Задачи управления государственной службой

Вопросы управления государственной службой включены современным российским законодательством в комплекс отношений, подлежащих регулированию с точки зрения обеспечения ее эффективной организации. Все то, что относится к организации государственной службы — учреждение государственных должностей, определение их статуса, установление квалификационных разрядов и порядка их присвоения, весь обширный перечень норм и правил прохождения государственной службы, задачи по формированию кадрового состава государственных органов, функции управления персоналом, проведение кадрово-политических и организационно-правовых мероприятий, обеспечение эффективности государственной службы и т. д., — составляет предмет и содержание управления государственной службой.

Управление государственной службой можно рассматривать с двух сторон:

— как организующую деятельность, имеющую определенное административное содержание и особый предмет и осу­ществляемую в установленных организационно-правовых формах;

— как деятельность специально созданных государственных органов.

Управление государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ.

Система управления государственной службой необходима для обеспечения единства государственной службы РФ, взаимодействия государственных органов с общественными организациями и иными структурами гражданского общества.

Задачами системыуправления государственной службой являются:

— координация деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы;

— ведение Сводного реестра государственных служащих РФ;

— использование кадрового резерва для замещения должностей государственной службы (в порядке должностного роста);

— подготовка к государственной службе, профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка государственных и муниципальных служащих;

— осуществление ведомственного контроля за соблюдением требований законодательства о государственной службе;

— методическое и организационное сопровождение кадровой работы на государственной и муниципальной службе.

Создание специального государственного органа, занимающегося вопросами «организационного обеспечения функционирования государственного аппарата, является элементарной задачей государства» (рис. 6.1)[201]. Несмотря на ряд предпринимавшихся ранее попыток создать подобный орган в РФ, полномочия по управлению государственной службой распределены между многими инстанциями.

Рис. 6.1. Система управления государственной службой
Российской Федерации (де-юре)

Если говорить об отечественном опыте создания органа управления государственной службы, то необходимо отметить создание таких органов, как Государственное агентство по подготовке руководящих кадров при Кабинете Министров СССР[202] и Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ[203].

þ Обращение к зарубежному опыту управления государственной службой вряд ли позволит нам найти какую-то единую модель организации управления государственной службой, поскольку соответствующие традиции нарабатывались веками специфической практики. Место органа в системе государственного управления, его организационно-правовая форма, широта полномочий, охват всей или части государственной службы — все существенно разнится: это министерства (Бельгия[204], ФРГ[205], Греция[206], КНР[207], Бразилия[208]), агентства (Либерия[209], Казахстан[210], Украина[211]), комиссии (Австралийский Союз[212], Канада[213]), другие органы (Кыргызстан[214]).

Формирование органов управления государственной службы позволит обеспечить надлежащий контроль за кадровым составом государственных органов.

2. Федеральные органы по вопросам
государственной службы, их полномочия

Под федеральными органами управления государственной службой понимаются государственные органы, обеспечивающие осуществление полномочий РФ по руководству государственной службой и ее нормативно-правовому регулированию, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ (рис. 6.2).

Рис. 7.2. Система управления государственной службой Российской Федерации на федеральном уровне (де факто): — участие при выполнении отдельных полномочий в соответствии с компетенцией

Наиболее широкими полномочиями в сфере государственной службы наделен Президент РФ. Он подписывает законы, издает указы по вопросам государственной службы, в которых выражается проводимая им кадровая политика; утверждает реестр должностей гражданской службы РФ, перечни типовых должностей иных видов государственной службы; присваивает классные чины, специальные и воинские звания высших рангов; награждает государственными наградами. Им единолично принимаются решения о назначении на должности и освобождении от них многих руководящих должностных лиц государства.

Важнейшую роль при этом играет подразделение Администрации Президента — Управление по вопросам государственной службы (наименование и полномочия которого часто меняются). Не являясь самостоятельным федеральным государственным органом, Управление (в том числе совместно с другими подразделениями Администрации Президента) обеспечивает бес­перебойное функционирование системы государственной службы РФ, вырабатывает стратегические решения в этой сфере, в частности, подготовку предложений Президенту РФ по вопросам реформирования и развития государственной службы, а также по вопросам кадровой политики[215].

