Тема 11. Организация исполнения бюджетов

Существуют три системы (модели) кассового исполнения бюджета, подразумевающие организацию сбора бюджетных средств, их хранения и выдачи, ведения учета и отчетности:

а) казначейская;

б) банковская;

в) смешанная.

Правомерность сказанных слов доказывается изучением моделей исполнения бюджета. В ходе исследования были проанализированы три модели исполнения бюджета: банковская, казначейская и смешенная (рис. 3).

При банковской системе исполнения бюджета контроль за движением бюджетных средств отсутствовал на стадии их ведомственного распоряжения. С законодательным закреплением самостоятельности бюджетов всех уровней в соответствии с отмененным уже Законом РФ "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР" и главой 3 Бюджетного Кодекса РФ финансовые органы получили возможность контролировать исполнение собственных бюджетов, не контролируя при этом целевое использование средств федерального бюджета.

Рис. 3. Модели кассового исполнения бюджетов

Эти факторы способствовали ослаблению бюджетной дисциплины на федеральном уровне, утрате государственного контроля за расходованием бюджетных средств, породили безответственное отношение к государственной казне и полную безнаказанность. Отсутствие объективной оперативной информации на всех уровнях исполнения бюджет не позволяло осуществлять маневрирование бюджетными ресурсами для наиболее рационального их исполнения. Возможность нецелевого использования бюджетных средств в недалеком прошлом имелось довольно часто, из-за чего срок прохождения до конечных получателей был недопустимо большим, и имели место задержки в финансировании социально-экономических программ. Одновременно на счетах коммерческих банков накапливались значительные объемы остатков бюджетных средств, использовавшихся как кредитные ресурсы банков.

Казначейская система исполнения бюджета лишает коммерческие банки возможности использовать бюджетные средства в качестве дешевых и наиболее доступных источников кредитных ресурсов, так как предполагает прохождение всех финансовых потоков через органы Федерального казначейства, осуществляющих контроль за бюджетными средствами. Казначейская система исполнения бюджета предполагает:

1. Создание органа, который осуществляет обработку платежей, ведет бухгалтерский учет доходов и расходов соответствующего бюджета, составляет отчетность и осуществляет управление финансовыми средствами бюджета;

2. Консолидацию финансовых ресурсов на едином счете бюджета ("Казначейском счете") в учреждениях ЦБ РФ;

3. Применение наиболее совершенных технологий проведения различных операций в ходе исполнения бюджета и обеспечение их учета в Главной книге Казначейства по соответствующему бюджету.

Казначейское исполнение доходов бюджета основано на принципе единства кассы, который означает следующее: орган, осуществляющий кассовое обслуживание бюджета, открывает в учреждении Банка России единый счет, на который перечисляются все поступающие платежи и откуда ведется финансирование расходов, предусмотренных бюджетом. Отражение всех операций осуществляется в бюджетах разных уровней при помощи балансовых счетов казначейства, при этом запрещено проводить операции, минуя систему балансовых счетов казначейства. Это означает закрытие лицевых счетов бюджетных организаций (учреждений) в учреждениях банка России и открытия их в казначействе. На лицевых счетах бюджетных учреждений, открытых в казначействе, должны отражаться лимиты бюджетных обязательств, фактическое наличие финансовых ресурсов и кассовый расход (позднее планируется ввести в практику и учет обязательств).

К середине 1992 года РФ пришла к состоянию, когда исполнение средств бюджета практически вышло из под контроля Правительства РФ. Задержки в зачислении налогов и сборов на счета Минфина РФ, а также в предоставлении отчетности о них были нормой в работе многих банков, включая Центральный Банк России. Последний, в свою очередь, практически потерял контроль над счетами бюджетных учреждений, которые в погоне за доходностью стали переводить свои счета в коммерческие банки.

Как только банковская система отказалась от функций контроля за исполнением бюджета Правительство РФ лишилось возможности активного участия в реализации бюджетной политики. Необходимо отметить, что объективным условием сложившейся ситуации стало принятие Конституции России, которая разделила функции Правительства РФ и Центрального Банка России. В соответствии со ст.114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает исполнение бюджета, а ст.75 Конституции РФ определяет независимость Центрального банка России. Более того, законом "О Центральном Банке России" на него возлагаются функции кассового исполнения бюджета.

Многолетний опыт и история государственных финансов России дают практически безальтернативное решение данной проблемы - создание казначейской системы исполнения бюджета, которая и была утверждена ст.215 БК РФ.

В декабре 1992 года Президентом РФ был подписан Указ "О Федеральном Казначействе", который послужил началом воссоздания системы Федерального казначейства в России. Единая централизованная система органов Федерального казначейства (Казначейство), включающая в себя Федеральное казначейство и подчиненные ему территориальные органы по субъектам РФ, городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах создана в целях повышения действенности государственной бюджетной политики, оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и эффективным исполнением средств Федерального бюджета.

Органы казначейства являются юридическими лицами, имеют самостоятельные сметы расходов, текущие счета в учреждениях банков для выполнения хозяйственных функций и исполнения бюджета, печати с изображением государственного герба РФ и со своим наименованием. Органы казначейства несут установленную законом ответственность за выполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на них задач и подчиняется своему вышестоящему и руководителю ФК РФ.

Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов РФ. Система Федерального казначейства - сравнительно молодая финансовая структура, однако темпы ее развития весьма высоки, а эффективность выполняемых операций возрастает с каждым годом. Одновременно расширяется перечень функций органов Федерального казначейства по учету государственных финансов. В числе важных направлений - контроль за соблюдением органами исполнительной власти субъектов РФ бюджетной дисциплины; оформление бюджетных ссуд; перечисление федеральных доходов на территории в целях финансирования расходов и трансферта субъектам Федерации; представление интересов казны в судебных органах и др.

Органы казначейства, организованные в виде трехзвенной структуры, способствуют реализации принципов бюджетного федерализма. Через систему этих органов обеспечивается вертикальное и горизонтальное выравнивание доходов бюджетов, они имеют полный набор средств и методов для перераспределения средств между соответствующими бюджетами. Казначействам надлежит обеспечивать и претворять в жизнь принцип фактического равноправия всех элементов бюджетной системы в межбюджетных отношениях при условии выработки определенных правил и процедур. Не случайно в ежегодных Бюджетных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию большое внимание уделяется развитию казначейской системы и совершенствованию казначейских технологий.

Казначейство информирует о результатах исполнения федерального бюджета РФ, иных операциях Правительства РФ, а также о состоянии государственных федеральных доходов внебюджетных средств и бюджетной системы РФ высшие представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти и управления РФ ежемесячно, а министра финансов - ежедневно. Успешное управление экономикой в любом государстве во многом зависит от достоверности и оперативности получения информации о состоянии государственных финансовых и материальных ресурсов, для эффективного управления которых Правительство РФ должно получать ежедневно информацию об их состоянии. Основным поставщиком этой информации для Правительства выступает Главное Управление Федерального казначейства.

Согласно Положению о Федеральном Казначействе РФ задачами органов казначейства являются:

1. Организация, осуществление и контроль за исполнением федерального бюджета РФ, управление доходами и расходами бюджета на счетах казначейства в банках, исходя из принципа единства кассы.

2. Регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом РФ и Государственными (федеральными) внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств.

3. Осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах, установленных на соответствующий период государственных расходов.

4. Сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, представление высшим законодательным и исполнительным органам государственной власти и управления РФ отчетности о финансовых операциях Совета Министров - Правительства РФ по Федеральному бюджету РФ, о Государственных (федеральных) внебюджетных фондах, а также о состоянии бюджетной системы РФ.

5. Управление и обслуживание совместно с Центральным банком РФ и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга РФ.

6. Разработка методологических и инструктивных материалов, порядка ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства, обязательных для органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, включая организации, распоряжающиеся средствами Государственных (федеральных) внебюджетных фондов, подготовка проекта бюджетной классификации, ведение операций по учету государственной казны РФ.

Единый счет федерального бюджета (единый счет Федерального казначейства) находится в Банке России. В целях управления средствами Федерального бюджета, государственным долгом и совершения платежей Федеральному казначейству предоставлено право открывать и закрывать иные счета казначейского бюджета. Счета Федерального казначейства в Банке России и его филиалах ведутся на основании договоров, заключаемых и исполняемых в соответствии с гражданским законодательством РФ. Открытие и закрытие счетов федерального бюджета, изменение их порядка без соответствующего решения Федерального казначейства не допускаются.

Принципиально важно то, что с развитием рынка федеральный бюджет становится основным элементом, обеспечивающим управляемость экономикой. Значительный спад производства и высокий уровень инфляции требуют жестокого контроля за распределением и расходованием бюджетных средств. В то же время, в условиях, когда через бюджет перераспределяется около половины ВВП, неэффективные методы исполнения бюджета сами становятся генератором дестабилизирующих экономику факторов и подлежат глубокой коррекции. Поэтому в данной ситуации возникла острая необходимость в проведении коренных преобразований в бюджетном процессе, то есть создании и внедрении новых более эффективных механизмов исполнения федерального бюджета. Было принято решение о том, что потерю прежних рычагов управления средствами федерального бюджета на местах должно возместить созданием Федерального Казначейства в РФ, незаслуженно забытое в Советской России. В сложившейся обстановке вопрос о создании централизованной системы органов казначейства, с возложением на него функций организовывать, осуществлять и контролировать исполнение федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов стал наиважнейшим.

Можно заключить, что создание органов Федерального казначейства было связано с решением целого комплекса проблем. Среди них:

- повышение эффективности использования бюджетных средств,

- появление возможностей маневрирования бюджетными средствами в процессе исполнения бюджета, прекращение их нерационального и нецелевого использования;

- повышение оперативности зачисления доходов на счета федерального бюджета;

- предоставление федеральным органам власти и управления оперативной и достоверной информации об исполнении бюджета;

- повышение оперативности контроля за процессом перечисления и использования бюджетных средств;

- достижение большей сбалансированности бюджета по доходам и расходам и др.