражает против этого. 25. Правительство: место в системе государственных органов, порядок формирования, состав, структура, деятельность, нормативные акты. Правительство - высший коллегиальный исполнительный орган государства. В разных странах П. может иметь различное название: Совет Министров (Франция, Италия, Польша), Кабинет Министров (Великобритания, Узбекистан), Государственный совет (КНР) и т.п. П. может быть беспартийным, однопартийным и коалиционным. Порядок формирования П. зависит от формы правления. В парламентарных странах оно формируется по поручению главы государства лидером партии (при коалиционном П. - одним из лидеров партий), располагающей большинством мест в однопалатном парламенте или в нижней палате двухпалатного парламента. В президентских республиках (в тех из них, где такой орган предусмотрен конституцией) П. формируется президентом, причем каждый из назначенных им членов П. в ряде стран (Беларусь, Казахстан, Узбекистан, Кыргызстан) должен быть утвержден парламентом. Члены П. (министры, министры без портфеля, государственные министры, государственные секретари и т.д.) руководят конкретными центральными ведомствами гос. управления, в парламентарных странах они обычно должны быть членами парламента, тогда как в президентских и, как пр., в полупрезидентских республиках действует принцип несовместимости министерского портфеля и депутатского мандата. В парламентарных государствах П. несет коллегиальную ответственность перед парламентом (в двухпалатном парламенте - перед нижней палатой). Это означает, что при утрате парламентского большинства (напр., при расколе правительственной коалиции), П. обязано либо уйти в отставку (что знаменует начало правительственного кризиса, заканчивающегося сформированием нового П. и получением им вотума доверия в парламенте), либо распустить парламент и назначить досрочные выборы. В федеративных государствах существует центральное (федеральное) П. и П. входящих в состав федерации гос. образований (штатов, провинций). П. может действовать либо в полном составе, либо глава П. создает более узкую коллегию (кабинет - в Великобритании, Индии и др. странах). П. может создавать из своего состава вспомогательные правительственные комитеты. Решения П. либо носят характер политических директив, либо оформляются в виде нормативных актов или законопроектов (обычно разрабатываются отд. министерствами), которые затем вносятся в парламент. Правительство в зарубежных странах В строгом понимании правительство - это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (т.е. административной) деятельностью в стране.
Популярное: Почему человек чувствует себя несчастным?: Для начала определим, что такое несчастье. Несчастьем мы будем считать психологическое состояние... Личность ребенка как объект и субъект в образовательной технологии: В настоящее время в России идет становление новой системы образования, ориентированного на вхождение... Почему люди поддаются рекламе?: Только не надо искать ответы в качестве или количестве рекламы... ©2015-2024 megaobuchalka.ru Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав. (2365)
|
Почему 1285321 студент выбрали МегаОбучалку... Система поиска информации Мобильная версия сайта Удобная навигация Нет шокирующей рекламы |