В соответствии с указом Президента РФ от 3 декабря 2013 г. в составе Администрации Президента было образовано Управление Президента РФ по вопросам противодействия коррупции[216], основными задачами которого являются:

- участие в обеспечении реализации Президентом РФ его полномочий по проведению государственной политики в области противодействия коррупции;

- подготовка предложений по вопросам противодействия коррупции в органах государственной власти, иных государственных органах, органах местного самоуправления и организациях, а также урегулирования конфликта интересов.

Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе в соответствии с Положением о полномочном представителе Президента РФ[217] обеспечивает реализацию в федеральном округе кадровой политики Президента РФ, организует контроль за исполнением решений федеральных органов государственной власти, в том числе принятых по вопросам государственной службы.

При Президенте образованы консультативно-совещательные органы, участвующие в разработке законодательства по вопросам государственной гражданской, иных видов государственной службы, муниципальной службы:

- комиссия по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров;

- комиссия по государственным наградам;

- комиссия по вопросам кадровой политики в правоохранительных органах;

- Совет по противодействию коррупции;

- Совет по развитию местного самоуправления;

- Совет по делам казачества.

Решениями Правительства РФ назначаются на должности и освобождаются от них заместители федеральных министров, руководители и заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти, кроме тех, кого назначает Президент РФ. По решению Правительства РФ назначаются члены коллегий федеральных органов власти, не входящие в них по должности. Также Правительство РФ отвечает за регламентацию отдельных вопросов государственной службы.

Своеобразным третьим центром принятия решений в системе управления государственной службой является Министерство труда и социальной защиты России, образованное в соответствии с указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»[218].

Структурным подразделением Министерства труда и социальной защиты РФ, отвечающим за выработку государственной политики и совершенствование нормативно-правового регулирования государственной гражданской службы, выработку государственной политики и совершенствованию нормативно-правового регулирования в сфере предупреждения коррупции в организациях, методическое обеспечение мер, направленных на развитие муниципальной службы, является Департамент государственной политики в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции.

Роль «локомотива реформ»» в системе государственной службы, административной сфере в целом с начала 2000 г. отведена Министерству экономического развития России. Именно это министерство отвечает за координацию проводимых реформ (применительно к реформе 2009–2013 гг. — совместно с Администрацией Президента России).

Наконец, в любом государственном органе сформированы подразделения по вопросам государственной службы и кадров, а также другие подразделения, на которые возложены функции управления государственной службой. Особенностями современного этапа развития системы управления государственной службой применительно к данным органам являются следующие:

— структурные характеристики (названия, структура, степень самостоятельности, подчиненности) и полномочия (функции) подразделений по вопросам государственной службы и кадров значительно различаются;

— плохо обеспечена координация деятельности этих подразделений друг с другом по вопросам приема на государственную службу, ее прохождения, прекращения государственной службы, подготовки к государственной службе, профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;

— плохо организовано информирование о состоянии государственной службы и кадров, реализуемым государственными органами программам развития государственной службы,

— не определены показатели эффективности и результативности деятельности подразделений по вопросам государственной службы и кадров;

— недостаточен контроль над органами управления государственной службой со стороны структур гражданского общества.

В реализуемой кадровой политике государственные органы проявляют ведомственные интересы, что негативно отражается в качественных характеристиках кадрового состава, а, соответственно, снижает эффективность государственного управления.

Государственный надзор за точным и единообразным соблюдением законодательства РФ о государственной гражданской службе РФ осуществляют генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры.

Вместе с тем не определен федеральный орган управления государственной службой, который выявлял бы в целом потребности государства в отношении государственных служащих, осуществлял координацию деятельности государственных органов по вопросам государственной службы. Необходимость в таком органе существует, тем более что в 1991–1994 гг. такой орган в РФ существовал (Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ).